“互联网+政务服务”的政府治理能动性探赜
闫利颖 颜吾佴
【摘要】在新时代的背景下，“互联网+政务服务”面临着政府治理生态和政府治理能动性转变的双重挑战。机械模仿运用“互联网+政务服务”，政务服务重组缺少“互联网+”思维，政府创新扩散发展不平衡，不但消减了“互联网+政务服务”的效能和公平，而且加大了地方政府治理转型升级的难度。为此，亟需充分发挥政府治理能动性的主动力、统筹力、重塑力，以加快转变政府治理理念为主线，以进一步完善政府治理机制为支撑，以正确处理好发展平衡关系为抓手，有效提升“互联网+政务服务”的效能性、耦合性、精准性。
【关键词】“互联网+政府服务” 政府治理能动性 政府创新扩散
【中图分类号】G630 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.007
在新时代的背景下，“互联网+政务服务”面临着政府治理生态和政府治理能动性转变的双重挑战。在此背景下，深入探赜“互联网+政务服务”的政府治理能动性问题，具有重要的理论价值和现实意义。关于“互联网+政务服务”中政府治理能动性的机理分析
十九大报告指出，不但要“转变政府职能，深化简政放权”，而且要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”[1]。“互联网+政务服务”是政府充分发挥治理能动性，深化简政放权、转变政府职能的有效技术路径和治理手段。李克强总理2016年所作的政府工作报告，同年9月，国发[2016]55号文件《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，12月，国办函[2016]108号文件《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》，这些报告和文件的重要内容为“互联网+政务服务”的发展提供了科学方向和基本遵循。
“互联网+政务服务”与政府治理能动性的概念。“互联网+政务服务”是以互联网技术和移动信息技术为媒介，精准对接政务服务与公民需求、协同线上线下服务、简化政务服务程序、增强政府与公民之间互动的新型政府治理工具的应用。恩格斯说：“每一时期的观念和思想也同样可以极其简单地由这一时期的生活的经济条件以及由这些条件决定的社会关系和政治关系来说明。”[2]“互联网+政务服务”正是基于“互联网+”技术飞速发展的背景下，政府对公民政务服务转型需求的回应和政府治理模式的创新，它能动地反映了政府治理工具变革所导致的新型政府与政府、政府与社会、政府与公民之间交流、互动方式的转变、拓展和延伸。在此意义上探讨“互联网+政务服务”的政府治理能动性内涵，笔者认为主要是指在实施“互联网+政务服务”过程中，政府根据治理工具变革所带来的行政生态环境的转变与公民政務服务需求的改变，及时调整政府治理的主动力、统筹力、重塑力，从而有效提升“互联网+政务服务”的效能性、耦合性、精准性的政府治理角色的转换能力及其主观能动性。
“互联网+政务服务”过程中政府治理能动性的转变。一是“互联网+政务服务”改变了传统政务服务架构，使我国政府治理模式发生了由自上而下的“垂直管理”向互相融通的“网状管理”、由“延时管理”向“顺时管理”、由“单向政府管理”向“公共参与治理”的转变。二是“互联网+政务服务”的便捷性、灵活性、互动性改变了传统行政管理僵化、被动的弊端，实现了公民网上办事、服务流程手续简化以及政府与公民之间良性的互动沟通，使政府治理发生了由被动行政管理到政府能动治理的转变。三是“互联网+政务服务”打破了传统政府服务纵向府际信息传递架构和横向府际合作模式，整合了传统政务服务资源分散、信息零散、流程脱节的个体性缺陷，促进了各级政府资源的有效扩散和资源共享，提升了政务服务的边界扩大效应、政务协同效应、资源耦合效应，推动了府际关系由简单府际合作向全方位价值共享的转变。“互联网+政务服务”中政府治理发挥能动性的困境
尽管“互联网+政务服务”在我国各级政府已经广泛应用，并且成效明显，但从各地实践看，仍存在着一些亟待解决的突出问题。
第一，“互联网+政务服务”运用机械化。一是有的政府部门对本地区公民对“互联网+政务服务”的需求程度、类型、功能以及适用度、实用度、契合度的了解欠深入，盲目跟风、机械模仿复制搭建“互联网+政务服务”平台。二是少数部门把握不好运用现代科技的度，在“互联网+政务服务”平台的搭建和使用过程中不是过于强化政府职能，实行“全控式”管理，管得过多、统得过死；就是过于忽视“互联网+政务服务”的负面问题，实行“放任式”管理，网络权限过大，容易导致无序发展和政府治理风险。三是当前我国公民对公共服务的需求发生了由基本生存需求向个性化发展需求的转变。然而，我国“互联网+政务服务”的运用却并未完全跟上公民、公共服务个性化的需求。目前，个性化、定制化移动应用产品和服务在商业领域的应用很广泛，但是在“互联网+政务服务”中的应用还相对匮乏，特别是针对农民、农民工和老幼残等特殊群体的实际需求存在较大缺口。
第二，政务服务重组缺少“互联网+”思维。“互联网+”思维最显著的特点是跨界融合、创新驱动和数据共享，但是当前我国的“互联网+政务服务”并未彻底改变传统政务服务流程分散化、孤立化和单向化的问题。这些问题表面上是由技术原因造成的，实际上却是由于误把“+互联网”当成“互联网+”，缺少真正的“互联网+”思维造成的。一是当前我国的“互联网+政务服务”流程基本是对原有线下流程的复制，条块分割严重、资源共享程度低。部分服务事项和内容重复、重叠，基础设施的重复建设严重，没有充分发挥“互联网+”的资源整合和集约化的优势。二是目前“互联网+政务服务”在我国还未彻底改变盲目建设的粗放式发展问题，“互联网+政务服务”应用的统筹、协同、共享的创新驱动能力弱，亟需内部主动求变实现可持续、不断优化发展。三是当前我国政府在利用大数据辅助参考进行公共决策、公民政务服务需求精准性和社会行为的关联度分析方面依然处于初始化、粗略化、被动化状态，如何充分利用大数据提升政府决策过程的科学性、精准性、民主性已成为充分发挥政府治理能动性面临的重要问题。
第三，政府创新扩散发展不平衡。当前我国不同地区之间“数字鸿沟”现象严重，由此导致政府创新扩散区域发展的不平衡问题亦不容小觑。第一，互联网的普及率是政府扩散的基本介质，而当前我国不同地区的网络普及率和不同政府部门对创新的采纳度仍存在较大差距。第二，我国“互联网+政务服务”的技术发展和使用情况从中央到地方呈现梯形结构，越靠近中央的地方创新技术能力越强，反之则能力越弱，政府创新扩散技术不平衡，特别是地市、区县差距更大、更明显。第三，我国东西地区、沿海与内地、经济发达与经济落后、观念开放与观念封闭地区由于历史经济、技术、文化发展迭代积累的原因，对“互联网+政务服务”的采纳度、落实度、建设度存在较大的差异，政府创新扩散应用的“地区间差异有增无减”[3]，由此导致“互联网+政务服务”适用面、应用面和受众面的地区间发展极其不平衡。提升“互联网+政务服务”中政府治理能动性的思考
鉴于我国当前“互联网+政务服务”的发展现状，亟需充分发挥政府治理能动性，以加快转变政府治理理念为主线，以完善政府治理机制为支撑，以正确处理好发展平衡关系为抓手，有效提升“互联网+政务服务”的效能性、耦合性、精准性。
第一，加快转变政府治理理念。一是进一步加快政府治理理念转变，改变以往被动跟风的工作作风，在社会转型的动态发展中，在“互联网+政务服务”落实的过程中提升政务服务的主动性。二是政府治理工具不是政府治理效能差异化的决定性因素，但是却客观上决定了政府治理效能扩散的速率、效率，同时也直观反映了政府治理转变的方向。为此，还需进一步加强政府治理工具的创新和能动应用，打破传统层级制思想壁垒的束缚，准确把握“互联网+政务服务”的要素聚合，全面提升“互联网+政务服务”的时效和质量。三是政府职能既以原有的政治文化和历史传统作为重要参考系数，又内嵌于“政府职能—公民需求—社会转型”三者的特定的动态关系结构中。因此，还需进一步明确“互联网+政务服务”平台建设的主体责任，加强政府主导的、以公民需求为导向的“互联网+政务服务”平台的落实和政府职能边界重塑。
第二，完善政府治理耦合机制。一是在总的规划中，应加强政府平臺统筹建设规划，对现有“互联网+政务服务”平台进行统计调研，合并职能重复的、撤销违规使用的、整顿低效率使用的，聚焦“互联网+政务服务”的整体关联性、匹配精准性、政务协调性，使“互联网+政务服务”与政府职能转变有效衔接，形成发展合力，统筹协调推进“互联网+政务服务”的耦合机制。二是强化横向部门业务协作，通过统一受理口径、联合审批办理、网上大厅与实体大厅的无缝对接等业务机制的完善，增强业务办理的合力。加强纵向府际业务协同，促进跨部门、越层级的信息互通、资源共享、业务协同，充分发挥“互联网+政务服务”的集约化、智能化、一体化优势，增强府际之间业务的协同联动的契合度。三是建立统一政府数据开放共享平台，加快数据互通、互用，业务互融、协同，加大分散业务的整合和集约化管理，消解目标冲突化、信息孤岛化、服务分散化等问题，提升政务服务的一体化。将分散的、孤立的、碎片化的政务服务流程优化为统一的、共为的、互通的业务流程，促进政务服务的扁平化管理，缩短管理半径，提升政务服务的协作性、整体性。
第三，正确处理好发展平衡关系。一是加强经济落后地区基本网络设施建设的投资力度和覆盖面，降低西部地区、经济欠发展地区互联网入户门槛和收费标准，提升“互联网+政务服务”触达率。加强对受教育程度低群体的互联网素质培训和网络普及化教育力度，提升“互联网+政务服务”的普及率。加大对特殊群体、特殊需求的互联网个性化、简易化的开发力度，特别是针对农民、农民工和老幼残等特殊群体的个性化需求，设计简易、便捷、安全的互联网和移动端使用通道和软件，提升“互联网+政务服务”的精准性。二是各级政府应提升治理工具使用的敏感性，秉持开放的采纳态度，认真落实“互联网+政务服务”，通过政府创新技术应用扩散，打造线上线下一体化，实现网上大厅与实体大厅无缝对接，提升政务服务的全要素生产率和协调性、效能性。三是政府创新扩散以宏观环境为前提和假设，微观管理为宏观环境的改善提供基础和依托，两者相互推动、相互影响，辩证统一于政府治理过程中。宏观区域行政生态环境的不平衡主要源于我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情。为此，还需在整体供给侧改革中进一步改善宏观环境区域的平衡性，缩小区域经济发展差距，优化政府资源配置，加快推进政府治理的现代性、能动性。注释
[1]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——中国共产党第十九次全国代表大会报告》，北京：人民出版社，2017年，第67页。
[2]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第41页。
[3]中国软件评测中心：《2010年中国政府网站绩效评估总报告》，2011年4月15日。
责 编/马冰莹
【摘要】在新时代的背景下，“互联网+政务服务”面临着政府治理生态和政府治理能动性转变的双重挑战。机械模仿运用“互联网+政务服务”，政务服务重组缺少“互联网+”思维，政府创新扩散发展不平衡，不但消减了“互联网+政务服务”的效能和公平，而且加大了地方政府治理转型升级的难度。为此，亟需充分发挥政府治理能动性的主动力、统筹力、重塑力，以加快转变政府治理理念为主线，以进一步完善政府治理机制为支撑，以正确处理好发展平衡关系为抓手，有效提升“互联网+政务服务”的效能性、耦合性、精准性。
【关键词】“互联网+政府服务” 政府治理能动性 政府创新扩散
【中图分类号】G630 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.007
在新时代的背景下，“互联网+政务服务”面临着政府治理生态和政府治理能动性转变的双重挑战。在此背景下，深入探赜“互联网+政务服务”的政府治理能动性问题，具有重要的理论价值和现实意义。关于“互联网+政务服务”中政府治理能动性的机理分析
十九大报告指出，不但要“转变政府职能，深化简政放权”，而且要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”[1]。“互联网+政务服务”是政府充分发挥治理能动性，深化简政放权、转变政府职能的有效技术路径和治理手段。李克强总理2016年所作的政府工作报告，同年9月，国发[2016]55号文件《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，12月，国办函[2016]108号文件《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》，这些报告和文件的重要内容为“互联网+政务服务”的发展提供了科学方向和基本遵循。
“互联网+政务服务”与政府治理能动性的概念。“互联网+政务服务”是以互联网技术和移动信息技术为媒介，精准对接政务服务与公民需求、协同线上线下服务、简化政务服务程序、增强政府与公民之间互动的新型政府治理工具的应用。恩格斯说：“每一时期的观念和思想也同样可以极其简单地由这一时期的生活的经济条件以及由这些条件决定的社会关系和政治关系来说明。”[2]“互联网+政务服务”正是基于“互联网+”技术飞速发展的背景下，政府对公民政务服务转型需求的回应和政府治理模式的创新，它能动地反映了政府治理工具变革所导致的新型政府与政府、政府与社会、政府与公民之间交流、互动方式的转变、拓展和延伸。在此意义上探讨“互联网+政务服务”的政府治理能动性内涵，笔者认为主要是指在实施“互联网+政务服务”过程中，政府根据治理工具变革所带来的行政生态环境的转变与公民政務服务需求的改变，及时调整政府治理的主动力、统筹力、重塑力，从而有效提升“互联网+政务服务”的效能性、耦合性、精准性的政府治理角色的转换能力及其主观能动性。
“互联网+政务服务”过程中政府治理能动性的转变。一是“互联网+政务服务”改变了传统政务服务架构，使我国政府治理模式发生了由自上而下的“垂直管理”向互相融通的“网状管理”、由“延时管理”向“顺时管理”、由“单向政府管理”向“公共参与治理”的转变。二是“互联网+政务服务”的便捷性、灵活性、互动性改变了传统行政管理僵化、被动的弊端，实现了公民网上办事、服务流程手续简化以及政府与公民之间良性的互动沟通，使政府治理发生了由被动行政管理到政府能动治理的转变。三是“互联网+政务服务”打破了传统政府服务纵向府际信息传递架构和横向府际合作模式，整合了传统政务服务资源分散、信息零散、流程脱节的个体性缺陷，促进了各级政府资源的有效扩散和资源共享，提升了政务服务的边界扩大效应、政务协同效应、资源耦合效应，推动了府际关系由简单府际合作向全方位价值共享的转变。“互联网+政务服务”中政府治理发挥能动性的困境
尽管“互联网+政务服务”在我国各级政府已经广泛应用，并且成效明显，但从各地实践看，仍存在着一些亟待解决的突出问题。
第一，“互联网+政务服务”运用机械化。一是有的政府部门对本地区公民对“互联网+政务服务”的需求程度、类型、功能以及适用度、实用度、契合度的了解欠深入，盲目跟风、机械模仿复制搭建“互联网+政务服务”平台。二是少数部门把握不好运用现代科技的度，在“互联网+政务服务”平台的搭建和使用过程中不是过于强化政府职能，实行“全控式”管理，管得过多、统得过死；就是过于忽视“互联网+政务服务”的负面问题，实行“放任式”管理，网络权限过大，容易导致无序发展和政府治理风险。三是当前我国公民对公共服务的需求发生了由基本生存需求向个性化发展需求的转变。然而，我国“互联网+政务服务”的运用却并未完全跟上公民、公共服务个性化的需求。目前，个性化、定制化移动应用产品和服务在商业领域的应用很广泛，但是在“互联网+政务服务”中的应用还相对匮乏，特别是针对农民、农民工和老幼残等特殊群体的实际需求存在较大缺口。
第二，政务服务重组缺少“互联网+”思维。“互联网+”思维最显著的特点是跨界融合、创新驱动和数据共享，但是当前我国的“互联网+政务服务”并未彻底改变传统政务服务流程分散化、孤立化和单向化的问题。这些问题表面上是由技术原因造成的，实际上却是由于误把“+互联网”当成“互联网+”，缺少真正的“互联网+”思维造成的。一是当前我国的“互联网+政务服务”流程基本是对原有线下流程的复制，条块分割严重、资源共享程度低。部分服务事项和内容重复、重叠，基础设施的重复建设严重，没有充分发挥“互联网+”的资源整合和集约化的优势。二是目前“互联网+政务服务”在我国还未彻底改变盲目建设的粗放式发展问题，“互联网+政务服务”应用的统筹、协同、共享的创新驱动能力弱，亟需内部主动求变实现可持续、不断优化发展。三是当前我国政府在利用大数据辅助参考进行公共决策、公民政务服务需求精准性和社会行为的关联度分析方面依然处于初始化、粗略化、被动化状态，如何充分利用大数据提升政府决策过程的科学性、精准性、民主性已成为充分发挥政府治理能动性面临的重要问题。
第三，政府创新扩散发展不平衡。当前我国不同地区之间“数字鸿沟”现象严重，由此导致政府创新扩散区域发展的不平衡问题亦不容小觑。第一，互联网的普及率是政府扩散的基本介质，而当前我国不同地区的网络普及率和不同政府部门对创新的采纳度仍存在较大差距。第二，我国“互联网+政务服务”的技术发展和使用情况从中央到地方呈现梯形结构，越靠近中央的地方创新技术能力越强，反之则能力越弱，政府创新扩散技术不平衡，特别是地市、区县差距更大、更明显。第三，我国东西地区、沿海与内地、经济发达与经济落后、观念开放与观念封闭地区由于历史经济、技术、文化发展迭代积累的原因，对“互联网+政务服务”的采纳度、落实度、建设度存在较大的差异，政府创新扩散应用的“地区间差异有增无减”[3]，由此导致“互联网+政务服务”适用面、应用面和受众面的地区间发展极其不平衡。提升“互联网+政务服务”中政府治理能动性的思考
鉴于我国当前“互联网+政务服务”的发展现状，亟需充分发挥政府治理能动性，以加快转变政府治理理念为主线，以完善政府治理机制为支撑，以正确处理好发展平衡关系为抓手，有效提升“互联网+政务服务”的效能性、耦合性、精准性。
第一，加快转变政府治理理念。一是进一步加快政府治理理念转变，改变以往被动跟风的工作作风，在社会转型的动态发展中，在“互联网+政务服务”落实的过程中提升政务服务的主动性。二是政府治理工具不是政府治理效能差异化的决定性因素，但是却客观上决定了政府治理效能扩散的速率、效率，同时也直观反映了政府治理转变的方向。为此，还需进一步加强政府治理工具的创新和能动应用，打破传统层级制思想壁垒的束缚，准确把握“互联网+政务服务”的要素聚合，全面提升“互联网+政务服务”的时效和质量。三是政府职能既以原有的政治文化和历史传统作为重要参考系数，又内嵌于“政府职能—公民需求—社会转型”三者的特定的动态关系结构中。因此，还需进一步明确“互联网+政务服务”平台建设的主体责任，加强政府主导的、以公民需求为导向的“互联网+政务服务”平台的落实和政府职能边界重塑。
第二，完善政府治理耦合机制。一是在总的规划中，应加强政府平臺统筹建设规划，对现有“互联网+政务服务”平台进行统计调研，合并职能重复的、撤销违规使用的、整顿低效率使用的，聚焦“互联网+政务服务”的整体关联性、匹配精准性、政务协调性，使“互联网+政务服务”与政府职能转变有效衔接，形成发展合力，统筹协调推进“互联网+政务服务”的耦合机制。二是强化横向部门业务协作，通过统一受理口径、联合审批办理、网上大厅与实体大厅的无缝对接等业务机制的完善，增强业务办理的合力。加强纵向府际业务协同，促进跨部门、越层级的信息互通、资源共享、业务协同，充分发挥“互联网+政务服务”的集约化、智能化、一体化优势，增强府际之间业务的协同联动的契合度。三是建立统一政府数据开放共享平台，加快数据互通、互用，业务互融、协同，加大分散业务的整合和集约化管理，消解目标冲突化、信息孤岛化、服务分散化等问题，提升政务服务的一体化。将分散的、孤立的、碎片化的政务服务流程优化为统一的、共为的、互通的业务流程，促进政务服务的扁平化管理，缩短管理半径，提升政务服务的协作性、整体性。
第三，正确处理好发展平衡关系。一是加强经济落后地区基本网络设施建设的投资力度和覆盖面，降低西部地区、经济欠发展地区互联网入户门槛和收费标准，提升“互联网+政务服务”触达率。加强对受教育程度低群体的互联网素质培训和网络普及化教育力度，提升“互联网+政务服务”的普及率。加大对特殊群体、特殊需求的互联网个性化、简易化的开发力度，特别是针对农民、农民工和老幼残等特殊群体的个性化需求，设计简易、便捷、安全的互联网和移动端使用通道和软件，提升“互联网+政务服务”的精准性。二是各级政府应提升治理工具使用的敏感性，秉持开放的采纳态度，认真落实“互联网+政务服务”，通过政府创新技术应用扩散，打造线上线下一体化，实现网上大厅与实体大厅无缝对接，提升政务服务的全要素生产率和协调性、效能性。三是政府创新扩散以宏观环境为前提和假设，微观管理为宏观环境的改善提供基础和依托，两者相互推动、相互影响，辩证统一于政府治理过程中。宏观区域行政生态环境的不平衡主要源于我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情。为此，还需在整体供给侧改革中进一步改善宏观环境区域的平衡性，缩小区域经济发展差距，优化政府资源配置，加快推进政府治理的现代性、能动性。注释
[1]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——中国共产党第十九次全国代表大会报告》，北京：人民出版社，2017年，第67页。
[2]《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第41页。
[3]中国软件评测中心：《2010年中国政府网站绩效评估总报告》，2011年4月15日。
责 编/马冰莹
