农村土地承包经营权确权政策建议

    林冬生

    截至2017年底，全国整省推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的省份已达28个，试点范围扩大至全国2718个县（区、市），3.3万个乡（镇）、53.9万个行政村，承包地确权面积11.59亿亩，占二轮家庭承包地（账面）面积的80%以上。整体上，各试点省份在推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作方面，不仅地方党委政府高度重视，取得了较为显著的进展和成效，而且在工作推进、政策宣传、制度建设、矛盾化解、改革成果运用等方面也探索和积累了较为丰富的创新性经验，但同时农村土地承包经营权确权登记颁证也存在一些普遍性问题和风险，需要引起高度重视并有针对性地破解。

    根据中央和农业农村部部署，为确保2018年底全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，在加大对进度落后地区督导的基础上，关键是要进一步优化和精准施策，全面提升农村土地承包经营权确权登记颁证工作的质量和成效，拓展确权成果运用的范围。

    ——聚焦完整权能实现完善顶层设计。进一步完善农村土地承包经营权确权登记颁证在工作流程、技术标准、信息保密、检查验收、成果运用等方面的顶层制度设计，加强对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导，增强基层在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中的规范性和一致性，提高确权登记颁证质量和成果运用绩效。要聚焦于土地管理的精细化，尤其是用途管制的有效性，促进集体土地所有权的实现；要聚焦于承包权的继承、集体经济组织成员身份以及相应集体经济股份权能的关联作用，促进土地承包权的实现，要聚焦于经营权的盘活，尤其是经营权的流转、抵押担保等权能，增强经营权的资本属性。

    ——优化确权登记颁证经费分摊机制。针对不同地区由于区位条件、地形地貌和地块细碎化程度等差异造成的确权登记颁证成本差异以及县级财政资金压力较大的实际，进一步优化确权登记颁证经费分摊机制：一方面要提高中央和省级财政经费分摊比例，降低县级财政的经费保障压力。另一方面，要根据不同区域的财政实力和确权登记颁证成本差异，转变统一的经费补助机制，构建差异化的成本分担机制，对于粮食生产重点县、农产品生产重点县和贫困县提高中央财政补助比例。同时，对于保密设施设备、数据脱密服务等工作在下达任务的同时明确基层的工作经费来源，为基层在现有财政预算制度下获得经费支持提供政策支撑。

    ——协同拓展农村产权制度改革范围。确权成果的运用与农村相关改革紧密相关，相互促进、相互制约，根据农村产权制度改革“牵一发而动全身”的特性，在多数地区围绕土地经营权流转、土地适度规模经营、新型经营主体培育等方面进行改革创新，少数地区围绕承包经营权自愿有偿退出、经营权抵押贷款等方面进行改革的基础上，推动农村多權同确，协同拓展改革试点的授权范围，为基层提高成果运用成效提供更为宽广的渠道和空间。引导农民按照此次确权颁证面积进行流转、引导经营主体利用经营权证抵押贷款等。通过土地流转、托管、入股等方式，加快土地向新型农业经营主体和集体经济组织集中，建立更为紧密的利益联结机制，加大订单生产、保底分红、利润返还等分配模式的推广力度，促进由一次性出租让渡土地经营权为主向入股经营、合作经营等共享式的土地经营权流转方式转变，让普通农户与新型农业经营主体结成利益共同体。

    ——健全农村产权基层管理服务机制。夯实基层农经工作队伍尤其是农村产权改革专业人才队伍，构建包含农村土地承包经营权在内的农村产权综合管理服务平台，健全土地经营权登记、流转和应用管理及服务机制，拓展承包地确权登记基础信息利用，深化承包地确权登记大数据挖掘和成果运用，为相关部门、经营主体、农民群众运用产权信息提供便捷、高效的服务。

    ——系统优化确权成果管理服务平台。农村土地承包信息十分丰富，一方面要加大确权资料的电子化、数字化进程，提高确权资料信息尤其是纸质资料的使用效率、降低使用成本；另一方面要加强与相关部门的数据对接和信息加载，并与相关部门实现共建共享，提高确权资料信息的利用范围和成效。加快建设省市县三级农村土地承包信息应用平台，建设电子政务系统和平台接入系统，并根据实际需要建设数据库管理系统和信息共享与服务系统，不断加载和丰富平台内容，为土地流转、土肥信息管理和农业基础设施、高标准农田建设、特色优势产业和农业区域发展规划等提供有效的空间化管理和服务。