利益相关者视域下高校继续教育治理机制探究
【摘要】高校继续教育治理机制的构建是国家治理能力现代化在教育领域的体现。随着我国继续教育政策的转变、高校继续教育办学管理危机的凸显以及公共治理理论与实践的运用，为高校继续教育治理机制构建提供了基础与条件。在高校继续教育治理机制中，有核心利益相关者、重要利益相关者与次要利益相关者三个层次。因此，在利益相关者视域下，高校继续教育治理机制构建需要从问题、目标、主体、工具四個方面融合推进。
【关键词】高校继续教育；治理机制；利益相关者
【中图分类号】G72【文献标识码】A【文章编号】10018794（2018）09002005
【收稿日期】20180612
【基金项目】四川省教育厅2016年人文社科项目“新媒体环境下高校学习型辅导员队伍建设路径研究”，项目编号为16SB0318
【作者简介】王亚军（1982—），男，陕西汉中人，硕士，讲师，研究方向为思想政治教育、教育管理。在大力推进国家治理能力现代化建设的背景下，高校继续教育治理作为国家治理能力现代化的一部分，应广泛运用公共治理理论，通过建立利益相关者机制来破解高校继续教育办学中的管理危机。利益相关者理论能够厘清参与高校继续教育治理的各个主体的地位及其利益诉求，通过分析各个治理主体的立场、利益诉求，建立起高校继续教育多元主体长效治理机制的基础。
一、高校继续教育治理机制构建的前提背景1继续教育政策的转变为高校继续教育治理提供了条件
显然，教育作为准公共产品，政府的教育政策方向及具体的政策举措决定了教育治理改革的走向。我国继续教育政策的变迁发展也为高校继续教育治理改革提供了政策导向及具体的举措支持。从新中国成立以来，我国继续教育政策的发展呈现了一个从集权到放权，从一元治理到多元改革的发展过程。整体看，我国继续教育政策的变迁大致可以分为三个阶段：第一阶段是从新中国成立后到改革开放之前。这一时期政府对继续教育发展是呈现“包办”态势，集权色彩浓厚。[1]在这个历史时段，我国没有继续教育方面的立法，对继续教育的调整基本上是通知、命令或指示的方式来呈现的。这些政策内容及形式带有强烈的命令色彩，充分体现了政府主导特色。继续教育在办学过程中实施的是部门化办学，办学定位、原则、实施过程基本上是政府规定，继续教育的办学审批权完全掌握在政府主管部门手中，高校对此并无自主权。因此，在这一历史时期，高校继续教育不存在治理，只存在政府管理。第二个阶段是从改革开放到“十八大”之前。这一时期我国继续教育发展政策是以“管治”为主导，相较于之前的“包办”是有较大的进步。尽管这一时期继续教育的专门立法依然是缺失的，但从中央到地方各种条例、规章、纲要、规划等政策文本形成了一个较为完整的政策体系。整体看，这一时期的继续教育办学权开始下放，办学主体日渐多元，高校并不是继续教育的唯一办学主体。但政府对继续教育办学过程的行政控制依然较强，而且多部门管理、政出多门的问题较为突出，在办学审批权方面还是集中在教育主管部门手里，继续教育办学机构还是处于被“管治”的地位，对继续教育政策处于被动遵守与被执行的地位。因此，这一时期我国高校继续教育治理基本上还是以政府管理为主，高校的自主办学权依然比较小，治理无从谈起。第三个阶段是从“十八大”至今。这一时期我国继续教育政策是以“治理”为主。从党的“十八大”以来，我国大力推进国家治理体系及治理能力的现代化建设，为教育改革提供了方向，政府部门在教育改革中开始实施依法治理、放权治理，积极扩大各个办学主体的办学自治权以及优化各个办学治理内部的治理结构。[2]具体到高校继续教育领域，就是在不断推进其治理机制的完善，推进高校与政府部门、市场、社会等多元主体互动，全面提升高校继续教育决策、监督、评价、自主办学等体系的治理能力，完善高校继续教育治理结构。因此，在新的历史时期继续教育政策的转变，为高校继续教育治理提供了条件，是高校继续教育完善其治理体系及办学机构的最好时机。
2高校继续教育在办学过程中出现了管理模式危机
随着高等教育大众化的发展，高校继续教育成为我国继续教育发展的主要领域，高校是继续教育的最为重要的办学主体。但由于长期受到政府部门的管理与制约，高校管理体制逐渐科层化，继续教育作为高校内部的一个办学领域，也受到了这种科层化管理体制的影响，逐渐出现了管理模式危机，客观上要求高校继续教育必须推进治理改革，以更好地回应社会对继续教育发展的需求。就当前实践看，我国高校继续教育在管理过程中形成了三种模式：第一，高校继续教育学院作为集办学、管理权于一体的二级学院管理模式；第二，高校继续教育学院负责管理，其他相关的专业二级学院为办学主体负责教学工作，称之为管理、办学混合模式；第三，高校继续教育学院负责办学，同时还负责二级学院的办学管理，也是一种重复式混合模式。[3]整体看，不论是那种模式，奉行均是行政管理的理念，将行政机关的公共行政作为继续教育的管理文化，将管理、层级、目标、规则作为管理手段。对此，有不少学者对我国高校继续教育管理体制及模式进行了研究与反思，认为上述管理模式均存在着管理权、办学权、监督权主体重复，激励机制与约束机制不明确的弊端，使得高校继续教育管理与办学职能重合，办学主体的责任不甚清晰，评价体系无法独立。这样的管理模式的危机日渐凸显，使得高效继续教育办学形式较为单一，办学结构也较为僵化，运转过程不畅通，面对市场缺乏主动性，没有意识到继续教育市场存在的竞争关系。事实上，继续教育与普通的全日制教育相比，其在教育对象、教育内容、教育需求、教育方式等方面更靠近市场，如对象主要是成人，教育内容注重实用主义等，这就决定了高校继续教育必须是开放性的，必须注重服务面向，需要通过继续教育内容来引领市场，办学过程需要符合市场规律。但由于高校科层制色彩浓厚，继续教育管理过于行政化，使得继续教育市场化发展与改革受阻，其他主体无法参与到高校继续教育办学及管理过程中。因此，面对市场化的冲击，高校继续教育应该将公共治理理论运用到其办学领域，积极探索市场机制下的多元主体共同参与治理的新模式，推进高校继续教育从管理走向治理。
3公共治理理论研究与实践为高校继续教育治理提供了基础
“治理”作为一个概念进入社会大众的视野，是世界银行在1969年的“社会治理危机与经济社会发展报告”中首次使用。随后，治理一词便很快出现在法学、经济学、政治学等学科领域，成为学术研究的热点。[4]治理理论在传统管理理论失效的情况下，能够较好地将市场、社会引入到公共管理领域，一方面有效地限制了政府权力，同时还推进了社会大众的参與力度。实际上，奉行公共行政管理模式的体制，在发达国家快速工业化、信息化发展中，由于其等级森严、权力集中、控制严密等弊端，使得行政管理过于僵化及无效率，政府失灵现象较为严重。为了应对经济社会发展变化以及社会大众的民主参与诉求，发达国家从上世纪70年代以来，普遍在公共领域探索新的社会治理模式，治理理论的出现有效地回应了社会的诉求。当然，治理理论并不是一个独立的理论，而是由多种理论组成的，如公共服务理论、多中心治理理论等。这些理论的不断出现，促进了西方国家“小政府、大社会”体制的出现。
将治理理论引入到我国教育领域，一方面是因为教育领域涉及的利益相关者众多，另一方面也符合了当前经济社会发展形势。改革开放40年来，随着社会主义市场体制的建立，市场体系的发育日渐成熟，迫切要求政府部门简政放权及转变职能。在教育领域，由于长期受到行政管理体制的影响，教育管理的封闭性及僵化性较为突出，严重影响了教育与社会、市场之间的关系。[5]就我国教育领域的现状看，近些年，在社区教育、职业教育等领域，治理模式改革取得了较好的成效，特别是社区教育，已经形成了政府主导下的社区、社会组织、市场共同参与的治理模式，较好地回应了社区民众的教育需求。[6]在学术研究方面，治理理论作为一种有效解决社会问题的思潮，在教育学界也引起了研究者们的关注，从时间上看，教育治理理论与继续教育治理理论是在上世纪90年代同时进入我国的。就现状研究看，当前高校治理理论研究的文献较为丰富，研究内容也较为多元，既有高校治理理论研究的，也有大学治理结构比较研究的，还有从社会学、政治学、法学等多个领域开展大学治理实证研究的。但就高校继续教育治理而言，学术成果并不是特别丰富，使其在高校治理体系中没有获得应有的地位。高校继续教育作为面向市场的教育类型，在当前急剧的经济社会转型过程中，外部的社会、市场变化给高校继续教育带来了目标、结构、模式、价值等多方面的影响，[7]客观上要求我们对高校继续教育的内外部结构进行研究，探索其结构治理的基本模式，以便于更好地应对社会转型对高校继续教育治理所产生的影响。由此，高校继续教育治理的研究与探索，需要借鉴公共治理理论以及大学治理的学术成果，探索高校继续教育治理的新机制，以回应高校继续教育治理环境的新变化。
二、我国高校继续教育治理机制中利益相关者的地位与诉求1核心利益相关者的地位与诉求
这一层次的利益相关者主要是继续教育办学机构及其部分，承担继续教育任务的教师以及参与继续教育学习的学生，具体就是高校、高校继续教育学院（处）、专业学院（系、部）及其任课教师、继续教育的学生。任何教育类型，学生、教师、管理者是其三个基本元素。其中，高校在继续教育办学过程中，高校主要行使继续教育办学的管理权，对本校继续教育发展过程中的布局规划、招生录取、专业设置、证书发放、质量控制等行使权力。高校继续教育学院（处）代表学校来执行继续教育的管理权，是高校继续教育办学的实体机构，在依托学校资源的前提下，开拓继续教育市场，组织招生，对学生开展继续教育培训活动。显然，继续教育学院（处）的业务能力或水平直接关系到继续教育在高校中的地位，关系到继续教育在高校教育政策中的话语权。专业学院（系、部）及其教师是高校开展继续教育活动的执行者，依托学校教育教学资源开展具体的教学、实践活动。专业学院（系、部）的参与力度，直接关系到高校继续教育的办学水平、层次，也关系到继续教育教学内容、教育特色的广度与深度。[8]参与继续教育学习的学生是高校开展继续教育的服务对象，他们有自主的选择权，按照学校提供的信息选择合适的专业及学习领域，并按照学校的要求交纳费用，接受学校提供的知识、技能服务。学生的反应是高校继续教育社会认可度的重要体现，也是高校继续教育能否持续发展的依靠对象。
2重要利益相关者的地位与诉求
这一层次的利益相关者包括政府部门（主要是教育主管部门）、合作办学机构、企事业单位等。其中，政府是代表国家来行使教育管理权，是继续教育政策的制定者与决策者，其制定的政策会直接或间接影响到高校继续教育的发展，关系到高校继续教育的定位。教育主管部门代表政府行使具体的教育管理权，高校的继续教育办学方向、模式、类型、规划等必须符合教育部门的文件与精神，需要定期接受教育主管部门的监督与评估。从这个意义上看，教育主管部门的决策直接关系到高校继续教育的发展，也关系到高校继续教育治理改革走向。合作办学机构是高校继续教育的合作方，主要是社会办学机构，合作办学机构参与到高校的继续教育领域，通常是为了降低高校继续教育的办学成本与信息成本，双方是一种合作共赢的关系。但合作办学机构的声誉及水平会直接影响到高校继续教育发展的水平，在选择的时候必须慎重。合作办学机构与高校在经济、技术等方面存在着较大的利益关联。企事业单位是为高校继续教育输送学生的机构，这些单位多数是以定向或委培的形式向高校输送生源，保证其在职员工获得相应的技术技能或资格。在大部分情况下，企事业单位对高校的继续教育模式、内容有直接影响，如教学内容、教育方式、教学模式等均需要与企事业单位协商，甚至要按照它们的要求为其员工提供个性化的定制服务。
3次要的利益相关者的地位与诉求
这一层次的利益相关者包括高校的继续教育竞争者以及社会评价机构。尽管高校是当前继续教育办学的最重要主体，但不是唯一主体，社会上的各级各类教育机构也承担着继续教育职能，这些机构在一定程度上与高校是继续教育领域的竞争者。这种竞争关系主要体现在招生、教师资源、品牌资源、教学质量、教学设施等方面，特别是生源竞争是最大的竞争。社会评价机构作为独立的第三方评价主体，在继续教育治理领域，发挥着独立的职能。高校作为继续教育办学主体，为了更好地推进继续教育准公共产品属性的发挥，需要主动接受社会评价机构的评估。但当前我国社会评价机构并不发达，独立的第三方评估体系尚不完善。因此，高校在继续教育办学过程中除了要积极自我评价及接受政府评价之外，还应该积极引入独立的第三方社会机构参与教学质量评估，以提升其办学的社会公信力。
三、利益相关者视域下高校继续教育治理机制的构建路径1问题机制：推进各主体之间的利益协调
从高校继续教育所要解决的问题看，传统的高校继续教育管理机制主要是依靠调控与服从来解决问题，新型的高校继续教育治理机制主要依靠的是构建利益主体之间的协调机制来解决问题。在传统管理机制下，政府通过系列的制度设计、决策体系、资源调控方式等途径来强调政府对高校继续教育的控制以及高校对政府控制的服从，体现的是教育主管部门与高校对高校继续教育办学机构的控制以及高校继续教育办学机构对高校与教育主管部门的服从；高校继续教育办学机构对学生的控制以及学生对高校继续教育机构的服从。整体而言，这种控制—服从型的管理机制，集中体现了政府部门、高校的利益及诉求，而继续教育办学机构、学生相对处于弱势地位，是被控制的一方。这种管理机制在权力集中的某些领域，执行效果是不错的，但在存在多元主体且利益相互冲突的高校继续教育领域，这种管理难以奏效，不仅牺牲了高校继续教育的活力，更是加大了各个主体之间的利益冲突。因此，需要打破传统的管理机制，构建新型的高校继续教育治理机制，进而保障各个利益相关者的具体诉求。显然，高校继续教育的参与主体众多，各个主体参与继续教育的动机是为了获取自身利益最大化。在这个过程中，协调各个主体之间的利益冲突不能依靠控制与服从，而是需要策略性博弈，通过组织、合作、协商、谈判等方面来实现博弈。因高校继续教育治理机制中的各个参与主体地位、身份、资源等方面存在差异，在明确建立各个参与主体公共利益保障的基础上，按照不同主体的地位、贡献度、身份的不同来实施利益的差异化配置，进而在公共利益得以保障的前提下激励各个主体获取自身最大利益，提升他们参与高校继续教育办学的积极性。
2目标机制：促进高校继续教育的持续发展
从高校继续教育发展所需达到的目标看，传统的高校继续教育管理机制是单纯的完成教育与培训任务为目标，目标属性较为单一，教育活动也完全是依托于学校的教育教学资源而进行的。在这个过程中并未充分考虑到成人学生的特点以及成人学生所在企事业单位的实际需求，同时也使得教学模式及学生学习模式容易陷入到普通全日制教育体系中，违背了高校继续教育发展规律及市场规律。为此，需要从目标上建构高校继续教育治理机制。这个新型的治理机制目标体系是多元的，凡是有利于促进高校继续教育持续发展的，能够满足各个参与主体利益最大化的各种活动，均是高校继续教育发展的目标。因次，需要建立一套能够保障高校继续教育持续发展的利益约束机制，特别是要防止部分主体为了追求自身利益而损害高校继续教育领域的公共利益。如有时候政府部门为了干预高校继续教育活动，而违背法律法规及政策体系所规定的权限、程序，通过直接管理来代替多元治理，扩大政府部门在高校继续教育中的寻租空间；部分高校为了提升继续教育的经济效益，盲目扩大教育规模；有些合作办学机构为了降低办学成本，在教学设施设备、师资条件等方面弄虚作假，降低办学标准，损害学习者利益；企事业单位没有按照法律法规及政策规定落实继续教育经费的行为，损害高校利益的……等等。[9]这些主体为了获取自身利益最大化而损害了高校继续教育的公共利益，阻碍了高校继续教育多元目标的实现。一旦主体从违约中获得的利益大于其遵守契约而获得的利益，不仅违约率会不断上升，而且对其他主体有示范效应，容易导致效仿行为的出现，最终受损的还是高校继续教育的整体利益。
为了保证高校继续教育的持续发展，必须要规范各个参与主体的行为，加大对违约者的惩罚力度，提升其违约成本。具体而言：一方面，要健全相关政策体系及高校内部治理制度，明确高校继续教育发展目标框架下不同利益主体之间的关系，保证高校继续教育治理目标机制的有序运转。另一方面，要健全高校继续教育办学机构与各个市场、社会主体之间的契约规范。一是要完善治理程序的契约化规范，确保合作契约的履行，使得契约履行的各个环节均有法可依，提升契约履行的严肃性。二是要防止合作主体的单独博弈带来的风险。经济学当中的囚徒困境理论表明，当博弈各方多次博弈或重复博弈时，对违约者的报复机制就推动了基于重复博弈的合作行为的出现，博弈过程中的违约率就会下降。但在社会高度分工的情况下，各方信息逐渐堆成，重复博弈与多次博弈行为在逐渐减少，而单次博弈情况则不断增多。单次博弈使得各个主体之间的合作过程沒有持续性，这就会使得为了追求自身利益最大化的一方为了自己的短期利益而采取违约行为，进而使得其他主体利益受损。鉴于此，需要防范单次博弈带来的风险，就需要建构多主体信息公开情况下的信息对称机制，对各个主体的信誉进行评级，对其履约能力、专业能力进行公开。三是要充分发挥社会媒介、舆论的监督职能，对多元主体在博弈合作过程中的违约行为进行监督与曝光，加大其违约成本；同时还要健全法律体系，对严重的违约行为及违约者实施法律制裁。
3主体机制：推动多元主体协同参与
从高校继续教育治理机制的参与主体看，在传统管理机制下，参与主体主要是政府与高校，并没有充分调动其他主体参与的积极性。从高校继续教育发展实际状况及治理机制内部构成看，高校继续教育是一个涉及众多领域的教育类型，与社会、市场中的各个行业、机构、成员有着密切的关系，为此需要建立一个政府、高校主导下的市场、社会主体、个人广泛参与的新机制。在这个新的治理机制中，不同的利益主体应该在高校继续教育治理中发挥不同的作用。具体而言：一是政府部门应该在高校继续教育治理机制中发挥宏观调控作用，在办学方向、宏观规划、法律及政策供给、经费支持等方面发挥主体作用，但政府职能需要转变，对高校继续教育过程不应该干预。二是高校应该主体负责继续教育发展的招生、办学、教学、专业设置、课程开发、学生管理等具体职能，高校内部要理顺其法人治理结构，扩大继续教育学院的组织办学权。三是市场主体应该充分调动个人、企业、行业的参与积极性，充分发挥他们的资源优势，建立多元化的经费分摊及投入体系。四是社会主体应该致力于加强对高校继续教育办学过程及办学质量的监控与评估，提升高校继续教育办学过程的公信力与透明度。
4工具机制：推进多元主体的利益表达
在传统的高校继续教育管理机制下，其主要的工具就是工业生产领域中的五步法：计划、 组织、 指挥、 协调和控制，围绕一个明确的目标来建立一个封闭式的逻辑回路。但随着信息技术的发展与知识经济时代的到来，社会主体参与高校继续教育的愿望日渐强烈，社会主体的参与能力也在逐步提升，这种工业生产中的五步法无法满足多元主体共同参与的需求。因此，需要构建新的工具机制，要针对不同的主体，采取不同的工具手段，以保证其利益能够得到顺利表达。当前就政府部门的工具手段运用看，在政策及法律供给、经费支持、规划制定、信息服务等方面尚比较完善。但是高校在继续教育治理中的办学自主权并没有完全落实，高校继续教育办学自主权缺乏明确的范围与权责方向，使得继续教育的市场定位、社会合作机制没有明确的法律依据。[10]因此，在工具机制构建过程中需要做好以下几个方面的工作：第一，在国家大力推进治理能力现代化建设的背景下，要尽快出台高校继续教育发展的相关立法，保障高校继续教育办学自主权能够落实。第二，要加大法律及政策供给，保障各个主体之间的价值目标、利益追求上的冲突能够化解，为各个主体的利益冲突及矛盾提供一个畅通的表达渠道。第三，要积极建立各个利益主体矛盾及冲突的利益平衡机制，按照各个主体在高校继续教育治理中的地位与层次，形成一个合理的利益协调体系，在协调的过程中强化相互的监督，进而维持利益表达渠道畅通，维持契约运行的畅通。
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Research on the Mechanism of Continuing Education
Governance in the View of Stakeholders
WANG Yajun
（Chengdu College of Arts and Sciences， Chengdu 610104， China）
【Abstract】The construction of the continuing education governance mechanism in universities is a manifestation of the modernization of national governance capabilities in the field of education. With the change of Chinas continuing education policy， the prominent management crisis of continuing education in colleges and universities and the application of the theory and practice of public governance， the basis and conditions for the construction of continuing education governance mechanism in universities are provided. There are three levels included core stakeholders， important stakeholders， and secondary stakeholders in the governance mechanism of continuing education in colleges and universities. Therefore， from the perspective of stakeholders， the construction of the continuing education governance mechanism in universities needs to be promoted from the four aspects of problems， goals， subjects， and tools.
【Key words】continuing education in colleges and universities； governance mechanism； stakeholder
（编辑/赵晓东）
