四川省“三小”食品安全监管体制研究
摘 要 随着社会的进步与发展，食品安全问题日渐凸显，与我们密切相关的“三小”食品经营存在大量的漏洞。本文从“三小”食品的社会现状和法律现状两个视角，分析了四川省“三小”食品安全问题出现的原因和潜在问题，探究了《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》和《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理办法》在对监管主体、监管客体、监管手段等方面的不完善性。建议加强专业化的食品安全监管队伍建设；在立法上采用事前预防，事中监管，事后追责三维协调模式统一跟进；同时可借鉴国外经验，建立食品产业集群；充分利用高校人才优势和大型企业的食品检验资源，加强与食品检测机构、科研院所合作，走向科学化、专业化、精细化、现代化的社会共治监管之路，努力尝试探索出一条适合四川省发展的“三小”食品安全监管体制。
关键词 “三小”食品 四川省 监管体制
作者简介：肖青梅，四川農业大学法学系，本科。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.178
2016年10月，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，建立和完善权威统一的食品安全监管体制被写入中央文件。该纲要要求完善食品安全标准体系和完善统一权威的食品安全监管体制，建立专业化的检查员队伍，结合科学技术提高食品检测能力，扩大产品抽检覆盖面。加快推进食品安全信用体系建设，完善食品安全信息公开制度，这就对我国食品安全体制的建设做了一个总体要求。2017年政府工作报告指出，食品安全事关人民健康，必须严加管理。要完善监管体制机制，充实基层监管力量，明确各方责任，从源头控制、重典治乱，坚决把好人民群众饮食健康安全的每一道关口，让人民群众吃得安全、吃得放心。
由此体现了我国对于食品安全的高度重视。 在我国，食品主要由大型企业、中小企业和摊贩作坊提供，其中“三小”在我国食品行业中扮演着重要的角色，而我国目前对“三小”的食品监管力度不够，且“三小”由于其本身性质难以监管，故对“三小”食品的监管显得尤为重要。
一、“三小”食品安全的社会现状
（一）“三小”无处不在，与大众生活紧密相关，是人民大众食用频率最高的食品形态
“三小”服务的消费群体广泛，就业人群众多，是食品行业的重要组成部分。食品小作坊和小摊贩在全国范围内普遍存在，遍及城乡。
2016年，国家质检总局曾经对“三小”做过一个初步统计，全国大约有40余万户“三小”，约占食品生产企业总数的70%-80%，其中除去已经注册登记的大数量“三小”外，无证照的小摊贩和小餐饮难以计数。这些数量众多、流动性大、覆盖面广、小规模、监管难度大的从业主体，每天生产经营着10亿公斤的食品卖向消费者，导致了食品安全事故发生频率居高不下。
（二）“三小”食品安全事件层出不穷
自2005年苏丹红工业添加剂用于食品的安全事故发生至今，有关食品安全的事件便常常传于百姓耳中，中国轻工业联合会透露，我国每年大大小小的食物中毒案例高达35万至45万。目前“三小”已经成为食品安全事故的“高发区”：蚊蝇聚集的黑作坊生产的小面包、为使油条更脆口而添加洗衣粉的油条、用大便做的臭豆腐、用劣质陈化米做的米粉……黑作坊食品换上新包装堂而皇之地走入公众视野，摆上货架公开售卖，连生产极为简单的豆芽，都花样百出，使用了无根素、漂白粉、速长剂等非食品添加剂。再加之，商贩片面追求利益，弄虚作假，选择低廉劣质食品原料，给食品安全造成重大影响。此类大大小小的食品安全事件举不胜举，令人担忧。
（三）“三小”存在极大的安全隐患
“三小”从业者素质不高，一般都没有接受过正规的培训，平时也未进行传染病健康检查。他们缺乏食品安全知识和法律意识，知法程度低，守法意识淡；生产经营条件简陋落后，卫生环境脏乱差，普遍没有降温、通风、除湿以及检验检测设备，以致食品质量难以保障。同时他们随意超标添加食品添加剂，掺杂掺假情况时有发生。食品小作坊生产加工过程大都是隐蔽的，自身也没有严格的生产管理规程，生产者在利益的驱动下，为节约生产成本，掺杂造假，如：地沟油参杂在菜籽油中、病死猪肉加工腊肠、羊肉中掺入猪肉、豆类加工成肉类等，这些问题对人们的饮食安全造成了不可预料的风险和威胁。
二、 三小食品安全的法律现状
“三小”的食品安全形势十分严峻。2017年以前，我国“三小”的管理几乎呈现空白状态。2015年出台的《食品安全法》中仅仅只有第36条和第127条对小作坊和小摊贩做了原则性规定，并无具体的监督管理规定。目前，《四川省食品小作坊、小经营店、及摊贩管理条例》（下文简称《管理条例》）和《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理办法》（下文简称《管理办法》）有针对“三小”的具体制度，但是其发展正处于起步阶段，有很多不完善的地方，具体表现为下：
（一）预防机制不完善
目前我国鼓励自主创业和就业，对“三小”进入市场采用自愿原则和“宽进”制度，但是各地方对其标准的规定不一。《管理条例》中没有规定登记时对从业人员经营环境和食品安全知识等方面的考核，那么就难以避免因从业人员素养原因而产生的食品安全隐患。
现在，因为互联网与“三小”之间的连结，网络外卖乱像十分严重。各大网络平台通过推出各种优惠政策，给消费者和商家发放补贴，以吸引人气和流量。在白热化竞争格局下，部分网络平台为了扩张市场，拼抢资源，对商家疏于资格审核，部分资质不全的餐饮店，也能够顺利签约，由此造成市场混乱，埋下食品安全隐患。现行《管理条例》中仅仅规定了 “三小”的实体销售中的预防性监督，忽视了现代销售模式的多样化，对网络平台销售过程中的监管并未涉及。
（二）监管部门分工不明，管理职权上存在重合点和空白点
在我国的食品监管体制中，拥有食品监管职权的行政机关太多，卫生局、工商局和质监局都拥有食品监管的职能，产生监管上的职权重合。监督管理权力的重合可能导致执法资源的浪费和监管漏洞。并且，地方性法规还没有完善，食品小作坊、小摊贩流动性大、分布广泛且数量众多，再加上监管人员等资源的匮乏，这种现象在基层更为明显，这也造成了监管空白。
（三）惩罚、追责机制不完善
《管理条例》和《管理办法》中有对负责人和执法人员的事后追责，也规定了对“三小”违法行为的惩罚制度。就执法人员严格执法且“三小”经营者遵守相关法律法规却依旧出现了食品安全事故（无论其大小），没有明确追责对象，也没有具体的惩罚办法。对造成的损害，赔偿责任的承担方式单一，即按照一般侵权提起诉讼，以侵权人的所有财产为限作为赔偿。没有涉及在侵权人无力赔偿时的补救办法。惩罚機制的不健全造成执法的松懈，使执法流于形式，甚者则利用执法权力进行腐败活动，从而使食品安全得不到真正的保障。
（四）食品安全全程追溯制度及相关制度对“三小”的不可适用性
根据《食品安全法》第四十二条的规定，食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。目前我国“三小”都处于分散管理阶段，没有建立生产管理制度，缺少工艺规程（包括工艺处方）、岗位操作规程、物料管理规程、清洁规程、卫生管理制度和管理表格等等，所以就很难实现整个生产过程的质量和安全的有效控制。而且“三小”的流通方式还比较落后，一般是传统的流通渠道，如批发市场、集贸市场，使得“三小”对食品的召回难以实现，因此现有法律法规不能减小食品安全事件的影响力，难以维护消费者的合法权益。
三、对“三小”食品安全问题的监管体制建议
一是加强专业化的食品安全监管队伍建设。 所谓专业的人做专业的事，监管队伍的建设直接关系到食品安全监管的质量和效果，加强对“三小”食品安全监管主体对食品安全法律以及食品相关安全标准的专业化建设和考核，必将成为推动食品安全监管体系建设工程的重要一环。
二是在立法上引入事前预防，事中监管，事后追责三维模式协调统一跟进。加大对《食品安全法》的宣讲力度，让小商小贩建立更深刻的法律确信，明确自己的任务和义务；政府可以组织相关的正确使用食品安全添加剂的知识培训，使商家在食品生产的过程中减少犯错；由于三小食品生产经营流动性强，大都没有固定的门面，而且规模较小，监管人员也不能对其一一进行登记和检查，因此需要特别的建立一种良性、动态的食品安全监管职责的分配机制。
三是可借鉴国外经验，建立食品产业集群。将分散的“三小”企业集中到食品加工园区，实现集中交易、集中监管和集中检测，在园区内发展第三方研发、检测中心，提高监管实效。
四是现在仅靠“徒步执法、肩挑人扛、望闻问切”难以实现有效监管，必须走科学化、专业化、精细化、现代化的监管之路。充分利用当地高校、科研院所、卫生机构以及大型企业的食品检验资源，发展和利用可靠、快速、便捷、精准的食品安全检测技术，切实提高技术支撑能力，保障“三小”食品安全。
五是“社会共治”要具体在法律法规明确落实为各级食品安全委员会的职责，落实牵头和责任部门。
参考文献：
[1]王颖.我国食品安全监管途径创新研究——以山西省晋中市为例.农业与技术.2016（6）.
[2]魏彤.解决食品质量与安全问题的几点建议.科技创新与应用.2016（6）.
[3]江丽敏.“三小”食品现存问题及解决对策.法律图书馆.2017.
[4]廖晓岚.常德市食品安全监管问题及策略研究.中国知网.2016.
关键词 “三小”食品 四川省 监管体制
作者简介：肖青梅，四川農业大学法学系，本科。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.178
2016年10月，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，建立和完善权威统一的食品安全监管体制被写入中央文件。该纲要要求完善食品安全标准体系和完善统一权威的食品安全监管体制，建立专业化的检查员队伍，结合科学技术提高食品检测能力，扩大产品抽检覆盖面。加快推进食品安全信用体系建设，完善食品安全信息公开制度，这就对我国食品安全体制的建设做了一个总体要求。2017年政府工作报告指出，食品安全事关人民健康，必须严加管理。要完善监管体制机制，充实基层监管力量，明确各方责任，从源头控制、重典治乱，坚决把好人民群众饮食健康安全的每一道关口，让人民群众吃得安全、吃得放心。
由此体现了我国对于食品安全的高度重视。 在我国，食品主要由大型企业、中小企业和摊贩作坊提供，其中“三小”在我国食品行业中扮演着重要的角色，而我国目前对“三小”的食品监管力度不够，且“三小”由于其本身性质难以监管，故对“三小”食品的监管显得尤为重要。
一、“三小”食品安全的社会现状
（一）“三小”无处不在，与大众生活紧密相关，是人民大众食用频率最高的食品形态
“三小”服务的消费群体广泛，就业人群众多，是食品行业的重要组成部分。食品小作坊和小摊贩在全国范围内普遍存在，遍及城乡。
2016年，国家质检总局曾经对“三小”做过一个初步统计，全国大约有40余万户“三小”，约占食品生产企业总数的70%-80%，其中除去已经注册登记的大数量“三小”外，无证照的小摊贩和小餐饮难以计数。这些数量众多、流动性大、覆盖面广、小规模、监管难度大的从业主体，每天生产经营着10亿公斤的食品卖向消费者，导致了食品安全事故发生频率居高不下。
（二）“三小”食品安全事件层出不穷
自2005年苏丹红工业添加剂用于食品的安全事故发生至今，有关食品安全的事件便常常传于百姓耳中，中国轻工业联合会透露，我国每年大大小小的食物中毒案例高达35万至45万。目前“三小”已经成为食品安全事故的“高发区”：蚊蝇聚集的黑作坊生产的小面包、为使油条更脆口而添加洗衣粉的油条、用大便做的臭豆腐、用劣质陈化米做的米粉……黑作坊食品换上新包装堂而皇之地走入公众视野，摆上货架公开售卖，连生产极为简单的豆芽，都花样百出，使用了无根素、漂白粉、速长剂等非食品添加剂。再加之，商贩片面追求利益，弄虚作假，选择低廉劣质食品原料，给食品安全造成重大影响。此类大大小小的食品安全事件举不胜举，令人担忧。
（三）“三小”存在极大的安全隐患
“三小”从业者素质不高，一般都没有接受过正规的培训，平时也未进行传染病健康检查。他们缺乏食品安全知识和法律意识，知法程度低，守法意识淡；生产经营条件简陋落后，卫生环境脏乱差，普遍没有降温、通风、除湿以及检验检测设备，以致食品质量难以保障。同时他们随意超标添加食品添加剂，掺杂掺假情况时有发生。食品小作坊生产加工过程大都是隐蔽的，自身也没有严格的生产管理规程，生产者在利益的驱动下，为节约生产成本，掺杂造假，如：地沟油参杂在菜籽油中、病死猪肉加工腊肠、羊肉中掺入猪肉、豆类加工成肉类等，这些问题对人们的饮食安全造成了不可预料的风险和威胁。
二、 三小食品安全的法律现状
“三小”的食品安全形势十分严峻。2017年以前，我国“三小”的管理几乎呈现空白状态。2015年出台的《食品安全法》中仅仅只有第36条和第127条对小作坊和小摊贩做了原则性规定，并无具体的监督管理规定。目前，《四川省食品小作坊、小经营店、及摊贩管理条例》（下文简称《管理条例》）和《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理办法》（下文简称《管理办法》）有针对“三小”的具体制度，但是其发展正处于起步阶段，有很多不完善的地方，具体表现为下：
（一）预防机制不完善
目前我国鼓励自主创业和就业，对“三小”进入市场采用自愿原则和“宽进”制度，但是各地方对其标准的规定不一。《管理条例》中没有规定登记时对从业人员经营环境和食品安全知识等方面的考核，那么就难以避免因从业人员素养原因而产生的食品安全隐患。
现在，因为互联网与“三小”之间的连结，网络外卖乱像十分严重。各大网络平台通过推出各种优惠政策，给消费者和商家发放补贴，以吸引人气和流量。在白热化竞争格局下，部分网络平台为了扩张市场，拼抢资源，对商家疏于资格审核，部分资质不全的餐饮店，也能够顺利签约，由此造成市场混乱，埋下食品安全隐患。现行《管理条例》中仅仅规定了 “三小”的实体销售中的预防性监督，忽视了现代销售模式的多样化，对网络平台销售过程中的监管并未涉及。
（二）监管部门分工不明，管理职权上存在重合点和空白点
在我国的食品监管体制中，拥有食品监管职权的行政机关太多，卫生局、工商局和质监局都拥有食品监管的职能，产生监管上的职权重合。监督管理权力的重合可能导致执法资源的浪费和监管漏洞。并且，地方性法规还没有完善，食品小作坊、小摊贩流动性大、分布广泛且数量众多，再加上监管人员等资源的匮乏，这种现象在基层更为明显，这也造成了监管空白。
（三）惩罚、追责机制不完善
《管理条例》和《管理办法》中有对负责人和执法人员的事后追责，也规定了对“三小”违法行为的惩罚制度。就执法人员严格执法且“三小”经营者遵守相关法律法规却依旧出现了食品安全事故（无论其大小），没有明确追责对象，也没有具体的惩罚办法。对造成的损害，赔偿责任的承担方式单一，即按照一般侵权提起诉讼，以侵权人的所有财产为限作为赔偿。没有涉及在侵权人无力赔偿时的补救办法。惩罚機制的不健全造成执法的松懈，使执法流于形式，甚者则利用执法权力进行腐败活动，从而使食品安全得不到真正的保障。
（四）食品安全全程追溯制度及相关制度对“三小”的不可适用性
根据《食品安全法》第四十二条的规定，食品生产经营者应当依照本法的规定，建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯。目前我国“三小”都处于分散管理阶段，没有建立生产管理制度，缺少工艺规程（包括工艺处方）、岗位操作规程、物料管理规程、清洁规程、卫生管理制度和管理表格等等，所以就很难实现整个生产过程的质量和安全的有效控制。而且“三小”的流通方式还比较落后，一般是传统的流通渠道，如批发市场、集贸市场，使得“三小”对食品的召回难以实现，因此现有法律法规不能减小食品安全事件的影响力，难以维护消费者的合法权益。
三、对“三小”食品安全问题的监管体制建议
一是加强专业化的食品安全监管队伍建设。 所谓专业的人做专业的事，监管队伍的建设直接关系到食品安全监管的质量和效果，加强对“三小”食品安全监管主体对食品安全法律以及食品相关安全标准的专业化建设和考核，必将成为推动食品安全监管体系建设工程的重要一环。
二是在立法上引入事前预防，事中监管，事后追责三维模式协调统一跟进。加大对《食品安全法》的宣讲力度，让小商小贩建立更深刻的法律确信，明确自己的任务和义务；政府可以组织相关的正确使用食品安全添加剂的知识培训，使商家在食品生产的过程中减少犯错；由于三小食品生产经营流动性强，大都没有固定的门面，而且规模较小，监管人员也不能对其一一进行登记和检查，因此需要特别的建立一种良性、动态的食品安全监管职责的分配机制。
三是可借鉴国外经验，建立食品产业集群。将分散的“三小”企业集中到食品加工园区，实现集中交易、集中监管和集中检测，在园区内发展第三方研发、检测中心，提高监管实效。
四是现在仅靠“徒步执法、肩挑人扛、望闻问切”难以实现有效监管，必须走科学化、专业化、精细化、现代化的监管之路。充分利用当地高校、科研院所、卫生机构以及大型企业的食品检验资源，发展和利用可靠、快速、便捷、精准的食品安全检测技术，切实提高技术支撑能力，保障“三小”食品安全。
五是“社会共治”要具体在法律法规明确落实为各级食品安全委员会的职责，落实牵头和责任部门。
参考文献：
[1]王颖.我国食品安全监管途径创新研究——以山西省晋中市为例.农业与技术.2016（6）.
[2]魏彤.解决食品质量与安全问题的几点建议.科技创新与应用.2016（6）.
[3]江丽敏.“三小”食品现存问题及解决对策.法律图书馆.2017.
[4]廖晓岚.常德市食品安全监管问题及策略研究.中国知网.2016.
