构建权责清晰的社会保障体系开启民生建设新篇章
摘要：权责清晰作为全面建成社会保障体系的前提，无疑具有重要的理论价值和现实意义。本文在梳理学术界关于社会保障体系建设中权责划分问题研究成果的基础上，从不同角度分析了权责不清给社会保障制度高效有序运行带来的困扰，并从社会保障发展理念、社会保障责任边界划分和建立社会保障自适应系统等方面提出了相应的建议。
关键词：社会保障体系；权责划分；权责清晰；自适应系统
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）01-0017-07
收稿日期：2017-12-20
作者简介：都业明（1980-），男，内蒙古呼伦贝尔人，吉林大学在读博士，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）社会学教研部副主任，副教授，硕士研究生导师，研究方向为社会保障和社会理论。
党的十九大是国家发展进程中一次具有划时代意义的重要会议，习近平新时代中国特色社会主义思想明确了国家治理的基本方略。规划了走向富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的顶层设计和战略步骤，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南。党的十九大报告对如何全面建成中国特色社会保障体系，“提出了一系列有针对性的社会保障制度建设创想，对于促使我国社会保障制度从长期试验性改革状态走向成熟、定型具有十分重大的意义”。今后一段时期的社会保障体系建设。要以十九大报告确立的总体要求为指引，切实找准发力点，消除因结构失衡和功能失调给社会保障体系建设带来的不利影响，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，满足人民日益增长的美好生活需要。
一、构建社会保障体系的核心问题
我国的社会保障体系建设在短短几十年的时间内就取得了举世瞩目的成就。具体体现在：社会保障的覆盖面不断扩大、社会保障水平不断提升，社会保障稳定器作用不断发挥，社会保障的再分配功能不断增强。2016年11月，国际社会保障协会（ISSA）在第32届全球大会期间，将“社会保障杰出成就奖”（2014-2016）授予中华人民共和国政府，即是世界对我国社会保障体系建设取得成就的肯定和认同。
虽然我国的社会保障体系建设稳步推进，各项社会保障制度运行平稳，不存在整体性的支付危机，但诸如企业职工养老保险基金入不敷出、个人账户“空账运行”问题无法破解等观点往往成为社会性的话题，进而影响到了各项制度参与者的心理预期。这说明社会保障体系建设不仅涉及到精算平衡这一经济因素，还涉及到了公众心理、民族文化等因素。因此，在开展社会保障体系建設时，既要设计出科学合理的社会保障制度，还要通过制度运行使制度参与者形成稳定的心理预期。
社会保障体系是一个总体性概念，它是由不同性质、作用和形式的多种社会保障制度构成的，没有脱离各项具体社会保障制度而存在的社会保障体系，也就是说，讨论社会保障体系不能离开具体的社会保障制度。因此，本文对社会保障体系建设问题的探讨更多地是从具体的社会保障制度入手，通过对制度设计、制度运行、制度管理和制度效果等方面的分析，破解我国社会保障体系建设面临的难题。
当前，我国社会保障体系建设中的重点工作之一就是明晰社会保障制度各个责任主体的责任，因为无论是资金的筹集、缴费的比例、待遇的领取、保障的终极责任等都与制度责任主体的权责划分有直接的关系。从制度设计上看，权责清晰的制度安排必然会使制度发挥最大效用，进而保证制度设计的初衷得以实现；从制度运行上看，权责清晰的制度安排必然会激发责任主体的动力，使其积极投入到社会保障制度建设中来，以保证制度的可持续性；从制度管理上看，统一的制度管理主体能够避免社会保障资源的重复投入，使社会保障资源的使用更加高效。因此，如何清晰界定社会保障制度责任主体的责任问题，是未来一段时期我国社会保障制度建设必须要回应的社会关切。
二、学术界关于社会保障制度权责划分问题的探讨
社会保障制度的平稳运行离不开科学合理的制度设计。社会保障制度作为一项重要的社会政策，其设计既要体现互助共济的公平属性，又要追求制度运行的效率性，这二者构成了当代社会保障制度的核心议题。社会保障制度的公平意味着制度参与主体的利益要得到恰当体现，效率则意味着参与主体的责任分担机制要科学合理。从这个意义上讲，社会保障制度的公平性问题和效率性问题归根结底是如何使责任主体之间的权利和责任清晰明确的问题。
我国的社会保障制度是在借鉴国际经验并结合具体国情的基础上逐步建立起来的，与权利和义务相关的制度设计也是在不断摸索中定型的。在这个过程中，外来经验的本土化适应问题一直是学术界关注的焦点。外来的经验在某种程度上具有示范意义，且由于其在西方国家取得成功而常被用作比照现实的标尺，于是一些学者主张借鉴国外社会保障制度的成功经验为我所用；同时，外来经验还有本土化适应的问题，一些保障模式因与国情不符被逐渐扬弃，也使一些学者开始重新审视外来经验。这两种研究进路虽然在具体观点上有所差别，但都共同关注了社会保障制度设计上的权责划分问题，即怎样明确社会保障责任主体的责任，才能适应我国社会保障体系建设的需要。
通过梳理学术界的研究成果可以发现，对社会保障制度权责划分问题的研究主要集中在财务模式、收缴渠道、责任界定三个方面。
（一）关于社会保障制度财务模式的研究
现收现付制、完全积累制和部分积累制是三种重要的社会保障财务模式。现收现付制是以同一时期正在工作的所有人的缴费来支付当前保险受益人开支的制度，这种模式强调以支定收，只有建立在稳定的经济预期和良好的人口结构基础上，才能收到较好的保障效果。完全积累制实质上是一种强制性的储蓄模式，强调个人和单位对社会保障的主要责任，这种做法可以在短期内解决社会保障资金不足的问题。但对资金的保值增值也提出了更高要求。部分积累制是基于社会保障的互助共济性和个人权益的正当性考虑，将社会统筹和个人账户结合起来而形成的“统账结合”模式。这种模式既考虑到了个人养老金的代际转移，又考虑到了社会保障的集体主义特征。再加之设立个人账户可以有效减少社会保障制度改革的阻力，所以，很快成为了我国社会保险制度主要险种的财务模式。
以企业职工养老保障为例：原有的退休制度强调职工的单位身份，国家的保障责任通过企业向退休职工给付退休金的方式体现。随着国企改革的不断深入，关停并转的企业数量不断增多，原有的保障模式难以为继。这一阶段的特点是原有的社会保障模式日渐式微，但新型的社会保障体系还未完全建立起来，过去由单位包办社会保障的做法成为改革的重要内容，个人开始承担养老保险缴费责任。在这一背景下，“统账结合”模式在当时获得了决策层和学术界的广泛认可。在确定个人责任大小时，企业职工养老保险制度在设计之初把个人账户做成“大账户”，而后逐渐改革成“小账户”，并成为沿用至今的制度模式。
关于上述三种财务模式，学术界形成了不同的认识。有学者认为，完全积累制的基金筹集模式更适合我国社会保障制度未来的发展方向；也有学者认为，受保障制度不健全的影响，养老保险制度转轨的时机并不成熟，现收现付制更符合我国国情，贸然采用其它的筹资模式一定会影响制度的可持续性；还有学者认为，社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，更符合我国的国情和经济社会发展的需要，应当坚持下去。
（二）关于社会保障基金收缴渠道的研究
目前，学术界有两种具有代表性的观点：一种是征收社会保障税，一种是缴纳社会保障费。这二者的区别在于税收具有普遍性和强制性，可以在全国范围内使用同一征税率，为劳动力在全国范围内流动提供物质保障、可以保证基金的安全性等。由于我国除社会保险外，其它保障项目都是以税收的方式来筹集资金，因而这种提议也被称为开征“社会保险税”。而反对者则认为，由于社会保障费体现了供款与權益之间的密切联系，“统账结合”模式决定了个人账户具有私人性，它与征收社会保障税所要求的公共性之间具有不可弥合的鸿沟，因此，现阶段主张征收社会保障税无异于否定现行的养老保险筹资模式，在理论和实践中必将会面临一系列难题。
（三）关于社会保障制度责任主体之责任比例的研究
社会保障制度的责任主体有国家、社会、单位和个人。学术界对责任主体在具体的保障制度中必须承担相应的责任已达成了广泛共识，即各个责任主体必须承担起各自的社会保障责任，但对于责任主体承担多大责任却有不同的看法，这种认识上的分歧在社会保险领域表现得尤为突出。以养老保险制度为例：养老保险缴费率为单位缴纳工资总额的20%进入社会统筹账户，个人缴纳工资总额的8%进入个人账户，这种制度设计清晰地界定了单位和个人各自的养老保障责任。但自1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实施以来，个人账户“空账运行”、企业负担较重、部分地方政府养老金收不抵支等问题日益突出，学术界和政策制定部门不得不重新审视如下问题：养老保险制度各责任主体到底应承担什么责任，中央政府和地方政府在养老保险制度中应分别承担什么责任，现有的责任分担比例是否合理，等等。由此而引发了广泛的争论，涉及到个人延迟退休、实行名义账户等问题。
上述三种研究取向有助于我们更加深刻地认识当前我国社会保障体系建设过程中存在诸多问题的成因并探求未来的出路。通过梳理这些研究成果，我们对社会保障制度的框架体系、保障项目设置、收缴渠道等有了清晰认识，而怎样把学术界对权责划分问题的分散研究转变为整体性的政策制定，是目前急需解决的问题。
三、“权责不清”使社会保障体系建设面临诸多挑战
“权责不清”这一提法是相对“权责清晰”而言的，它有两个层面的含义：一是指构成社会保障体系的各项保障制度的功能界定不够明确，二是指社会保障制度的各责任主体之间责任边界不够清晰。功能界定不清会导致保障制度不能按既定原则运行，责任边界不清会影响保障制度的可持续性。所以，当下社会保障体系建设面临的难题在很大程度上与“权责不清”这一原因密切相关。对此，笔者认为，有必要深入研究“权责不清”给我国社会保障体系建设带来的诸多挑战。
（一）功能界定不清容易产生福利主义倾向
社会保障体系主要由社会福利制度、社会保险制度、社会救助制度和优抚安置组成。其中，社会福利制度的覆盖对象是全体公民，不要求公民缴纳费用，是具有普遍性质的；而社会保险制度的覆盖对象是劳动人口，强调先尽义务后享受权利，是带有强制性质的。由此可以看出，这两种保障制度具有较大的区别，不能混为一谈。但在很长一段时间内我国的社会保障实践忽视了二者的区别，即在进行社会保障制度的顶层设计时，没有完全坚持社会保险的大数法则和精算平衡原则，把社会保险制度当成社会福利制度，进而出现了国家的社会保障责任过重、社会保障制度运行缺乏效率等问题。比如：有的地方对一些在工作中有突出表现的职工采取退休后提高养老待遇的方式进行奖励，其实质是混淆了个人对社会的贡献与个人对社会保障制度的贡献这两个不同的问题，没有对社会保险的功能定位形成清晰的认识，也不同程度地侵占了有限的社会保险资源。
（二）“统账结合”模式的适用性存在问题
由于“统账结合”模式很好地兼顾了国家、单位、个人三者的责任，调动了广大参保者的参保热情，因此，对我国社会保障制度建设起到了巨大的推动作用。但这种模式在运行一段时间后，其弊端也逐渐显现出来。由于养老保险制度设立之初没有对转型成本作出明确的安排，上一代人退休后没有缴纳社会保险费，从而没有形成基金积累，加之一段时期内实行社会统筹账户和个人账户混账管理，因而个人账户的资金被用于支付退休职工养老金也就不可避免。2001年，辽宁省开展了做实个人账户的试点工作，但十几年的实践表明，做实个人账户工作无法持续。尤其是在东北地区社会保障基金存在缺口的情况下，把有限的资金放到个人账户中，极大地限制了资金的流动，也进一步扩大了社会保障基金当期支付的缺口。
由于个人账户没有做实，因而“统账结合”模式从本质上看其实是现收现付制，但现收现付制以支定收的要求却无法实现，因为“统账结合”模式已经规定了个人和单位的缴费比例，无法随时调整。在这一背景下，做空个人账户，实行名义账户制的呼声越来越高。一些学者纷纷发声，认为名义账户制无需把个人账户做实，只需有个人缴费记录并保证个人退休时能足额领到退休金即可，这样，既可以迅速积累资金以减轻社会保障基金当期支付的压力。还可以覆盖掉相当一部分转型成本。一些学者通过对医疗保险制度进行研究后还发现，医保个人账户造成了城乡参保群体之间的不公以及制度运行的低效，由此提出了废除个人账户的建议。
从社会保险两大险种的实践结果来看，制度转型的成本由谁来承担的问题不解决，“统账结合”模式将会经受持续考验，权责清晰的社会保障体系的构建也会受到影响。
（三）城乡居民基本养老保险制度陷入两难境地
2009年，国务院开始试点新型农村养老保险制度；2011年，开始试点城镇居民社会养老保险制度；2014年，两项制度合并为城乡居民基本养老保险制度，该制度模式强调个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。考虑到城乡居民的实际情况，该制度规定参保个人按年缴费，政府按照个人缴费额的一定比例予以补贴。从制度的运行效果来看，很多城乡居民在参保时倾向于按照最低档次进行缴费，以便获取政府补助，从而实现利益的最大化。
这种做法导致城乡居民基本养老保险基金积累有限，制度保障水平不高。而2009年以前实施的“老农保”政策被废止，在很大程度上是因为保障待遇水平过低造成制度没有足够的吸引力。目前，如果不提高城乡居民基本养老保险待遇水平，这项制度的吸引力就会大大下降；如果提高城乡居民基本养老保险待遇水平，这项覆盖50847万城乡居民、有15270万人领取待遇的保障项目又会使城乡居民和政府面临较大的资金压力。可以说，城乡居民基本养老保险制度的运行陷入了两难境地。为了使该项制度得以平稳发展，必须要对与之相关的权责关系进行优化。
（四）规避社会保障责任的现象比较突出
现行的社会保障制度对单位和个人的保障责任作出了明确的规定。因单位承担的社会保险费占职工工资总额的比例较高，一些企业无力负担或者有意规避这些支出，使得合规缴纳社会保险费的企业占比不高，进而影响了社会统筹资金的积累。另外，由于我国各省份经济发展不均衡，发达地区的社会保障压力稍小，可以用较少的社会保险费支出作为条件，吸引大量企业到当地投资办厂，这又进一步加剧了地区之间发展的不平衡性。在个人层面，由于相关制度缺乏稳定预期和吸引力不足等原因，一些流動人口更注重眼前利益的获得，排斥社会保障制度，也为社会保障体系建设增加了不确定性。
四、构建权责清晰的社会保障体系的路径
目前，由“权责不清”带来的诸多问题已经严重影响了社会保障制度的良性运行，对此，必须抓住权责清晰这一核心问题，确保社会保障各责任主体公平地参与到社会保障制度建设中来，从而实现十九大报告提出的“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”的宏伟目标。
（一）社会保障主管部门要积极引导社会预期
社会保障问题已经成为全社会关注的焦点，任何关于社会保障制度的心理预期发生变化，都会引发大规模的社会焦虑，进而增大进一步改革的阻力。因此，社会保障主管部门要积极引导社会形成良好预期，增强人民群众对社会保障制度的信心。一是要对人民群众关心和关注的社会保障热点问题及时跟进，作出权威解答。只有数据和事实走在了猜测前面，工作起来才不会被动；否则，只会浪费更多的精力疲于应付，人民群众还会对社会保障制度产生不信任感。二是社会保障主管部门要适时引导群众的社会预期。十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”如何理解满足“美好生活需要”与社会保障制度建设“保障适度”的要求这二者之间的关系呢？社会保障现阶段的任务主要是保障人民群众部分需要的满足，它是满足“美好生活需要”的起点，没有社会保障制度，美好生活需要的实现必然缺乏现实基础，但社会保障制度是实现“美好生活需要”的必要而非充分条件，即不是说有了社会保障制度就能满足美好生活需要。换言之，只有积极引导人民群众的社会预期，社会保障体系建设才能按照既定的轨道开展并发挥应有的作用。
（二）优化社会保障项目设置，减少责任主体的保障压力
从实质上看，社会保障制度是针对需求而设计的供给制度，这种供给制度要满足那些特定受益群体的基本生活需求。当社会需求发生改变时，国家有必要对社会保障项目作出调整。当前，在社会保险领域，为了降低单位和个人的社会保障压力，已经开始实施阶段性降低单位费率和合并险种两项措施。如在符合条件的地区将养老保险费率阶段性降为19%，将生育保险并入医疗保险等，但从改革效果看，社会保险总费率的下降空间有限，在经济转型期单位负担的社会保障压力仍然较重。因此，优化部分保障项目的设置顺理成章地成为现实选择，而规范个人公积金账户即是对这一诉求的回应。
（三）明晰社会保障各个责任主体的责任边界
一是要明确政府在社会保障制度建设中的财政和监管等方面的责任。具体而言，在财政责任方面，政府应加大对社会保障的投入力度，像社会保险“空账运行”等问题最终还要靠政府来解决，否则会影响制度的可持续性。建立社会保障事权与财权相适应的体制，合理划分哪些保障项目需要中央政府承担责任，哪些保障项目应由地方政府切实承担起责任。这些责任的最终确定也有助于实现十九大报告提出的尽快实现养老保险全国统筹的目标。在监管责任方面，应发挥各主管部门的作用。当前，医疗保险仍然由两个部门在管理。社会救助也是多个部门分散行动，因此，明确政府责任的边界对我国社会保障制度建设具有重要意义。二是要积极推进社会保障法制建设。近年来，我国陆续出台了《中华人民共和国社会保险法》和《中华人民共和国慈善法》等法律法规，制度规范化程度显著提高，但各个制度之间还缺少有机联系，可操作性还需要增强。如果社会保障体系缺少法律制度的支持，必然会缺少权威性和约束力，而且会影响社会保障工作的开展。
（四）构建社会保障制度责权划分机制的自适应系统
社会保障制度的自适应系统就是科学界定国家、单位、个人、社会等参与主体在社会保障制度中的权责，使社会保障制度的运行具有自适应性。即随着外界因素的变化，自身也进行适应性的调整，以保持制度的稳定性和可持续性。这就要求社会保障的法制系统、管理系统、监督系统和实施系统四部分能够发挥各自相应的功能并在制度运行过程中保持协调一致。
这种自适应系统需要建立在对各个保障项目功能定位的再认识上。只有各项社会保障制度功能定位明确，发挥不同的作用，才能全方位构建社会保障体系。以社会保险为例：不同险种的设立是为了满足不同的需求。所以险种之间也需要有不同的功能定位。养老保险是为了满足职工的养老需求而设立的，故其强调积累对制度建设的重要作用；医疗保险是为了满足人民的健康需求而设立的。受医疗水平和经济条件的影响较大，故其实行现收现付制。有着这种功能定位上的区别，社会保障制度的制定才有区分度，也会更有效率。从2013年开始，我国的养老保险制度和医疗保险制度开始不断调整，经过2014年和2015年两年的持续努力，2016年我国的养老保险制度和医疗保险制度调整效果开始显现。将2013年与2016年进行对比，调整效果尤为明显：2016年，我国养老保险基金的政府补贴比例达70.2%，较2013年政府补贴力度有所增强，目的就在于要形成积累，应对危机；2016年，我国医疗保险基金政府补贴比例为76.2%，较2013年政府补贴比例有所下降，目的在于体现个人的保障责任。这种政策调整思路使得社会保险的保险属性得到了充分体现，国家不必负重前行，个人的参保积极性也可以得到充分调动。
总之，建立权责清晰的社会保障体系，均衡社会保障资源配置，要明确社会保障各项目的功能定位，优化责任主体的权责关系，力争形成社会保障的自适应系统。只有权责清晰，社会保障体系服务经济、社会和政治的功能才能得到更大程度的发挥，满足人民美好生活需要的基石作用才能不断增强。
（责任编辑：高静）
