转型期兰州市农村集体资产管理问题研究

    吴让啸

    摘要：中国要美，农村必须美。建设繁荣文明的社会主义新农村，必须努力做好农村集体“三资”管理工作，把农村集体经济实力做大做强。文章依据兰州市安宁区各涉农街道的调查数据，对其农村集体资产管理及产权改革的现状、存在问题及原因问题进行了深入分析，并提出了提升安宁区农村集体资产管理水平相对应的建议与措施。

    关键词：农村集体资产管理；资产所有权；安宁区

    农村集体资产管理涉及广大农民群众的切身利益，关乎着农村经济社会的稳定发展、农业增效和农民增收，是广大基层干部必须努力解决的难题。近年来，在兰州市政府科学规划城市建设的指引下，安宁区各街道针对集体“三资”问题采取了有效的解决措施，努力维护集体经济组织及其成员的合法权益，使得农村集体资产管理工作取得了显著成效。但涉农街道的集体资产流失现象依然严重，不仅损害了农民群众利益、破坏了农村生产力发展，同时也引发了党群和干群矛盾、冲击了集体组织关系，这已成为影响和制约农村经济持续发展的突出问题。 基于此，笔者选择以安宁区6个涉农街道33社区为切入点，通过实地调研和从安宁区政府等渠道获得第一手详实资料，从实际的角度入手对其集体资产管理的现状、存在的问题及原因进行探究，以期为安宁区壮大集体经济及有效管理农村集体资产提供较新的思路和模式。

    一、安宁区涉农街道集体资产管理成效

    （一）认识到集体资产管理的重要性

    安宁区各集体经济管理部门以习近平总书记系列讲话精神和甘肃省出台的多项惠民政策为指导，以科学发展观为统揽，以“联村联户、为民富民”活动为契机，以培育发展集体经济为重点，以“强街富民”为目标，合理开发利用街道生产资料，积极探索出集体经济发展新模式，发展了具有鲜明特色的街道（社区）集体经济，为街社集体经济（资产）实现保值增值、创收增效奠定坚实基础。

    （二）建立了管理机构，强化了组织保障

    安宁区各涉农街道已建立了社区集体资产管理机制，成立由党工委书记任组长，办事处主任、人大工委主任副组长的领导小组，具体指导街道涉农社区的集体资产总体工作，加强对工作中的新情况、新问题的分析研究，妥善解决好集体经济发展中遇到的突出矛盾与问题。各社区把发展壮大集体经济作为一项重要任务，作为加强基层组织建设的一项根本性措施， 2012年安宁区成立了“街道集体经济监督管理中心”，负责对街道集体经济运行、产业发展、项目建设和统筹监督工作，并对街道集体资产管理相关问题也做出了详细的规定。

    （三）积极探索出集体资产管理工作机制

    一是进一步完善了社区（村）账“双代管”制度和规范了代管手续。建立健全了全区财务管理制度，并及时、真实地公开了相关社区集体资产、资源信息；二是完善了社区集体经济民主决策机制，规范和完善了民主决策的内容、形式和程序，保障每个社员都有知情权、参与权、决策权和监督权，实现了集体资产管理工作的公开性与透明性；三是建立了集体资产管理激励机制，在不侵占社区集体资产所有权和使用权的前提下，允许其它单位在帮扶过程中搞有偿投入，把社区领导干部的工资待遇和社区集体资产保值增值挂钩起来，有效激发其做好资产管理工作的热情。

    （四）街道集体资产管理制度逐渐完善

    近年，安宁区政府为大力发展街道（社区）新型集体经济，积极出台了《安宁区涉农街道、社区集体资产产权界定和管理暂行办法的通知》、《关于下发安宁区股民资格证书编号的通知》、《安宁区人民政府进一步加强全区集体商铺建设管理的安排意见》、《涉农街道（社区）集体资金资产管理办法》、《安宁区集体经济产权改革收益分配的指导意见》以及《集体经济服份量化、收益分配工作流程》等集体资产管理实施的具体举措和工作制度，构建完成了街道集体经济监管中心、街道社区服务中心、街道有限责任公司的运营监管格局，保障了集体资产管理工作有章可循、有法可依。

    （五）街道集体资产监管工作逐步完善

    据统计，2013年安宁区对18个涉农社区的集体资产进行了全面清理，对清理登记的社区集体资产建立台账，并将集体资产相关的数据、原始凭证录入到区“三资”監管系统，强化了社区集体资产网络监管，实现了涉农社区财务的实时监控。刘家堡街道发挥街道集体经济监督站作用，对集体资产资金的运营情况进行有效监督，并规范了重点事项申报制度；安宁堡街道定期举行开展检查社区财务公开及审计活动，确保了集体资产产权清晰；孔家崖街道结合基层党风廉政建设，成立了街道公共资源监管中心等机构，规范了资产管理章程；沙井驿及银滩路两街道通过实施“台账式”管理办法，解决了社区集体资产产权不清晰、长期闲置、被挪用等问题。

    二、社区集体资产管理存在的问题

    （一）集体资产管理水平低下，流失严重

    一是管理主体不明确。经过实地与部分涉农街道、社区的领导主管交谈后发现，管理集体资产的主体各有差异，有的社区集体资产管理主体是社区集体经济组织，有的是社区村民委员会，还有的是社区中混杂的各类合作经济组织。在社区实际的资产管理过程中，各类主体往往相互重复的对集体资产进行经营、处置，导致部分集体资产不明不白的丢失，损害了集体成员的利益。

    二是财务管理水平低下。通过向街道财务人员询问后得知，多数社区还未设置规范、合理的资产明细账与台账，财务科目、会计账簿的登记不完整，原始凭证、票据收支管理相当混乱，无法正确反映社区财务收支情况。此外，部分社区集体资产核算不规范，不准确，相当数量的集体新资产并未入账，废弃的资产销账程序也不正规，账实不符、流水账等问题普遍存在。

    三是管理认识不足。由于集体资产的管理权多数集中在社区领导手中，一些社区干部对维护社区成员利益，壮大集体经济实力认识不足，往往出于个人利益而私自随意的签订不规范合同，群众无法对其实行民主监督，造成集体资产流失严重，无法达到保值增值的目的。

    （二）集体资产产权关系不明确，改革滞后

    一是产权不明晰。部分社区未建立集体资产管理台账，资产账面上常会出现有帐无物或有物无账的情况。此外，还表现在由国家扶持、省市政府投资、群众集体投劳或占用集体设施、土地等兴建的公益性项目，没有明确各自产权，无法划分资产所有权；由历史遗留问题村、组和企业之间土地权属不清，界线不明所造成的原有资产没有划清所有权。

    二是资产存量不清。涉农街道、社区在资产管理工作方面存在不规范行为以及基层主管经济发展的领导干部经常调换，使得部分街道、社区的集体资产经常出现有账无物或有物无账的现象，这导致集体资产并没有将社区的某些自然资源、村办企业、公益设施等资源、资产纳入账内核算，这造成资产流失严重。

    三是资产闲置率高。表现在城中村改造造成社区农民可用的农村耕地面积越来越少，导致多数农户对集体资产的产权及存量辨析不清。调查过程中也发现部分社区领导投资意识差，社区内大量闲置的土地、公用陈旧机器没有及时处理，造成本可以增值的集体资产已经失去价值或贬值，给社民的集体利益造成了很大损失。

    （三）集体资产监管制度不健全，监督乏力

    一是农民维权意识差。多数农民认为社区集体资产是社区成员大家的，资产管理也是领导的事，只要是没有严重侵犯自己的利益，就很少对集体资产运营和处置进行监督。此外，部分社区干部长期对集体资产实行模糊式的管理，运用手中权力对集体资产侵吞、非法占有或以较低的市场价格变卖给亲戚朋友，导致集体资产贬值和严重流失。

    二是农经管理部门是社区集体资产委托受权监管机构，目前市、区两级农经机构虽然健全，但街道、社区农经机构随着改制后基本名存实亡，而基层的农经部门恰恰是农村集体资产监管的主力军，机构却得不到加强，农村集体资产监管将流于形式。部分街道仅有少数几个专业会计人员，其在实际工作中只注重资产核算，对资产的监督缺乏热情。

    三是尽管有些街道、社区已经制定了集体资产管理监督制度，但多数是有制度不遵循，使其成为架空的条例。部分社区缺乏集体资产经营管理责任追究制度，集体资产流转、评估管理制度、民主监督制度及审计制度等制度不健全，常出现侵吞、挪用、私分、挥霍浪费社区集体资产的现象。

    （四）集体资产分配不均，收支失衡

    一是大多数社区的资金主要用于包括干部报酬、管理费用、福利费用以及用于农村其它活动的支出，对社区公用的生产性支出额度非常小，甚至就没有生产性开支。调查中发现社区的资金很难投资于街道、社区基础设施建设，一些公益性的设施如公园、广场建设都必须向银行、政府财政贷款，而不是合理运用社区的闲散资金。

    二是部分社区费用开支上无计划，浪费严重，一般性的村级招待费就达到上万元。有的社区干部或是为社区随意购置大额设备，或是没有将社区土地承包费收入及时存入银行，坐支现金、以收抵支的现象经常出现。有的社区干部不按财务规章制度办事，自律意识淡薄，随意插手财务，经手大额现金，使得社区资金模糊的转移到其他领域。

    三、资产管理模式的经验借鉴

    国内各地为发展当地农村集体经济，做好集体资产管理工作，促使集体资产保值增值，在实践中对资产管理方式进行了一些积极的探索。如北京、上海等地通过集体资产股份公司制的经营运作方式，将公司获得的资产收益对入社成员进行分红，最终实现了集体资产的有效管理。福建、广东等地通过推行农村集体资产管理网络平台，实现市、乡、村集体资产监管网络体系，使农村集体资产管理更加科学化和规范化。山东、北京等地在集体资产产权确权的基础上，成立了建设项目交易服务中心及资产资源市场化配置服务中心，使农村集体资产的交易更加透明、规范。下面以苏南模式、山东周村模式及兰州市城关区范家湾村模式为例，比较分析其资产管理的经验和先进做法。

    （一）苏南模式

    苏南模式，是指位于太湖之滨、长江三角洲中部的农村地区有优越的农业生产条件，当地农民将自身的资金、劳动力、生产资料和能力等要素统一起来，在政府主导组织的背景下，通过组建乡镇企业来发展农村集体经济。此模式的优点：第一，乡镇企业可通过农村集体资产迅速获得其发展所必需的原始资本积累，这样一方面使得农村集体资产得以充分的利用，避免因闲置而导致资产流失、失去价值，增强了农村集体经济收入；另一方面可有效的解决企业发展初期的生产要素问题。第二，地方政府通过发挥其自身的优势，可为乡镇企业争取到更多的计划外的生产原料，并在企业产品品牌建设和拓宽销售渠道方面，为乡镇企业赢得有利的市場竞争环境。

    苏南模式的缺点：第一，当地政府参与乡镇企业的生产活动，很可能造成企业的所有权不清晰，最终企业获得收益会更多的上缴于政府，由此造成的集体资产分配不均问题会引发当地农民纠纷；第二，随着市场经济的发展，乡镇企业在后期的生产过程中，由于政府的指令性发展计划及农村生产资源、资产的枯竭，容易造成乡镇企业负担过重，发展动力不足；第三，由政府主导当地资源的整合，会使得农村集体资产管理效率低且容易缺乏有效监督，造成集体资产流失严重。

    （二）山东周村模式

    山东周村模式是指通过引入股份制的制度机理对乡镇企业进行改制，它是一种企业型股份合作制模式。在进行股份合作制改造时，针对不同规模的乡镇企业采取不同的改制方式。例如，对集体资产产权关系复杂、经济实力强的村企业采取集团公司制的改制方式；对集体资产产权关系清晰、资产少的村企业实施一般公司制改制；对不具备改制条件的农村，先将集体土地使用权评估，然后逐步创造条件组建有限公司，待条件成熟时再进行股份合作制改革。

    山东周村模式的最大特点是在股权设置方面，乡镇企业拥有超过了70%的集体股份，在企业重大事项决策上占绝对主体地位，集体股作为企业资本积累，用于企业日后扩大生产和投资，剩余小于30%的股份划分为个人股。在股权管理方面，集体股作为乡镇企业后续发展的主要动力，不得随意更改或注销；个人股是村民个人按所持股份比例取得的收益分红和劳动补偿，企业规定其不得随意买卖、转让、继承。在治理结构方面，改制后的企业实行厂长负责制，企业组织形式主要由职工代表大会与股东代表大会组成，代表集体股权的村级负责人可以参加董事会，并以集体股的方式参与企业的经营管理活动，监事会由村级基层党书记担任。在分配制度方面，主要实行以按劳动和按股份分配相结合。此外，为加强对股份合作社集体资产的保护，这种模式规定企业集体股的分红不得低于税后净利润的40%，股息和红利总和不能超过税后净利润的20%。

    （三）兰州市城关区范家湾村社区模式

    范家湾村社区隶属于兰州市城关区拱星墩街道，社区共953人。2006年范家湾村探索产权制度改革，对集体净资产进行了折股量化，于2007年成立了集体股份制企业—甘肃金珠工贸有限公司。近年来，企业年产值近亿元，集体年纯收入约600多万元，社民年人均纯收入9000多元。目前范家湾村已经顺利完成了股份合作制改革工作，农村集体资产管理取得了显著成效，以下为范家湾村集体资产股份合作制改革的实施步骤：

    1. 清产核资，审计评估

    由村委会配备合适人员组成本村集体清产核资工作组和人口清查组，对全村的集体资产、资金和社区账目进行逐一清理核实，对村民的人口变动情况进行全面清查后，将清产核资结果和享有股份的成员人数交村民代表大会审议通过后向村民张榜公示，在反复征求村民意见后，经村民代表大会再次审议通过后，作为股份量化底数。做好清产核资工作后，村委会委托甘肃亨源会计师事务所对村社区集体资产的存量进行审计和评估，并出具审计、评估报告，提交村民代表会议讨论后，将评估结果上报街道办事处及区属有关部门共同确认。

    2. 股权设置

    范家湾村设立了集体股、个人分配股和风险股三种。其中集体股占25%，为集体组织成员共同共有，其收益由集体资产管理委员会管理；个人分配股占65%，量化给本村集体经济组织成员；风险股占10%，按贡献大小量化给甘肃金珠工贸有限公司的领导层和管理层人员，在参加年终分红的同时，要承担经营风险。此外，在股权设置的基础上，还规定全村股民享受的股权可以依法继承或在公司内部转让，制定全村养老金股份分红福利，保障社区退休人员老有所依、老有所养。

    3. 股权管理

    范家湾村集体经济组织改制为有限责任公司后，注册成立了甘肃金珠工贸有限公司，投资总额为1874.32万元，注册资本为人民币200万元，投资额主要包括：范家湾村民委员认缴出资人民币486.37万元，占注册资本的25%，924名該村村民认缴出资人民币1471.79万元，占注册资本的75%。该村成立股份公司后，将原范家湾农工商企业公司、范家湾村委会所有的集体资产量化到个人，公司集体所有的财产等属公司全体股东按股份共同所有，公司向出资人出具统一印制的股份资产记名股权证明书，作为持股和领股股份收益分配的凭证。

    4. 合理分配收益

    范家湾村集体经济组织改制为股份制公司后，当年实现的资产收益按以下顺序进行分配：一是从当年净收入中扣除必要的行政费用和当年应付债务及税金后，提取10%的公积金和5%的公益金；二是在提取“两金”后，经股东（代表）大会决议将剩余部分用于集体股和个人股的分红，按照股东所持份额大小进行分配，每年分配一次；三是年终分配方案经股东代表大会审议通过后，对全村不同年龄段的村民进行差异化股金分配。

    5. 资产股份制改革的成效

    在实施产权制度改革中，通过清产核资，明晰了村集体经济组织的资产、债权、债务情况，处理了呆坏账和不良资产，村社区集体资产管理工作走上科学化、合理化道路。经过改制，范家湾村集体资产从2006年2215万元增加到2014的5644万元，农民人均纯收入从4551元提高到7586元，招商引资7748万元，累计发放养老金2452万元，就业安置费734万元，村民福利258万元。

    四、对策与建议

    （一）提高对集体资产管理的认识

    各涉农街道、社区主管农业经济的领导应提高自律意识，严格要求自己，承担起为人民真心服务的责任，努力将全社区的资产及集体利益保障好，维护好。加强农村集体资产管理是当前及今后一段时期内国家相关政策的要求，同时也是广大社民群众对自身利益保护的需要，只有做好集体资产管理工作才能更有效的开展农村其他生产经营活动，才有利于农民生活水平的提高，才能建设美丽中国新农村。

    （二）明确资产管理主体，盘活闲置集体资产

    各社区在进行集体资产管理前首先应明确管理主体，确定社区集体经济组织和委员会的日常工作职责，管理范围，避免因职权交叉而导致管理混乱。社区集体组织应充分发挥管理集体资产的代表性作用，加强与街道政府以及集体投资企业的沟通和联系，做好资产管理与监督工作，确保集体资产保值增值。集体资产管理主体应当定期对社区的各种资产进行清查和盘点，确保物有账有，实物价与账面值一致，将资产的存量及所有权明晰的记录在册。

    （三）加强农经机构建设、创新资产经营模式

    一是各街道、社区要设立责任明确、目标清晰的基层农经管理机构和配足责任感强、正义性高的干部，确保配备的农经员能够严格的执行农村财务管理和监督工作，并把村级集体经济财务管理作为街道年度基层基础考核的重要内容。二是街道、社区要加强代理会计队伍及村级财会队伍建设，基层财务管理服务中心要配备专职会计、出纳人员，并加强相关专业知识的培训。三是创新集体资产经营模式，整合现有集体经济，运用公司化和市场化运行机制，注册成立有限责任公司，统一经营管理街道所属集体经营性资产。

    （四）建立健全农村集体资产的各项管理制度

    一是完善农村集体资产管理制度。街道应该选用具有资产管理专业知识的工作人员来管理农村集体资产，对集体资产财务名目、资金收入、会计凭证的填写进行详细的统计，加大监管力度，要严格按照财务管理制度对资产的运营、租赁、承包、转让等行为进行监管，做到科学管理、依法管理。

    二是建立健全集体资产审计监督制度。街道、社区集体资产管理过程中，应经常真正的将资产财务公开，接受集体经济组织成员的监督，使社民们都要清楚集体资产的存量及产权，要发挥民主监督的真正作用。

    三是建立集体资产监督管理模式，建立街道社会服务中心、街道集体经济管理中心、街道有限责任公司共同参与、分工负责、权利明晰的运营监管工作格局，鼓励引导社区集体经济组织以参股、入股等形式加入街道集体经济组织，接受街道集体经济组织的监督、管理和指导。

    四是建立科学的资产评估制度。在社区集体资产出现产权流动时，应当实施民主决策，通过聘请具有权威资格的农村集体资产评估机构，对集体资产租赁、承包、转让时的实际价值进行评估，村委会要及时将资产评估结果张榜公示，在村民无异议的情况下才可以进行资产的租赁、承包、转让，以避免集体资产出现流失或贬值，切实保障农民的切身利益。

    （五）借鉴学习农村集体资产管理的有效模式

    一是效仿苏南模式，鼓励有条件的涉农街道、社区发展乡镇企业，将社区闲散的资源、资产及剩余劳动力整合，在社区原有资本积累的基础上，通过政府的政策引导，积极发展具有资源优势的特色化乡镇企业，不仅带动本社区集体经济迅速发展和提高社民收入水平，同时也吸引周边社区的资源、信息、技术、人才流向本乡镇企业，产生巨大的社会效益。

    二是学习广东“天河”模式，积极进行社区股份合作制改革。建议在集体经济发展较弱的社区，将其经营性资产、资源按照一定的比例折股量化到每个社员头上，并参照股份合作制建立组织治理结构，成立股东代表大会和董事会，实行一人一票民主制，年终对社员所持有股份进行分红。

    三是嘗试采用信托方式。即资金雄厚的社区按共有的原则，将农民的经营性资产集中起来组建股份合作社，再由合作社与信托公司签署信托合同，将集体经营性资交给信托公司，信托公司按照合同上的约定对集体资产进行投资，最终将所获的收益按约定比例返还给农村集体经济组织，使得农民收益最大化。

    四是优化收益分配模式，各社区应该按照“资产变股权、居民变股民”的改革方向，建立以股份分红为主体，其他收益分配方式并存的多元化分配模式，推进集体经济产权制度改革。以条件成熟的沙井驿社区、吴家庄社区为产权制度改革试点，制定出台全区集体经济产权制度改革实施方案。

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    （作者单位：甘肃农业大学 经济管理学院，张艳荣为本文通讯作者）