民法总则视野下的河长制对水污染防治的作用
王梓娴 彭湃
摘 要 生态环境问题是中国发展过程当中面临的瓶颈之一，也是影响人民生活的难题，而水污染则是其中一个重要方面。2017年民法正式将绿色发展原则纳为基本原则之一，提示环境治理的重要性。近年来，源于江苏无锡的“河长制”在全国的推行取得了一定成果，但在实践过程中仍然存在一些问题。因此，此文以南京市的河长制为研究对象，分析民法总则视野下，南京市河长制对水污染防治产生的作用分析，从考核与问责困难、治理统筹性弱、政府资源有限等方面进行分析，并针对其中出现的问题提出建议，以期更好地完善“河长制”，推动水污染防治的进行。
关键词 河长制 生态环境 水污染防治
作者简介：王梓娴，河海大学公共管理学院，本科生；彭湃，河海大学法学院，本科生。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.180
要回应一些现代问题，是21世纪的民法典和的之前民法典最大的差别之一。而环境问题就是一个最为典型的现代问题——中国发展过程当中面临的瓶颈之一，就是我们当下的环境资源问题，也成为影响人民生活的大问题。特别是水污染问题的严重化，让水污染防治成为我们不可回避的问题——水质的恶化不仅影响了工业产品的产量和质量，造成严重的经济损失，更让人们无法忽视的是其对于我们身体健康的影响。
水污染带来的种种问题逐渐受到政府和社会各界的重视。在今年3月15日通过的《中华人民共和国民法总则》中，增加了第九条“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的规定，意味着民法正式将绿色发展原则纳为基本原则之一。
2016年10月，中央全面深化改革领导小组会议通过《全面推进河长制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》，为加强水污染防治、水生态护理等问题，通过了有关生态环境的新理念，为加强水资源的可持续利用，提供了重要的制度保障。结合刚通过的民法总则又进一步对生态保护提出要求与对落实“河长制”的要求来看，加强水污染防治是当下的重要任务。
此前，政府对于水污染防治也制定过一系列政策，采取了许多相关措施，但成效甚微，而近年来缘起于江苏省无锡市的“河长制”的推行，在全国许多地区都取得了初步的成效，引起了社会的注意，然而实践中也面临不少难题。
“河长制”的河长，是由各级党政主要领导来负责的一种行政管理形式，是落实河湖管理保护主体责任的制度创新。一条河流通常根据其水域面积，设一级、二级、三级河长。在河长之下可能会分设若干段长，一般由河流流经地的县、乡镇或村居委会的相关负责人承担，以此协同形成责任链条。河长只对其所担任的水域履行环境治理与保护职责，段长对其上级的河长负责。在地方党委政府的统一领导下，相关职位责任人按照河长制的规定秩序，统一展开工作，同时接受党委政府组织的检查、问责等，推动辖区范围内的河流环境综合管理工作。
“河长制”有以下几个特点：
一是确立了党政领导负责制。按照《环境保护法》的要求，地方各级人民政府应當为其行政区域内的环境质量负责。然而在实际工作中，追责环境问题的往往是落在了地方环保局长的身上，政府的法定职责很难落实。而河长制是各级党委、政府领导担任治理水环境的主要责任人。而河长作为“河长制”治理的首要责任人，对所负责河流的污染治理与水质保护负首要责任 ，在地方党委政府的统一领导下统一开展工作，接受党委政府组织的督查和调度。
二是实行“一河一长，一河一策”。即一条河流分别确定一名“党政一把手”。“河长”对所负责的河流水污染防治负总责，区域联系领导、区域联系部门负责指导、督促，协调解决工作中的问题。同时要因河因地一河一策，增强河长“治”的针对性、有效性。
三是破解了“九龙治水”的顽疾。水环境治理涉及多个部门，包括环保、水利和交通等部门，职能分散，职能交叉。现在，“河长”既是水环境治理的责任主体，又是水环境治理的实施主体。各部门在“河长”的统一领导下，统筹谋划、分工合作。
四是建立了严格的考核问责制度。“河长制”实行的一票否决制，实行财政补助资金直接与考核结果相互挂钩 。更有地方对“河长”进行考核，结合其考核的结果，设立“河长”保证金账户，进一步推进河流治理和对“河长”的奖惩。
五是搭建了社会共治的平台。“河长制”《意见》还要求建立公共参与、监督的体系，拓宽公众参与的渠道，搭建真正社会共同治理的平台。由此，“河长”主动接受社会监督。
在“河长制”的实践方面，以南京市为例。在南京奥体中心文化公园的沿河路段每隔100米设置一个蓝色界桩——“蓝线桩”，用于表示长江南京段管理范围，从而形成一条条“河道蓝线。这是南京市推进”河长制”的重要制度性工作创建。以河道功能以工作创新的切入点，着重关注河道沿线的利用与开发治理，通过建立“河道蓝线”为纲的工作思路来严格管制在河道沿岸线的资源利用。这一套管理制度，不仅有效的解决了河道水域占用等效补偿的问题，还有望进一步推行水行政事务的公开透明，使权利在阳光下运行，有利于对“河长”工作科学考核、严格归责。这一创新制度的推进，使河流管理工作更加明确，相关负责人的更好的投身于河长制的工作当中，使得当地河流治理工作颇见成效。
可即便具有成效，“河长制”在实践方面仍然暴露了一些问题。
第一，建立严格的归责考核制度。《水污染防治法》规定了“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”，但仍然有一些官员将短期的经济增长看得比可持续发展重要。“河长”们本身就是当地党政部门的一把手，其除了“河长”本身的职责更多的还有其工作岗位上的职责，职责交叉不清、权限不明常常导致责任的推诿，甚至是互相包庇，归责考核制度难以产生实效。特别是“一票否决”权的设立更怕只是空有其名声。要知道，“河长”工作的一票否决权和经济工作发展的工作一票否决权相比较，“河长”出去更高的政绩考核要求在必须舍弃其一的。“金山”“银山”与“青山绿水”的重要性在实践中还是要更加落实。
第二，流域治理统筹协调性较弱。有的河段河长只是为治理而治理，常常只是解决了表面问题，没有具有实质性的措施，缺乏统筹眼光，对于流域联防联治联席没有落实到位，没有和相关部门做到很好的配合。打破了“多头管理”的僵局，各级地方政府是“河长制”的第一甚至是唯一治理主体 ，难以使更多的主体更好的参与到河流治理中来，地方推行的政策制度恐怕最后只是一纸空文。
第三，政府资源有限，资金投入不足。水污染治理涉及整个生态系统的修复，比如，河流上中下游的治理、河岸沿线的植被保护、水质检测设备的购买、污水的净化成本等。
我们认为可从以下几方面进行完善：
第一，制定、完善相关法律法规。以法律手段将其规范化，随着习近平总书记关于“法治中国”的倡导，首先上位法要对权力下放做出规定，其次地方的制度、政策也要推动立法，以法推动治理。
如前所述，”河长制”的不完善之处首先在于无法可依，有学者认为其本质是人治思想的实施，不利于法治政府的构建；有学者认为其实地方特色的行政手段，不具有可持續性和可复制性。 因此，需要完善相关立法来达到河长制的法治化。
第二，建立健全水污染防治、追责问责制度。可以通过搜集民意，结合群众的意见共同制定一个更加科学的制度。保证对行政权的有效约束，也更方便民众对政府工作进行监督。还应该完善相应的配套政策，明确相关人员的责任内容，明确各层级关系，包括河长与相关部门之间、正副职之间等，避免因职责混乱而出现互相推诿责任的恶劣情况。
第三，注重公民参与。社会公民的参与，对社会治理工作是一个很大的补充作用。国家机关的实践，需要全民众意见的汇集以及民众力量的支持。民众是水污染承受着中很重要的一部分，也是直接受到污染危害的一部分，他们的监督相对于政府机构会更及时、更真实。
因此，在行政层面实践”河长制”的过程中，可以适当给予民众部分权力，比如普通民众可以要求相关责任单位对正在真实进行的污染行为进行及时地管制，比如对河长制实践效果不满意的，可以对相关行政单位提起行政诉讼。如此，我们可以扩大河流环境保护的监督主体，加快河流污染的发现与处理的进程，提高执法效率。
第四，在中央财政的支持下，做好地方财政工作的使用制度。对于“河长”的工作，可以且应当建立起专项资金，专项投入。将“河长”工作的预算纳入到地方人大的年度报告中加以审核，使其运用的更科学、透明，纳入法治的轨道，接受人民群众的监督。
总之，在进一步推行“河长制”的同时，我们要及时发现问题、分析问题、解决问题，加强水污染防治，净化环境状况，努力构建一个生态和谐社会。
注释：
卞欢.国家治理现代化视野下的“河长制”探析.南京工业大学.2016.
左其亭、韩春华、韩春辉、罗增良.河长制理论基础及支撑体系研究.人民黄河.2017，39（6）.1-6+15.
刘芳雄、何婷英、周玉珠.治理现代化语境下“河长制”法治化问题探析.浙江学刊.2016（6）.120-123.
摘 要 生态环境问题是中国发展过程当中面临的瓶颈之一，也是影响人民生活的难题，而水污染则是其中一个重要方面。2017年民法正式将绿色发展原则纳为基本原则之一，提示环境治理的重要性。近年来，源于江苏无锡的“河长制”在全国的推行取得了一定成果，但在实践过程中仍然存在一些问题。因此，此文以南京市的河长制为研究对象，分析民法总则视野下，南京市河长制对水污染防治产生的作用分析，从考核与问责困难、治理统筹性弱、政府资源有限等方面进行分析，并针对其中出现的问题提出建议，以期更好地完善“河长制”，推动水污染防治的进行。
关键词 河长制 生态环境 水污染防治
作者简介：王梓娴，河海大学公共管理学院，本科生；彭湃，河海大学法学院，本科生。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.180
要回应一些现代问题，是21世纪的民法典和的之前民法典最大的差别之一。而环境问题就是一个最为典型的现代问题——中国发展过程当中面临的瓶颈之一，就是我们当下的环境资源问题，也成为影响人民生活的大问题。特别是水污染问题的严重化，让水污染防治成为我们不可回避的问题——水质的恶化不仅影响了工业产品的产量和质量，造成严重的经济损失，更让人们无法忽视的是其对于我们身体健康的影响。
水污染带来的种种问题逐渐受到政府和社会各界的重视。在今年3月15日通过的《中华人民共和国民法总则》中，增加了第九条“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”的规定，意味着民法正式将绿色发展原则纳为基本原则之一。
2016年10月，中央全面深化改革领导小组会议通过《全面推进河长制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》，为加强水污染防治、水生态护理等问题，通过了有关生态环境的新理念，为加强水资源的可持续利用，提供了重要的制度保障。结合刚通过的民法总则又进一步对生态保护提出要求与对落实“河长制”的要求来看，加强水污染防治是当下的重要任务。
此前，政府对于水污染防治也制定过一系列政策，采取了许多相关措施，但成效甚微，而近年来缘起于江苏省无锡市的“河长制”的推行，在全国许多地区都取得了初步的成效，引起了社会的注意，然而实践中也面临不少难题。
“河长制”的河长，是由各级党政主要领导来负责的一种行政管理形式，是落实河湖管理保护主体责任的制度创新。一条河流通常根据其水域面积，设一级、二级、三级河长。在河长之下可能会分设若干段长，一般由河流流经地的县、乡镇或村居委会的相关负责人承担，以此协同形成责任链条。河长只对其所担任的水域履行环境治理与保护职责，段长对其上级的河长负责。在地方党委政府的统一领导下，相关职位责任人按照河长制的规定秩序，统一展开工作，同时接受党委政府组织的检查、问责等，推动辖区范围内的河流环境综合管理工作。
“河长制”有以下几个特点：
一是确立了党政领导负责制。按照《环境保护法》的要求，地方各级人民政府应當为其行政区域内的环境质量负责。然而在实际工作中，追责环境问题的往往是落在了地方环保局长的身上，政府的法定职责很难落实。而河长制是各级党委、政府领导担任治理水环境的主要责任人。而河长作为“河长制”治理的首要责任人，对所负责河流的污染治理与水质保护负首要责任 ，在地方党委政府的统一领导下统一开展工作，接受党委政府组织的督查和调度。
二是实行“一河一长，一河一策”。即一条河流分别确定一名“党政一把手”。“河长”对所负责的河流水污染防治负总责，区域联系领导、区域联系部门负责指导、督促，协调解决工作中的问题。同时要因河因地一河一策，增强河长“治”的针对性、有效性。
三是破解了“九龙治水”的顽疾。水环境治理涉及多个部门，包括环保、水利和交通等部门，职能分散，职能交叉。现在，“河长”既是水环境治理的责任主体，又是水环境治理的实施主体。各部门在“河长”的统一领导下，统筹谋划、分工合作。
四是建立了严格的考核问责制度。“河长制”实行的一票否决制，实行财政补助资金直接与考核结果相互挂钩 。更有地方对“河长”进行考核，结合其考核的结果，设立“河长”保证金账户，进一步推进河流治理和对“河长”的奖惩。
五是搭建了社会共治的平台。“河长制”《意见》还要求建立公共参与、监督的体系，拓宽公众参与的渠道，搭建真正社会共同治理的平台。由此，“河长”主动接受社会监督。
在“河长制”的实践方面，以南京市为例。在南京奥体中心文化公园的沿河路段每隔100米设置一个蓝色界桩——“蓝线桩”，用于表示长江南京段管理范围，从而形成一条条“河道蓝线。这是南京市推进”河长制”的重要制度性工作创建。以河道功能以工作创新的切入点，着重关注河道沿线的利用与开发治理，通过建立“河道蓝线”为纲的工作思路来严格管制在河道沿岸线的资源利用。这一套管理制度，不仅有效的解决了河道水域占用等效补偿的问题，还有望进一步推行水行政事务的公开透明，使权利在阳光下运行，有利于对“河长”工作科学考核、严格归责。这一创新制度的推进，使河流管理工作更加明确，相关负责人的更好的投身于河长制的工作当中，使得当地河流治理工作颇见成效。
可即便具有成效，“河长制”在实践方面仍然暴露了一些问题。
第一，建立严格的归责考核制度。《水污染防治法》规定了“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”，但仍然有一些官员将短期的经济增长看得比可持续发展重要。“河长”们本身就是当地党政部门的一把手，其除了“河长”本身的职责更多的还有其工作岗位上的职责，职责交叉不清、权限不明常常导致责任的推诿，甚至是互相包庇，归责考核制度难以产生实效。特别是“一票否决”权的设立更怕只是空有其名声。要知道，“河长”工作的一票否决权和经济工作发展的工作一票否决权相比较，“河长”出去更高的政绩考核要求在必须舍弃其一的。“金山”“银山”与“青山绿水”的重要性在实践中还是要更加落实。
第二，流域治理统筹协调性较弱。有的河段河长只是为治理而治理，常常只是解决了表面问题，没有具有实质性的措施，缺乏统筹眼光，对于流域联防联治联席没有落实到位，没有和相关部门做到很好的配合。打破了“多头管理”的僵局，各级地方政府是“河长制”的第一甚至是唯一治理主体 ，难以使更多的主体更好的参与到河流治理中来，地方推行的政策制度恐怕最后只是一纸空文。
第三，政府资源有限，资金投入不足。水污染治理涉及整个生态系统的修复，比如，河流上中下游的治理、河岸沿线的植被保护、水质检测设备的购买、污水的净化成本等。
我们认为可从以下几方面进行完善：
第一，制定、完善相关法律法规。以法律手段将其规范化，随着习近平总书记关于“法治中国”的倡导，首先上位法要对权力下放做出规定，其次地方的制度、政策也要推动立法，以法推动治理。
如前所述，”河长制”的不完善之处首先在于无法可依，有学者认为其本质是人治思想的实施，不利于法治政府的构建；有学者认为其实地方特色的行政手段，不具有可持續性和可复制性。 因此，需要完善相关立法来达到河长制的法治化。
第二，建立健全水污染防治、追责问责制度。可以通过搜集民意，结合群众的意见共同制定一个更加科学的制度。保证对行政权的有效约束，也更方便民众对政府工作进行监督。还应该完善相应的配套政策，明确相关人员的责任内容，明确各层级关系，包括河长与相关部门之间、正副职之间等，避免因职责混乱而出现互相推诿责任的恶劣情况。
第三，注重公民参与。社会公民的参与，对社会治理工作是一个很大的补充作用。国家机关的实践，需要全民众意见的汇集以及民众力量的支持。民众是水污染承受着中很重要的一部分，也是直接受到污染危害的一部分，他们的监督相对于政府机构会更及时、更真实。
因此，在行政层面实践”河长制”的过程中，可以适当给予民众部分权力，比如普通民众可以要求相关责任单位对正在真实进行的污染行为进行及时地管制，比如对河长制实践效果不满意的，可以对相关行政单位提起行政诉讼。如此，我们可以扩大河流环境保护的监督主体，加快河流污染的发现与处理的进程，提高执法效率。
第四，在中央财政的支持下，做好地方财政工作的使用制度。对于“河长”的工作，可以且应当建立起专项资金，专项投入。将“河长”工作的预算纳入到地方人大的年度报告中加以审核，使其运用的更科学、透明，纳入法治的轨道，接受人民群众的监督。
总之，在进一步推行“河长制”的同时，我们要及时发现问题、分析问题、解决问题，加强水污染防治，净化环境状况，努力构建一个生态和谐社会。
注释：
卞欢.国家治理现代化视野下的“河长制”探析.南京工业大学.2016.
左其亭、韩春华、韩春辉、罗增良.河长制理论基础及支撑体系研究.人民黄河.2017，39（6）.1-6+15.
刘芳雄、何婷英、周玉珠.治理现代化语境下“河长制”法治化问题探析.浙江学刊.2016（6）.120-123.
