中印开放大学管理体制比较及借鉴
周小明 卢显文
【摘要】印度以专门的联邦或邦立法设立每所开放大学，而我国仅以政府批文形式设立；印度远程教育局、大学拨款委员会和行业机构对开放大学形成的多元监管网络与我国教育部一元监管体制有很大差别；印度的大学评估认证机构众多与我国的单一评估认证体制不同；印度的总统或邦长领导下的副校长和理事会共同管理的内部管理模式也与我国党委领导下的校长负责制形成很大对比。其重视立法、监管和评估等经验值得我们学习借鉴。
【关键词】开放大学；管理体制；远程教育
【中图分类号】G729【文献标识码】A【文章编号】10018794（2018）09008905
【收稿日期】20180108
【基金项目】国家开放大学2014—2015年课题“开放大学核心竞争力研究——基于中国印度开放大学建设的比较”，课题号为G14G1609W；浙江广播电视大学2015年教改课题“开放法学教育改革研究——以中印比较为视角”，课题号为XJG201516
【作者简介】周小明（1977—），男，浙江遂昌人，博士，副教授，南京师范大学法学院博士后，研究方向为中国印度法律与教育比较；卢显文（1963—），男，浙江东阳人，教授，研究方向为远程教育。大学的管理体制对大学的生存发展起着至关重要的作用，大学的管理体制既指外部管理体制又指内部治理体制。开放大学与普通大学的管理体制基本相似，但在外部监管和内部管理上也有一些特殊性。
一、开放大学立法框架体制比较
我国只有一部《高等教育法》，广播电视大学或开放大学都是中央教育行政部门以批文的形式设立，没有专门针对远程教育大学或开放大学的立法。具有一定立法性质的只有1988年国家教委制定的《广播电视大学暂行条例》，执行已经28年，未经任何修改。
与中国形成鲜明对比的是，印度成立任何开放大学都需要经过联邦议会或者邦议会制定专门法律，即一所大学一部法律。印度现有的15家开放大学的设立和运行均有联邦议会或邦议会的法律根据。
二、外部管理体制比较
1中国开放大学（广播电视大学）管理体制
我国的国家开放大学（原中央广播电视大学）和其他普通高校的管理主体基本相同，都是教育行政部门，但实际上主要是教育部。地方各级政府则控制国家开放大学设在本辖区内的分校和教学点的人事权和财政权。就人事权而言，任何有行政级别的地方电大“官员”都需要政府任命。就拨款而言，地方政府的拨款方式既有差额拨款也有全额拨款，各个地方差异很大。所以，中国的开放大学（电大）不是一所整体性的大学，是条块分割的，所谓的管理也是如此。实践中，国家教育行政部门除对电大和开放大学的设立行使审批权限外，后续管理则很少。在只有一所大学可以开设第二代远程教育服务的时代，电大系统基本通过自律实现监管，但在73所大学同时提供专门和非专门的远程学历教育，激烈竞争的情况下持续监管则变得异常重要，现在的远程教育乱象发生的根本原因就是缺乏外部管理。
2印度开放大学管理体制
印度实行联邦制度，印度宪法非常详细地列举了中央立法事项和邦立法事项，教育属于联邦和邦共享立法事项，所以成立邦立开放大学并不需要中央教育行政部门的批准，各邦有独立自主的设立开放大学的权力。印度第一所开放大学并不是中央开放大学而是邦立开放大学——安得拉邦开放大学。三年之后，根据联邦国会制定的《英迪拉·甘地国立开放大学法》成立中央开放大学即英迪拉·甘地国立开放大学。
印度高校最主要的管理机构是大学拨款委员会（University Grant Commission， UGC），管理包括开放大学在内的大部分高校。该机构从其宗主国英国移植过来， 1943年以印度教育专员约翰·萨金特爵士担任主席的一个委员会起草战后教育规划，建议模仿英国1919年成立的大学拨款委员会成立印度的大学拨款委员会。1945年成立的同名机构则只是个咨询机构，1951年印度教育部起草《大学（标准规定）法草案》，赋予中央政府巨大的管理大学的权力，例如设立新大学的批准权、撤销不合格大学的权力、制定相关教育标准的权力以及指挥大学行政机构的权力等。该法律草案遭到大学的强烈反对，认为政府的这些权力嚴重侵犯了大学自治权。1952年9月各大学校长在马德拉斯（今金奈）召开校际董事会会议讨论中央政府和大学的关系，基于大学的意见，联邦国会于1956年通过《大学拨款委员会法》，修改了《大学（标准规定）法》草案中的很多内容，缩小了政府的权力，例如设立大学并不需要大学拨款委员会的批准，大学拨款委员会也无权下令解散不合格的大学。大学拨款委员会实际上已经于1953年12月成立，后制定的《大学拨款委员会法》规定了该机构的运行机制。《大学拨款委员会法》第五条规定委员会共12人，2名代表来自财政部和联邦人力资源发展部高等教育司，4名必须是高校教师代表，其余6人为各领域专业人士或大学副校长，所有成员由联邦政府任命。主席从12人中选举产生，必须是非政府官员。
设立大学拨款委员会而不是由教育行政主管部门——人力资源发展部直接管理大学的目的是为了保护高校自治权，实现大学自治思想。印度大学拨款委员会的基本职能向大学提供拨款，但拨款是在对高校评估的基础上进行的，故评估包括开放大学在内的大学也是其重要职能之一。大学拨款委员会不仅向中央大学同时也向邦立大学提供财政支持。1989年中央政府下发通知，规定开放大学获得大学拨款委员会财政支持的条件是：（1）邦相关远程教育立法与《英迪拉·甘地国立开放大学法》不冲突；（2）根据国立英迪拉·甘地开放大学的建议已经设立学习中心网络；（3）相关硬件设施符合条件，包括校园占地40—60英亩、5名教授或副教授（reader）以及20名讲师、1万平方米建筑面积、院系办公室、会客室和员工宿舍、符合要求的电脑和网站、两百万册藏书、每个学习中心的投入不少于10万卢比等8项条件。但就大学拨款委员会对印度开放大学的拨款而言，政府拨款只是补足差额，学校缺少发展动力，之后政府拨款比例以1992—1993年度拨款为基数，每年递增5%。[1]
但大学拨款委员会不负责医学高校和农业高校的财政支持和监管，这两类高校分别由卫生部和农业部管理。纺织部、工商部等中央部委也有隶属于自己的高校，这些部属高校也由所属部委管理而不受大学拨款委员会管理。
除了一般性的大学管理机构之外，印度还设立了专门的远程教育管理机构。《英迪拉·甘地国立开放大学法》第五条第2款同时授权英迪拉·甘地开放大学为远程教育的协调机构并授权它制定相关标准，这样英迪拉·甘地开放大学既是远程教育的实施者，也是远程教育的管理者。但英迪拉·甘地国立开放大学直到1991年才成立专门管理机构——远程教育委员会。英迪拉·甘地开放大学第28号令规定了远程教育委员会的组织机构和职权，规定远程教育委员会由开放大学、开设函授课程的大专院校代表和人力资源发展部和大学拨款委员会的相关人员组成。邦立开放大学对该监管机构一直有意见，认为中央开放大学既当运动员又当裁判员，有失公允。2010年人力资源发展部成立以马德哈瓦·梅农（Prof. MadhavaMenon）为首的委员会，建议将远程教育委员会的职能从英迪拉·甘地国立开放大学转移到大学拨款委员会。2012年12月29日人力资源发展部公告宣布了该计划，英迪拉·甘地开放大学从2013年5月1日开始废止该大学的第28号令并解散该校的远程教育委员会。大学拨款委员会下设的新的远程教育监管机构的名称更名为远程教育局（Distance Education Bureau， DEB）。
在印度，凡是开设远程教育都需要经过原英迪拉·甘地国立开放大学原远程教育委员会和后来新成立的大学拨款委员会远程教育局的批准，该监管机构要求所有开设远程教育的大学都要提交相关教学材料以供评估。[2]从2004年开始，凡远程教育开设新专业，都要经过该机构批准。另外，1995年印度政府通过第44号公报规定只有经过远程教育委员会（DEC）或全印理工教育委员会（AICTE）认证的远程教育学生才可以被聘为印度政府雇员。[3]
除了联邦层面的大学拨款委员会和远程教育局，各邦政府既是邦立开放大学的设立主体，同时也是其主要的财政支持者，另外邦立大学的人事权控制在邦政府手中，邦政府虽然没有设立专门的远程教育监管机构，但通过财政和人事权可以对邦立开放大学和其他开设有远程教育的所有邦立大学实行全方位的管理。
三、认证评估体制的比较
我国大学的评估基本上就是教育行政部门的官方评估和大学的自律性评估，缺乏比较独立的第三方评估。
与此相比，印度的评估认证体制则比较复杂。如今印度有三个机构评估印度高等教育：一是全印理工教育委员会（AICTE1）1994年设立的全国认证委员会（National Board of Accreditation，NAB），负责评估理工、管理、建筑设计、药学和酒店旅游管理专业的本专科和硕士研究生的教育评估，但只负责专业评估不负责大学整体评估。有些专业例如工商管理等不需要职业准入，因此该认证机构并未对其实行评估认证。该认证是强制性的，但实际只有30%的专业被认证，认证与财政支持也没有关系。[4]二是大学拨款委员会。1994年成立的全国评估与认证委员会（National Assessment and Accreditation Council， NAAC），该机构之前实行自愿认证性质，只有13%的高校接受了认证，私立大学和学院则基本没有参加认证。认证结果中90%的学院和70%的大学质量差。[5]现在实行强制认证，并与UGC拨款挂钩。与全国认证委员会（NAB）不同，该评估机构只负责大学和学院的整体评估，而不负责专业评估，同时也不负责包括开放大学在内的远程教育机构的评估。其评估和认证的等级分为ABCD，分别代表很好、好、满意和不满意。三是印度农业研究委员会（Indian Council for Agriculture Research，ICAR）。1996年设立的认证委员会（Accreditation Board，AB），该认证为自愿性认证，认证分为已认证、临时认证和未认证三种，且与从印度农业研究委员获得财政支持相互联系。
就实际情况而言，因相关拨款机构并没有权力根据评估质量来确定拨款数量。因缺乏明确的内部驱动，印度高校对评估认证并不认真看待。[6]上述三个评估认证机构虽然是自治机构，但实际上都是官方机构，私营认证机构在印度极少，唯一的例外是海洋院校借助私人認证机构的评估认证而提高了教学质量，非常值得关注。
除了上述具有官方性质的三个专门认证评估机构外，对高等教育具有实质上的评估认证和监管的机构还有印度律师协会、印度师范教育委员会、印度康复委员会、印度药学委员会、印度护理委员会、印度牙医委员会、中央顺势疗法委员会、印度医学中央委员会和印度兽医委员会。这些机构虽然不是专门的评估认证机构，但如果不被行业监管机构认可，所在高校毕业的学生将不能进入该行业，所以，这些法定机构事实上拥有巨大的“认证权力”。例如1961年印度《律师法》专门赋予印度律师协会认可法律院系的权力，即只有被印度律师协会承认的法学院系毕业的学生才能从事律师业。因印度法院法官从律师中考选，法学院系不被印度律师协会认可，也就被间接地剥夺了从事法官职业的资格。
印度和我国相似，尚缺乏非官方的大学评估机构，且机构过多造成相互推诿扯皮的现象。印度联邦政府计划成立高等教育与研究委员会（Commission for Higher Education and Research，NCHER），计划将大学拨款委员会、全印理工教育委员会和全国师范教育委员会包含在内，该机构负责协调、监督和促进全国高等教育。另外，联邦政府还希望成立全国高校认证管理机构，管理已经成立和将来可能成立的高校认证评估机构。
四、内部管理体制的比较
1中国开放大学的内部管理体制
中国开放大学和其他普通高校的基本管理体制相同，其依据是《高等教育法》第三十九条规定的“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。党委和校长之下设立各个院系和行政管理机构，但所有有行政级别的管理人员都需要高校所属政府批准任命，大学的管理和政府部门的管理没有很大的区别。按照《高等教育法》第四十二条的规定，学校也设立学术委员会，但实际上只是个咨询机构。
中国的开放大学和其他普通高校内部管理体制也有很大的不同。最大区别是开放大学在全国各县市都设立了分校和教学点，上下级关系模仿的是1836年成立的伦敦大学的管理模式，即只有中央电大（国家开放大学）有发放文凭的权力，教学自主权完全由国家开放大学或者五家省级开放大学垄断，实行“五统一”的教考分离制度：统一的教学计划、统一的教学大纲、统一的教材、统一组织命题和统一评分标准，但各分校和教学点的人财物则由地方政府管理。
2印度开放大学内部管理体制
有趣的是，印度传统大学的管理体制和我国开放大学如出一辙，移植的都是伦敦大学的模式。印度现在有3万多所附属学院，这些学院并不在大学主校区，而是星罗棋布地分布在全国各地甚至是农村。这些学院没有发放文凭和教学自主权，文凭由所隶属的大学发放，但人事和财政权却完全独立。与此相反，印度开放大学并没有采取传统的附属学院模式，虽然开放大学都在全国建立了三层机构即开放大学之下设立地区指导中心，基层则设立学习中心，但这些分支机构都完全隶属于所属开放大学，不受地方政府的领导。
每所大学设立所依据的《开放大学法》和根据该法制定的章程（statute），是开放大学内部治理机制的依据。有学者将印度开放大学的内部治理体制概括为“视察员领导，副校长、管理委员会共同治理的模式”，其“特点是学术行政两权分离，学术占主导”。[7]就普通大学而言，中央大学的校长一般由总统担任，邦立大学则由邦（省）长担任。就开放大学而言，联邦总统担任国立开放大学的视察员，邦长担任邦立开放大学校长。一方面，开放大学的副校长、大学理事会成员以及大学其他重要管理人员由总统或者邦长任命。另一方面，开放大所制定的大学章程必须经过视察员的批准，所以总统或者邦长实际控制着大学的人事权和大政方针的制定权。印度实行议会内阁制，总统和邦长必须根据总理或者邦首席行政长官为首的内阁行事，故视察员领导制实际上就是联邦政府或邦政府的领导制。
以印度14所邦立开放大学中的经济强邦马哈拉斯特拉邦的马哈拉斯特拉开放大学为例，该开放大学平均每年招收学生15万，在校生共有368万，是印度规模庞大的开放大学，其内部管理体制有较大的代表性。《马哈拉斯特拉开放大学法》是该所开放大学的基本法，该法第八条规定：马邦邦长为大学校长，副校长由校长从3人组成的选举委员会中任命。另以《马哈拉斯特拉开放大学法》为根据的大学章程第六条规定了马邦开放大学理事会（管理委员会）的组成，副校长为大学理事会主席，其他成员包括邦教育部、工业部和农业部的代表、两名其他大学的副校长（其中一名必须是农业大学副校长）、副校长任命的一名院系主任、两名邦议会议员和五名校长任命的专业人士，全部成员均由邦长任命。除了具有权力机构性质的理事会之外，《马哈拉斯开放大学法》还规定了规划委员会和财务委员会，规划委员会全部成员及财务主管也由邦长任命。另该法规定，在学术委员会成立之前，规划委员会代行学术委员会的职权，副校长是规划委员会的主席。马邦开放大学中的另一个极为重要的岗位是注册长（registrar），除首任注册长由邦长任命之外，之后的注册长由理事会从副校长或选举委员会推荐的人中任命。注册长权力巨大，负责对外签订合同、有权处分除教师之外的所有工勤人员，同时还负责档案管理等事务，可以说是集我国的大学办公室主任、副校长于一身的职位。另外，这所开放大学的考试总监、代理副校长和院系主任也是大学章程设立的重要职务，他们由副校长直接任命。
五、启示
中国的开放远程教育在21世纪获得迅速发展，但质量令人担忧。印度也面临相似的问题，印度人力资源发展部官员兼学者评论说“开放远程教育的扩张已经产生危害，质量难以令人满意且参差不齐”。[8]开放大学是远程教育的主要承担者，好的大学管理体制是获得好的教学质量的关键。从中印开放大学的比较中我们至少可以获得如下的启示：
1建议制定“中华人民共和国远程教育法”
印度高校建设高度重视法治，分别制定了15部法律设立了1所国立开放大学和14所邦立开放大学（其中一所私立开放大学没有被远程教育局认可），高校的内部治理依法进行。大学还根据所依据的开放大学法制定大学章程并经过总统或者邦长批准，也是大学运行的重要规章依据。另外，大学可以独立制定治理规则，大学各部门和院系则制定相关细则。虽然，印度开放大学和开放远程教育建设仍有很多需要改进的地方，但其重视法治的做法是值得借鉴的。
当然设立一所开放大学则制定一部法律的模式过于繁琐低效，我国可以制定一部统一的“中华人民共和国远程教育法”管辖所有的包括函授教育在内的远程教育，在该法中规定开放大学的内部治理结构、远程教育的监管机构及其职权、远程教育的专业评估程序等系列问题。
2改革开放大学上下级之间的隶属关系
印度传统大学所模仿的英国伦敦大学的附属学院模式为早期的印度高校扩张提供了便利，但该陈旧的体制阻碍了大学质量的提升，印度专家称“印度高等教育的绝大多数病症都可归因于附属体制”。[9]我国的电大（开放大学）上下级关系恰恰模仿的就是在印度饱受诟病的附属学院模式。
一种改革方案是将开放大学分支机构的财政和人事权统统收归上级开放大学，彻底改变这种附属学院模式，将人事权、财政权与教学指挥权合在一起。更简易的方式则是学习印度的自治学院的模式，即教学自主权下放，让地方电大享有完全的教學和考试自主权。总而言之，财政权、人事权和教学管理权力分开产生的负面效应必须被避免，只有开放大学分支机构的教学质量的提升才能成就整体开放大学的教学质量的进步。
3增进开放大学管理的开放性和民主性
印度开放大学的理事会或行政委员会的成员基本上是校外的行政官员或者校外的专家，这和我国大学形成鲜明对比。大学创新的源泉是开放的视野，领导机构的开放性一定程度上会拓宽大学的视野。
印度大学的高层领导基本都由中央政府或者邦政府任命，且人数不多，其他中层及基层领导都是副校长任命，这至少从制度上能实现“副校长负责制”。我国大学上至校长下至教研室主任都完全按照政府科层制层层设置，层层设立党的领导机构，所有具有行政级别的管理人员都需要政府任命，因此有学者认为，中国的“校长负责制”没有落到实处。[10]
4设立专门的远程教育监管机构
印度《英迪拉·甘地开放大学法》赋予国立开放大学促进、协调全国开放远程教育的权力，1991年专门成立了下属的远程教育委员会。基于既是运动员又是裁判员的利益冲突的批评，该机构于2013年脱离英迪拉·甘地国立开放大学转而隶属于大学拨款委员会。总体而言，该机构是独立的机构，并不是人力资源发展部的下属政府部门，唯一职能是监管、评估和认证全国的开放远程教育。
我国的教育行政部门之下虽然也设立了成人教育行政部门，但基本不负责全国远程教育的评估认证工作，所以我国的开放远程教育实际上没有任何机构在监管。我国完全可以模仿印度设立独立的开放远程监管机构，并在将来制定的“远程教育法”中规定其职权，将所有的开放大学和其他远程学历教育机构纳入其监管的范畴。
5加强对开放远程教育的专业评估
印度除设立了三家准官方的自治评估机构之外，所有需要职业准入的行业都设立了法定的行业监管机构负责本专业的评估认证，这种体制虽然也有很多弊端，但一定程度上保证了相关专业的教育质量。出于偏见和远程教育本身的质量问题，印度现在的行业监管机构大都不承认远程教育学位，也就是说通过远程教育获得的文凭并不能进入该行业工作，例如通过远程教育获得的法学学位并不能参加印度的律师考试，实际上也就不能担任法官等职务。
我国除了国家开放大学（从广播电视大学更名而来），中央教育行政部门陆续批准了67所普通高校开设远程教育，虽然设立本身是对普通高校是否可以开设远程教育的评估，但却是一次性的评估认证，制度上不存在后续的评估监管。另外，教育行政部门基本上只重视普通高校的专业评估，至今为止没有进行过任何针对通过远程教育实施的专业评估，缺乏对开放大学和其他普通高校的远程教育开设的专业的评估是我国远程教育质量低下的最直接原因。将来设立的认证机构或者其他监管机构不能像印度那样一刀切地拒绝认可远程教育文凭，而应该设立教学和科研标准，凡是能够达标的则可以认可该学历或学位文凭。
【参考文献】
[1][2]See Manjulika Srivastava， Open Universities： Indians Answer to Challenges in Higher Education， Vikas Publishing House Pvt Ltd， 2012：72，113.
[3]张晓梅，钟志贤.开放大学的组织结构比较分析：以英、印、澳、美四国为例[J].电化教育研究，2013（1）.
[4][5][6][8][9]PawanAgarwal， Indian Higher Education： Envisioning the Future， Sage Publishing Publications India Ltd， 2009：361，364，374，24，321.
[7]王晓楠.亚洲开放大学内部治理结构比较研究[J].中国远程教育，2012（12）.
[10]周彩.印度高等教育发展及其启示[J].南京师范大学学报：社会科学版，2008（3）.
A Comparison of Open Universitys Management Between China and
India and an Analysis of the Reference the Latter Can Offer
ZHOU Xiaoming1， LU Xianwen2
（1.Lishui University； 2.Lishui Radio & TV University， Lishui 323000， China）
【Abstract】India establishes every open university through legislation by the federal or state while China does that only through governments approval. India has developed a multisupervision system composed of the University Grants Commission， Distance Education Bureau and Industry Supervising Organizations while China has only the Ministry of Education of China serving as the supervision organization for distance education. India has many evaluation agencies while China adopts a single evaluation and qualification system. India introduces an inner management model functioned by a common management composed of the vice principals of universities and the board of directors under the leadership of the President of India or Governor of State while China employs Principal Responsibility System under the leadership of the communist party committee. What China can learn from India is attaching greater importance to legislation， emphasizing supervision and evaluation etc.
【Key words】open university； management system； distance education
（編辑/赵晓东）
