论罚没收入的使用
李华敏 马杰
摘 要 我国现行的法律体系中缺乏关于罚没收入使用的详细规定，导致在罚没收入使用实践中出现罚没收入“去向不明”、罚没收入缺乏对公民权益救济、以罚没凑税收现象。因此，在我国现行的行政体制下完善罚没收入使用制度至关重要。
关键词 罚没收入 使用 制度改革
作者简介：李华敏，天津工业大学人文与法学院2015级经济法学研究生，研究方向：经济法学；马杰，天津市北辰区人民检察院，政治处干部。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.223
一、我国罚没收入使用模式透析
罚没收入是指国家行政执法机关或经国家机关授权的其他单位依照国家法律、法规和行政规章对违反行政管理秩序的公民、法人和其他组织实施行政处罚所取得的罚款、没收收入和没收物品的折价收入，是国家财政非税收入的重要组成部分。 通过研究散落于各部门法中关于罚没收入的零星规定，发现我国目前关于罚没收入的使用可归纳为以下三种模式：
（一）一律上缴国库模式
一律上缴国库模式是指法律法规在对罚没收入的使用进行制度规定时，硬性规定罚没收入上缴国库，任何人不得滥用或者留用。根据卢梭《社会契约论》中的观点：“参与政治的过程中，只有每个人同等地放弃全部天然自由，转让给整个集体，人类才能得到平等的契约自由。” 此外，根据公仆理论——人民是社会的主人，社会管理机关及其公职人员必须为人民服务。 因此，国家作为私人权利的承受者与公民的“权利代言人”，对于上缴国库后罚没资金的流向应该本着取之于民，用之于民的理念，用于社会管理和民生建设。
（二）中央财政和地方财政分成模式
中央财政和地方财政分成模式是指明确罚没收入由中央和地方财政部门分别管理。从经济领域来看，中国经历了三次大规模的中央和地方财政关系的演变：一是1949-1978年，中国的财政体制运转大体上遵循的是高度集中的“统收统支”模式。二是1979-1992年，为了应对“入不敷出”的财政状况，中央将财权和事权同时下方给地方政府，提高地方政府财政收支，激发地方财政的活力；三是1993年至今实行的分税制，即在合理划分各级政府事权范围的基础上，按照财权和事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。
（三）作为罚没机关的经费来源模式
作为罚没机关的经费来源模式是指在罚没收入的收取和使用时，首先由地方财政收取罚没收入，再由地方财政把罚没收入分配到各个部门。这一模式的主要特点在于强化了财政机关在罚没收入分配中的作用，最大程度上避免罚没机关对罚没收入的滥用。关于海关缉私、缉毒方面的法规往往集中于此模式。目前作为罚没机关的经费来源模式在我国的法律法规中应用较少，这也体现出该模式已经不符合我国当今的实际情况。
二、我国罚没收入使用制度的主要问题
我国罚没收入的使用上仍存在很多的问题，并且没有相关法律法规或者管理办法对罚没收入的使用问题进行系统地规制。
（一）罚没收入使用“去向不明”
罚没收入使用的“去向不明”是各种问题存在的重要原因。根据国家统计局的数据显示，我国的罚没收入总额从2007年840.26亿元，2008年898.40亿元，逐步增长到2012年1559.81亿元，2013年的1658.77亿元，不到十年间增长了近两倍，并且增长速度呈现逐步加快的趋势。
（二）罚没收入使用缺乏对公民权益的救济
目前，我国的罚没收入使用主要有一律上缴国库模式、中央财政和地方财政分成模式、作为罚没机关经费来源模式，这三种模式的共同之处在于将罚没收入上缴国库后进行相应的分配，那么面对每一起罚款案件背后的受害者，他们的权利又该怎么救济呢？从2009年的魏志刚酒后超速驾车撞死斑马线上的女子，到2014年海口的一名小客车司机因为醉驾超速驾驶连撞7车致使2名女子死亡……这些案件都是因为行为人的一时享乐，给受害者及其家人带来的却是一辈子难以弥补的伤害。对于这些受害者，他们或许曾经是家里的主要劳动力却因为飞来横祸丧失劳动力或者死亡，给家里的经济情况带来巨大的影响，家庭的主要开支，父母的养老问题，孩子的教育问题都因为劳动力的丧失而受到重大影响。但是，现实中法律对于行为人的处罚除了判处一定的刑罚，缴纳一定的赔偿金外并没有其他特别的惩处措施或者对受害者家庭经济情况的救济措施。十几万甚至几十万的赔偿金远远不能满足家庭十几年甚至几十年的必要开支及因为失去亲人所带来的精神伤害，而现实中受害者及其家属面对这种情况只能自认倒霉。这种只立足于公权力，而忽视了社会群体利益的制度设计，很容易在现实的司法实践中造成实质不公，引起学术界和司法界的广泛质疑。
（三）以罚没收入凑税收
《深圳市本级 2013 年公共财政收入预算（草案）》披露：2012 年，深圳税收收入没完成预算，罚没收入却超预算近八成。而在所公布的草案中内容过于粗糙，对于罚没收入的具体项目、具体怎么罚在草案中都没有具体列明。深圳市某著名观察员据此推测，深圳市2012年存在在未完成税收收入的情况下，以罚没收入凑税收的现象。 根据2012年的金融背景分析可知，2012年中國的经济状况是自2008年金融危机以后经济最困难的一年，而作为地方财政税收收入的企业所得税、个人所得税、增值税等不可避免地减少。为了完成财政预算，政府将目光投向了罚没收入领域。罚没收入是地方财政非税收入的重要组成部分，地方政府在收取罚没收入时具有较大的自由裁量权。由于目前对罚没收入的使用并没有法律的刚性规定，因此，地方政府为了弥补财政的不足，利用行政权力钻法律的空白，“开源节流”，以罚没收入凑税收似乎成为了惯例。
三、我国罚没收入使用制度的完善
针对现实生活中频繁出现滥用罚没权，私存罚没资金，受害者的权利得不到充分救济等问题，提出了如下的完善建议：
（一）加强对罚没收入使用的监督
1.设立罚没收入使用责任追究制度
所谓罚没收入使用责任追究制度是指在现实执法活动中，一旦出现了罚没收入被滥用的情况应该向谁追责、怎样追责的制度，即“不管过多长时间，不管人走到哪里，只要罚款错误，就要一辈子承担责任”。
2.设立罚没收入使用信息公开制度
首先，健全罚没收入使用信息公开的形式。互联网时代的到来促使信息公开方式打破了时间与空间的限制。因此，罚没收入使用信息公开也应该打破以往孤立、被动地通过宣传栏等方式进行公开，转变为通过诸如新闻发布会、政府网站、听证会、微信公众号、微博等现代化的方式进行信息公开，让公众及时了解罚没收入使用信息的同时能够参与到公务的讨论中，使罚没收入使用信息公开成为常态。
其次，健全罚没收入使用信息公开情况考核机制。所谓的罚没收入使用信息公开情况的考核机制并不是给行政机关下达“公开指标”，也并不是要求行政机关公开的信息只重数量不重质量，而是建立一种综合考核评价体系，侧重于过程性考核和结果性考核并重的考核评价体系。
最后，加强对罚没收入使用公开信息的解读。当前，部分地方政府做到了对罚没收入数据的公开，但是并没有公开罚没收入的使用情况，而且他们所公开的信息使用了较多的专业术语或者运用晦涩难懂的词句，这一公开方式无异于使信息公开流于形式。因此，在公开信息时，应该将罚没收入使用的情况通过通俗易懂的语句简化地表达出来，对于一些官方语言和技术语言应该进行转译。此外，政府在公开罚没收入使用信息过程中，可以借助媒体等的力量。
（二）设立公民权益救济基金
1.设立公民权利救济基金
很多国家设立专门的国家救济基金用于保管对违法犯罪财产的没收以及对相关责任人或单位的罚金，基金的资金主要用于对受害人的救济。例如：美国司法部设立了“资产没收基金”，英国设立了“扣押资产基金”，并由专门的机构负责该基金的管理和运作。
2.加强公民权益救济基金的宣传
信息技术的发展将带来宣传方式的多样化。针对当前因为宣传不到位而导致救济金被闲置的情况，有关部门应该通过多样化的宣传途径让公众了解公民权益救济基金的设置、适用情况、申请范围等基本信息。
3.完善公民权益救济基金实施细则
在资金筹集方面，规定罚没收入执法部门必须抽取一定比例的罚没收入作为公民权益救济基金的资金来源。同时，管理部门应该在每月的固定时间通过多渠道公布基金资金的收取情况、使用情况等，保证公民的知情权。
（三）将罚没收入用于完善相关法律
1.将罚没收入用于相关法律的立法调研
立法调研是立法工作的必备程序，对于调查特定地区的实际情况，听取民众对于立法的意见，对于推动法律在该地区的进一步实施具有重要意义。
2.将罚没收入用于相关法律的立法宣传
法律从颁布实施到民众真正遵守需要一个不断被民众接受的过程，而在这一过程中不可避免地要进行有关的宣传活动，而宣传活动由于其涉及范围广、耗时长而导致资金投入大。因此，可以将罚没收入用于立法宣传。
我国对于罚没收入使用问题的完善、成熟是一个长期的过程，还需要学术界、司法界投入更多的时间和精力进行相关的研究。随着我国法治建设的推进和相关制度的日渐完善，我国罚没收入使用也一定会日趋规范化。
注释：
赵忠良.我国罚没收入征管的理论基础研究.求索.2008（8）.159-170.
[法]让·雅克·卢梭.社会契约论.中国社会科学出版社.2010.156-157.
姬瑩.马克思主义“社会公仆”理论的研究.南京师范大学.2012.12-13.
张文春、王薇、李洋.集权与分权的抉择——改革开放30年中国财政体制的变迁.经济理论与经济管理.2008（10）.42-49.
武洁.“罚没收入凑税收”不是一个好主意.中国妇女报.2013-01-18（A03）.
高巍.罚没款作为大规模侵权救济基金来源的研究.天津师范大学.2014.12-14.
摘 要 我国现行的法律体系中缺乏关于罚没收入使用的详细规定，导致在罚没收入使用实践中出现罚没收入“去向不明”、罚没收入缺乏对公民权益救济、以罚没凑税收现象。因此，在我国现行的行政体制下完善罚没收入使用制度至关重要。
关键词 罚没收入 使用 制度改革
作者简介：李华敏，天津工业大学人文与法学院2015级经济法学研究生，研究方向：经济法学；马杰，天津市北辰区人民检察院，政治处干部。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.223
一、我国罚没收入使用模式透析
罚没收入是指国家行政执法机关或经国家机关授权的其他单位依照国家法律、法规和行政规章对违反行政管理秩序的公民、法人和其他组织实施行政处罚所取得的罚款、没收收入和没收物品的折价收入，是国家财政非税收入的重要组成部分。 通过研究散落于各部门法中关于罚没收入的零星规定，发现我国目前关于罚没收入的使用可归纳为以下三种模式：
（一）一律上缴国库模式
一律上缴国库模式是指法律法规在对罚没收入的使用进行制度规定时，硬性规定罚没收入上缴国库，任何人不得滥用或者留用。根据卢梭《社会契约论》中的观点：“参与政治的过程中，只有每个人同等地放弃全部天然自由，转让给整个集体，人类才能得到平等的契约自由。” 此外，根据公仆理论——人民是社会的主人，社会管理机关及其公职人员必须为人民服务。 因此，国家作为私人权利的承受者与公民的“权利代言人”，对于上缴国库后罚没资金的流向应该本着取之于民，用之于民的理念，用于社会管理和民生建设。
（二）中央财政和地方财政分成模式
中央财政和地方财政分成模式是指明确罚没收入由中央和地方财政部门分别管理。从经济领域来看，中国经历了三次大规模的中央和地方财政关系的演变：一是1949-1978年，中国的财政体制运转大体上遵循的是高度集中的“统收统支”模式。二是1979-1992年，为了应对“入不敷出”的财政状况，中央将财权和事权同时下方给地方政府，提高地方政府财政收支，激发地方财政的活力；三是1993年至今实行的分税制，即在合理划分各级政府事权范围的基础上，按照财权和事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。
（三）作为罚没机关的经费来源模式
作为罚没机关的经费来源模式是指在罚没收入的收取和使用时，首先由地方财政收取罚没收入，再由地方财政把罚没收入分配到各个部门。这一模式的主要特点在于强化了财政机关在罚没收入分配中的作用，最大程度上避免罚没机关对罚没收入的滥用。关于海关缉私、缉毒方面的法规往往集中于此模式。目前作为罚没机关的经费来源模式在我国的法律法规中应用较少，这也体现出该模式已经不符合我国当今的实际情况。
二、我国罚没收入使用制度的主要问题
我国罚没收入的使用上仍存在很多的问题，并且没有相关法律法规或者管理办法对罚没收入的使用问题进行系统地规制。
（一）罚没收入使用“去向不明”
罚没收入使用的“去向不明”是各种问题存在的重要原因。根据国家统计局的数据显示，我国的罚没收入总额从2007年840.26亿元，2008年898.40亿元，逐步增长到2012年1559.81亿元，2013年的1658.77亿元，不到十年间增长了近两倍，并且增长速度呈现逐步加快的趋势。
（二）罚没收入使用缺乏对公民权益的救济
目前，我国的罚没收入使用主要有一律上缴国库模式、中央财政和地方财政分成模式、作为罚没机关经费来源模式，这三种模式的共同之处在于将罚没收入上缴国库后进行相应的分配，那么面对每一起罚款案件背后的受害者，他们的权利又该怎么救济呢？从2009年的魏志刚酒后超速驾车撞死斑马线上的女子，到2014年海口的一名小客车司机因为醉驾超速驾驶连撞7车致使2名女子死亡……这些案件都是因为行为人的一时享乐，给受害者及其家人带来的却是一辈子难以弥补的伤害。对于这些受害者，他们或许曾经是家里的主要劳动力却因为飞来横祸丧失劳动力或者死亡，给家里的经济情况带来巨大的影响，家庭的主要开支，父母的养老问题，孩子的教育问题都因为劳动力的丧失而受到重大影响。但是，现实中法律对于行为人的处罚除了判处一定的刑罚，缴纳一定的赔偿金外并没有其他特别的惩处措施或者对受害者家庭经济情况的救济措施。十几万甚至几十万的赔偿金远远不能满足家庭十几年甚至几十年的必要开支及因为失去亲人所带来的精神伤害，而现实中受害者及其家属面对这种情况只能自认倒霉。这种只立足于公权力，而忽视了社会群体利益的制度设计，很容易在现实的司法实践中造成实质不公，引起学术界和司法界的广泛质疑。
（三）以罚没收入凑税收
《深圳市本级 2013 年公共财政收入预算（草案）》披露：2012 年，深圳税收收入没完成预算，罚没收入却超预算近八成。而在所公布的草案中内容过于粗糙，对于罚没收入的具体项目、具体怎么罚在草案中都没有具体列明。深圳市某著名观察员据此推测，深圳市2012年存在在未完成税收收入的情况下，以罚没收入凑税收的现象。 根据2012年的金融背景分析可知，2012年中國的经济状况是自2008年金融危机以后经济最困难的一年，而作为地方财政税收收入的企业所得税、个人所得税、增值税等不可避免地减少。为了完成财政预算，政府将目光投向了罚没收入领域。罚没收入是地方财政非税收入的重要组成部分，地方政府在收取罚没收入时具有较大的自由裁量权。由于目前对罚没收入的使用并没有法律的刚性规定，因此，地方政府为了弥补财政的不足，利用行政权力钻法律的空白，“开源节流”，以罚没收入凑税收似乎成为了惯例。
三、我国罚没收入使用制度的完善
针对现实生活中频繁出现滥用罚没权，私存罚没资金，受害者的权利得不到充分救济等问题，提出了如下的完善建议：
（一）加强对罚没收入使用的监督
1.设立罚没收入使用责任追究制度
所谓罚没收入使用责任追究制度是指在现实执法活动中，一旦出现了罚没收入被滥用的情况应该向谁追责、怎样追责的制度，即“不管过多长时间，不管人走到哪里，只要罚款错误，就要一辈子承担责任”。
2.设立罚没收入使用信息公开制度
首先，健全罚没收入使用信息公开的形式。互联网时代的到来促使信息公开方式打破了时间与空间的限制。因此，罚没收入使用信息公开也应该打破以往孤立、被动地通过宣传栏等方式进行公开，转变为通过诸如新闻发布会、政府网站、听证会、微信公众号、微博等现代化的方式进行信息公开，让公众及时了解罚没收入使用信息的同时能够参与到公务的讨论中，使罚没收入使用信息公开成为常态。
其次，健全罚没收入使用信息公开情况考核机制。所谓的罚没收入使用信息公开情况的考核机制并不是给行政机关下达“公开指标”，也并不是要求行政机关公开的信息只重数量不重质量，而是建立一种综合考核评价体系，侧重于过程性考核和结果性考核并重的考核评价体系。
最后，加强对罚没收入使用公开信息的解读。当前，部分地方政府做到了对罚没收入数据的公开，但是并没有公开罚没收入的使用情况，而且他们所公开的信息使用了较多的专业术语或者运用晦涩难懂的词句，这一公开方式无异于使信息公开流于形式。因此，在公开信息时，应该将罚没收入使用的情况通过通俗易懂的语句简化地表达出来，对于一些官方语言和技术语言应该进行转译。此外，政府在公开罚没收入使用信息过程中，可以借助媒体等的力量。
（二）设立公民权益救济基金
1.设立公民权利救济基金
很多国家设立专门的国家救济基金用于保管对违法犯罪财产的没收以及对相关责任人或单位的罚金，基金的资金主要用于对受害人的救济。例如：美国司法部设立了“资产没收基金”，英国设立了“扣押资产基金”，并由专门的机构负责该基金的管理和运作。
2.加强公民权益救济基金的宣传
信息技术的发展将带来宣传方式的多样化。针对当前因为宣传不到位而导致救济金被闲置的情况，有关部门应该通过多样化的宣传途径让公众了解公民权益救济基金的设置、适用情况、申请范围等基本信息。
3.完善公民权益救济基金实施细则
在资金筹集方面，规定罚没收入执法部门必须抽取一定比例的罚没收入作为公民权益救济基金的资金来源。同时，管理部门应该在每月的固定时间通过多渠道公布基金资金的收取情况、使用情况等，保证公民的知情权。
（三）将罚没收入用于完善相关法律
1.将罚没收入用于相关法律的立法调研
立法调研是立法工作的必备程序，对于调查特定地区的实际情况，听取民众对于立法的意见，对于推动法律在该地区的进一步实施具有重要意义。
2.将罚没收入用于相关法律的立法宣传
法律从颁布实施到民众真正遵守需要一个不断被民众接受的过程，而在这一过程中不可避免地要进行有关的宣传活动，而宣传活动由于其涉及范围广、耗时长而导致资金投入大。因此，可以将罚没收入用于立法宣传。
我国对于罚没收入使用问题的完善、成熟是一个长期的过程，还需要学术界、司法界投入更多的时间和精力进行相关的研究。随着我国法治建设的推进和相关制度的日渐完善，我国罚没收入使用也一定会日趋规范化。
注释：
赵忠良.我国罚没收入征管的理论基础研究.求索.2008（8）.159-170.
[法]让·雅克·卢梭.社会契约论.中国社会科学出版社.2010.156-157.
姬瑩.马克思主义“社会公仆”理论的研究.南京师范大学.2012.12-13.
张文春、王薇、李洋.集权与分权的抉择——改革开放30年中国财政体制的变迁.经济理论与经济管理.2008（10）.42-49.
武洁.“罚没收入凑税收”不是一个好主意.中国妇女报.2013-01-18（A03）.
高巍.罚没款作为大规模侵权救济基金来源的研究.天津师范大学.2014.12-14.
