信赖保护原则视域下城镇职工基本医疗保险退休职工缴费问题探讨

    王一棱　郝勇

    摘要：本文借鉴行政法中的信赖保护原则，对城镇职工基本医疗保险退休职工缴费问题进行探讨后认为：基于现实和理论分析，有必要改革现有政策，实行职工医保退休人员缴费政策；城镇职工基本医疗保险退休职工不缴费适用于信赖保护原则；信赖保护的对象包括已退休人员不缴费的既得权和已参保未退休人员未来不缴费的期得权；针对不同的人群应该分别采取存续保护和财产保护两种方式，除此之外还可采取舆论引导、建立多渠道的职工退休医疗缴费资金来源等措施。

    关键词：信赖保护；城镇职工基本医疗保险；退休缴费

    中图分类号：D922.284 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）03-0073-06

    2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，其中提出要“健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制，研究实行职工退休人员医保缴费参保政策”。

    2016年第1期《求是》杂志上发表了一篇由时任财政部部长楼继伟撰写的题为《中国经济最大潜力在于改革》的文章，文中提出要“研究实行职工医保退休人员缴费政策”。可谓一石激起千层浪，各方人士对此褒贬不一。中国人民大学劳动人事学院赵忠教授认为，退休职工在职时缴纳医保，就与政府达成了一种隐性社会契约。如果政府随意改变，就会威胁到正常的社会管理和运行。如此看来，“研究实行职工医保退休人员缴费政策”是否合法和可行，是一个值得探讨的问题。

    一、退休职工医保缴费相关概念界定

    1.信赖保护原则。行政法上的信赖保护原则是指当行政相对人对授益性行政行为形成值得保护的信赖时。行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。

    2.城镇职工基本医疗保险。基本医疗保险是指由国家和社会依据一定的法律法规建立的，为保障参保人员因病接受医疗服务时由国家或社会医疗保险机构提供必要的医疗服务或费用补偿的一种社会保险制度安排。1998年12月14日，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，保障的对象为城镇所有用人单位及其职工。保险费由用人单位和职工双方共同负担，其中：职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户；用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员根据自愿原则，可以参加职工基本医疗保险的，由其个人缴纳基本医疗保险费。

    二、退休职工医保缴费相关研究

    目前，我国有关退休职工医保缴费的研究主要从以下两个方面展开：

    1.退休职工医保缴费的现实意义。在当前我国人口老龄化加剧、医疗费用不断上涨的情况下，基本医疗保险基金面临的巨大压力。因此，退休职工医保缴费实现制度的持续发展和基金的自我平衡具有最直接的意义。但也有学者提出，除了维持基金的平衡，实行退休职工医保缴费还有更多的现实意义：一是增进制度公平，缓解代际矛盾。退休不缴费政策使得在职一代成为医疗保障筹资的主要对象和费用的主要承担者，退休一代则是享有者。老年群体规模庞大且花费的医疗保险基金平均大于在职者，因此应量力而行，适度履行缴费的义务。二是推动医保制度的并轨。目前，我国基本医疗保险三大制度间存在差异。如：城乡居民基本医疗保险不设个人账户并实行终生缴费，而城镇职工基本医疗保险设置个人账户且退休后不需再缴纳保险费。实行退休职工缴费制度，有利于未来城乡基本医疗保险制度的并轨。三是医保异地转移，促进劳动力自由流动。基本医疗保险的转移接续除了破除户籍限制还必须破除劳动关系的限制，要使其能够随着劳动关系的转移而转移。

    2.退休职工医保缴费对医保基金的影响。有学者利用广东省云浮、韶关、东莞、深圳、珠海和广州六城市的数据分析了退休人员不缴费政策给职工医保基金带来的支付压力和风险。数据显示，各市基金收入的年龄分布基本上呈现“两头小，中间大”的形态，50岁以上群体的基金“负结余”呈逐年增长的态势，医保基金的压力越来越重。该学者在对广东省Y市进行退休人员缴费模拟后发现，退休人员是否实行缴费政策对Y市未来12年的统筹基金结余形势会产生根本性的影响。也有学者借鉴世界各国或地区实行退休老人终生缴费的经验，设定了8种退休老人缴费方式，并就这8种缴费方式对医保基金产生的影响分别进行测算后发现，退休老人终身缴费能够有效维持基金收支平衡，且老龄化越严重就越应该尽快实行退休职工终身缴费的政策。还有学者提出了基本医疗保险“系统老龄化”的概念，即如果退休年龄不变，且继续执行退休后不缴费的政策，在基本医疗保险覆盖的人群中，会出现缴费人群相对缩小、享受人群相对扩大的趋势。退休职工医保缴费是医保基金“开源”的方式之一，除此之外通过提高医保的缴费费率、扩大医保的覆盖范围、延迟退休等方式也可以起到“开源”效果，目前在我国社会保险的缴费率已经较高，医保覆盖率已达到95%以上的情况下，前两项措施的可行性降低。此外，該学者经过数据测算发现，退休人员缴费对统筹基金的影响更为敏感。总体上说，目前有关退休职工医保缴费对医保基金影响的定量研究相对还较少，但就现有研究来看，其得出的结论具有一致性。即退休职工医保缴费对医保基金有显著影响，支持实施退休职工医保缴费。

    三、退休职工医保缴费存在的阻力及现实选择

    尽管退休职工医保缴费具有许多现实意义并且其对医保基金支付压力和风险有良好的缓解效果，然而要实施这一制度也存在着很大的阻力。反对的意见主要有：医药费用过度上涨、小病大治、滥开处方等现象造成的医疗资源浪费是目前医保基金负担沉重的更重要原因；职工在职期间已经履行了缴费的义务，医保基金的亏空与否和政府对基金的管理能力有关，不能一味让公众买单。如有学者从社会公平、社会公正、社会正义三个价值理念出发对退休人员继续缴纳医保费用展开讨论，反对退休人员缴纳医保费用这一政策提议。

    虽有反对声音，但大多数学者还是认为有必要研究和实施退休职工医保缴费。学者们提出的建议主要有：一是根据退休人员的养老金水平高低实施分类缴费，并且每年制定最低缴费养老金标准，分类缴费机制下缴费义务由退休老人和政府共同承担。二是多渠道筹集退休人员的医疗保险资金，包括财政注资、国有资产收益、社会慈善捐款等。三是同步配合养老制度的改革，保障退休人员收入不降低。四是在退休人员终身缴费短期不能实现的情况下，权宜之计是设置—个全国统一的最低缴费年限。

    四、退休职工医保缴费问题的信赖保护原则适用分析

    信赖保护原则的适用需要具备以下三个条件，即：存在信赖基础、具备信赖表现和信赖具有可保护性（信赖值得保护）。

    1.退休职工医保缴费问题的信赖基础。信赖基础的存在是信赖保护原则的前提条件，即“有效的表示国家意思的‘法的外貌”，其表现形式有：行政机关的一些具体行政行为、行政机关持续的行政实践或惯例及行政机关的不作为或者是一种现存的法律状态等。一般说来，构成信赖基础的行为都应该是有效成立的，而不论其是否合法，但因为重大且明显违法从而导致无效的行为，就不能够构成信赖的基础。我国城镇職工基本医疗保险正式建立的标志是1998年国务院颁布的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在该《决定》中规定“退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费。对退休人员个人账户的计人金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾。”其后，政府相关部门也多次发布规范性文件，不断完善职工基本医疗保险制度。2011年开始实施的《社会保险法》第三章第二十七条明确规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。”可见，退休职工只要累计缴费达到国家规定的年限在退休后就不再缴费，这一政策从国家正式建立城镇职工基本医疗保险制度起就已明确，并且通过立法的形式予以确立，因此对于参加城镇职工基本医疗保险的参加职工来说。退休后不缴费有法律为支撑的信赖基础。

    2.退休职工医保缴费问题的信赖表现。信赖表现指相对人基于对行政主体原来行为的信赖而对自己的生活作出一定的安排，且这种安排具有不可逆转性，主要表现为行政相对人已有具体的信赖行为，且已实施准备了部分或全部条件。人力资源和社会保障部发布的《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，2016年全国参加职工基本医疗保险人数29，532万人，其中参保职121，720万人，参保退休人员7，812万人，分别比上年末增加358万人和280万人。城镇职工基本医疗保险制度参保人数逐年上升，在一定程度上反映了职工和企业对这项制度的信赖。

    3.退休职工医保缴费问题的信赖可保护性。信赖要具有可保护性，首先应给予保护的信赖应该是正当的。所谓正当，是指行政相对人对行政机关所实施的行为或对其创造的法律状态是深信不疑的，而且对于信赖基础的成立是善意的并且没有过失。除此之外，这一信赖还应具有公益性，信赖保护原则运用的基本前提或者核心所在即“公益”。现代政府执掌行政权力的来源被认为是公民权利的让与和公民的信任，而非当然享有。因此，行政机关存在和维持的目的是保障公民权利，为公益而行使行政职权，进行行政活动。如有学者认为，值得保护的信赖更需要考虑的是公共利益，如公共利益的要求强于信赖利益，则信赖不值得保护。只有在行政处理受益人已经使用行政处理提供的给付，或者已经作不能恢复原状、或者只能在不可期待的损失下才能回复之财产上处理者，通常可认为信赖值得保护。从正当性的角度来看，参保职工获得退休不缴费的利益具有正当性。从公益性的角度来看，退休职工不缴费这一信赖是否值得保护首先要明确之前政策规定退休职工不缴费的原因、如果改变这一政策对参保人的影响。要维护制度的持续发展和基金的自我平衡，退休职工不缴费这一信赖同样是值得保护的。从历史的角度来看，退休职工医保不缴费具有合理性。退休人员不缴费政策是我国转轨时期处理历史遗留问题的产物，城镇职工基本医疗保险制度建立之初正值国企改革，需要通过退休人员不缴费的方式减轻当时建立现代社保体系的改革压力，同时也减轻那一批退休人员在面临企业破产、重组之外的生活压力。从现实的角度来看，虽然面临着人口老龄化严重的压力，但也应该认识到许多退休人员养老金待遇不高，如果实行医保缴费会对这一群体造成损失。

    综上所述可以看出，如果要推行退休职工医保缴费的政策，需要对相应的主体进行信赖保护。

    五、退休职工医保缴费问题的信赖保护对象和信赖保护方式分析

    1.退休职工医保缴费的信赖保护对象。关于信赖保护的对象即信赖利益，学界有两种观点：一是既得权，是指相对人已经获得的权利。二是期待权，其来源于相对人的合法预期。所谓合法预期，是指相对人因行政机关的先前行为（如曾制定过政策、发过通知、做出过指导或承诺等），尽管没有获得某种权利或者可保护利益，但却合理地产生了对行政机关将来活动的某种预期（如行政机关将会履行某种程序或者给予某种实质性利益），并且可以要求行政机关将来满足其上述预期，行政机关除非有充分的公共利益理由，原则上不得拒绝。既得权与期待权在本质上具有统一性，都可以表现为对某种利益的主张权，只不过所主张的利益在时间状态上存在差别。而且，为了处理行政相对人主张的正当期待和行政行为所追求的公共利益之间的冲突，实践中不可避免地需要对两者加以权衡，这也要求将两者同质化，因为在逻辑上，不同质的事物不可比较，更无法权衡，所以正当期待所主张的期待权必须是“可利益化”的。在城镇职工基本医疗保险退休职工缴费问题上，对于已经退休的职工来说，医保不再缴费是现在已经获得的权利，因此是其既得权。而对于目前在职的参保人来说，由于相关法律法规中明确规定了“退休职工缴满规定年限后不再缴纳基本医疗保险费”，因此未来退休后医保不缴费是其基于合理期待所得的期得权。从信赖保护原则的保护对象来说，这两者都应该采取一定的措施给予保护。

    2.退休职工医保缴费的信赖保护方式。从理论上来讲，对相对人的信赖利益的保护方式主要有两种：一是存续保护。即因行政行為而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态，如不去变动事实结论，并履行行政承诺，不适用溯及既往的行政法律规范去调整已终结及尚在进行中的行政法律关系和法律事实；不撤销、废止或不利变更已有效成立的行政行为等。二是财产保护。即在必要时打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的保护。对于社会成员的行政信赖损害，行政主体应予合理补偿。对于“合理补偿”的确定，可以从补偿数额应根据社会成员的信赖程度来确定、补偿数额不应包括社会成员所支出的先决成本、信赖补偿数额应具有上下限等方面进行考察。存续保护和财产保护各有其优缺点，针对不同的对象应该采取不同的信赖保护方式。在城镇职工基本医疗保险退休职工缴费这一问题上，笔者认为，应按照“老人老办法，中人中办法，新人新办法”的原则，针对不同参保人实施不同的信赖保护方法：已退休的参保人适宜采取存续保护的方式，维持原有的不缴费政策；已参加城镇职工基本医疗保险尚还未退休的参保人，可以采取财产保护的方式，通过制度设计以提高其未来退休后的收入或对其未来医保缴费进行补偿；还未参加城镇职工基本医疗保险的人员，实行新的医保缴费制度，合理设定退休职工医保缴费的费率。

    六、对退休职工医保缴费问题的相关建议

    1.修改有关法律法规，并在新法规中明确补偿机制。行政主体实施抽象行政行为，欲具备能为社会所接受的基础，则必须体现出对行政相对人和利害关系人信赖利益的保护。基于信赖保护原则，行政机关作出的抽象行政行为，其效力不得适用于施行前已经终结的事实，即使作出具有“假溯及力”的抽象行政行为，也不得限制或者损害相对人已经依法取得的利益。只有这样，才能保障人民的合法权益，维护法律规范的尊严，维护国家的公信力。由于目前退休职工医保不缴费在法律上有明确的规定，因此在城镇职工基本医疗保险退休职工缴费问题的改革上，首先要对相应的法律进行修改，同时还要在新法规中明确补偿机制。

    2.对城镇职工基本医疗保险的制度设计进行改革。目前，城镇职工基本医疗保险采用统账结合的方式，其目的是约束医疗服务需求方的道德风险，控制医疗费用的上涨，增加个人账户资金的积累，为可能出现的医疗风险和老年阶段的医疗开支做准备。但实践中医保个人账户的作用十分有限，其原因在于：一是来自医疗服务的供给方即医疗机构的诱导需求是医疗费用上涨的主要原因。二是由于医疗需求的不确定性使得医疗保险的个人账户不同于养老保险个人账户。对于不同健康状况的个人来说，医保个人账户的积累额是不同的，很难发挥储蓄账户的作用。三是医保个人账户的设置限制了医疗保险在门诊阶段的互济性，且可能引发参保人新的道德风险。对此，笔者建议对医疗保险的个人账户进行改革。

    3.进行正确的舆论引导。研究实行职工医保退休人员缴费政策之所以会出现反对声音，很大一部分原因在于大多数人对研究退休职工医保缴费的原因、目的等认识存在偏差。目前，职工医保退休人员缴费还没有提出改革的原则或具体办法，相关部门应对其进行正确的舆论引导，让公民对其有一个正确的认识。

    4.建立多渠道的职工退休医疗缴费资金来源。笔者认为，应依据退休职工的不同状况分类实施缴费政策。如：对于一般退休人员，可从养老金中提取一定比例作为退休人员的医疗保险费用；对于部分经济困难的退休人员，队由政府财政给予适当的补贴外，还可通过财政注资、国有资产收益、社会慈善捐款等方式进行筹资。

    （责任编辑：刘亚峰）