从《航班正常管理规定》角度解析旅客服务
毕晓青
摘要：《航班正常管理规定》于2017年1月1日起实行。《规定》引起社会舆论与公众热议，焦点集中在如天气原因导致航班延误，食宿费用是否由旅客自行负责。文章就如何引导社会公众正确理解《规定》进行了探讨，认为应进一步提升民航服务质量，维护消费者合法权益，从而推动航空运输业的良性发展。
关键词：规定；不正常航班；服务；对策
一、前言
2015年，全国民航完成旅客运输量43618萬人次、旅客周转量7282.55亿人公里，同比上年分别增长11.3%、15.0%。我国航空运输业已连续多年排名世界第二，仅次于美国。不容忽视的是，随着航空运输量的快速增长，航班延误却一再发生，已对民航快速发展造成影响。2008年以来，民航局在全国开展了多次专项整治，取得了一定成效。从长远看，要建立航班正常管控的长远机制，必须将治理航班延误的暂时性政策转化为长期性法律法规。2016年5月20日，交通运输部发布了《航班正常管理规定》（交通运输部令2016年第56号，下称《规定》），将于2017年1月1日起实行。《规定》的出台，可有效维护消费者的合法权益与航班运输秩序，提高航班正常率，提升民航服务质量。
二、航班不正常管理现状
近年来，因航班延误造成的纠纷有愈演愈烈之势，因为没有法规依据，很多旅客采用极端手段来维护自身权益，形成了“多闹多赔”的现象。2015年 1月9日，因雨雪天气，昆明飞北京的MU2036航班晚点起飞，部分旅客与机组发生冲突，甚至有旅客为要求经济补偿而擅自打开飞机应急出口，阻止飞机起飞。2016年8月13日，因航路雷暴，仍是昆明机场，昆明飞杭州的MU5656航班延误，一名旅客闹着要走未果，在地服人员分发延误餐时，将延误餐泼洒到地服人员身上。昆明机场的以上事件，只是国内航班延误所造成诸多纠纷的一个缩影，航班延误后，涉及到的延误鉴定、补偿标准等，航空公司与旅客很难达成一致。航空公司承担着解决航班不正常的主要责任，但由于诸多原因，现有法规和政府性文件无法充分规范航班不正常的处置，造成各航空公司处置标准不一，也易激发旅客不满。从旅客角度，航班延误打乱了行程，使其自身权益受到损失，维权也缺乏有效的手段和抓手。这就需要政府主管部门出台相关指导性文件，便于双方参照执行。基于这一点，交通运输部发布了《规定》，为治理航班延误这一老大难问题，提出了具体解决措施，这对有效解决该问题具有重要指导意义。
三、对《规定》相关条款的解读
《规定》是以《中华人民共和国民用航空法》、《消费者权益保护法》等法律法规为依据的，借鉴了美国、欧盟民航法令规章。从国际通行惯例出发，确保《规定》符合国际先进做法。另外《规定》把港澳台地区航空公司、在国内运营的外航也囊括在内，因此《规定》设定的相关条款，严格遵守了1999年《蒙特利尔公约》的要求。
同时《规定》对各类行业术语进行了明确定义，有效规避歧义产生。例如，规定中明确“航班延误”是指航班实际到港挡轮挡时间晚于计划到港时间超过15分钟的情况；“航班出港延误”是指航班实际出港撤轮挡时间晚于计划出港时间超过15分钟的情况；对“航班取消”和“机上延误”也进行了明确定义，有助于消除界定上的模糊地带。
《规定》第二十九条：“由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因，造成航班在始发地出港延误或者取消，承运人应当协助旅客安排餐食和住宿，费用由旅客自理”。这一条款是社会公众和舆论争议的最大热点。
引发争议的关键在于不同群体对《规定》有着不一样的关注角度和不同解读，即到底是航空安全还是经济补偿更重要。从法律角度，旅客在购买机票后，就意味着和航空公司之间签订了合同，航空公司应将旅客及其行李安全运抵目的地。对此，《规定》明确，因航空公司引起的航班延误，由航空公司进行补偿。但因天气等不可抗力因素，航空公司选择延迟或取消起飞，是为了保证旅客的安全，对于此类航班延误或取消，根据国际惯例，航空公司一般不用承担相关费用。
四、航班不正常情况下的旅客服务
《规定》出台后，如何引导社会公众理性对待；如何在不正常航班发生后，通过航空公司服务使旅客尽快出行，最大限度降低不正常航班带来的影响，是摆在服务者和管理者面前的重要问题。
（一）明确各单位的职责，确定经济补偿原则
如何处置航班不正常问题，并非航空公司能够独立自主完成，需要各相关单位通力合作，共同完成。《规定》明确了航班保障各方职责。同时为便于实际操作，《规定》对航班各保障单位提出了具体要求。其一，航空公司必须按照航班时刻运营，合理安排运力和调配机组；明确了对机场管理机构为保障航班正常运行而提供的各项设施的要求；明确了空管、航油、航空器材等服务保障单位的具体措施。其二，对航班延误后的处置各方提出了具体要求。包括对航空公司、机场、地面代理人、空管都做了具体规定。其三，要求发布航班信息，这个要求找准了航班延误破解的突破口，具有很大的操作性，明确了航班信息发布方式、发布渠道等。其四，明确了航班不正常的退、改、签规定，明确了航班不正常后期处置的吃、住、行应由航空公司负责和应由旅客自行负责的部分，杜绝了各单位之间相互推诿。其五，针对大面积航班延误，《规定》明确了应实施的联动协调机制和应急预案等。
《规定》还明确了经济补偿原则。航班不正常后旅客行程受阻，遭受一定程度的经济损失，此类经济补偿是社会公众关心的重点。《规定》将航班延误原因进行了更为清晰的分类，一类是航空公司自身原因导致的，一类是天气等客观因素造成的。在以往处置过程中，相关文件规定不明确，没有因航班延误原因不同而区别担责。这次《规定》则明确了不同航班延误原因航空公司是否需承担责任及如何承担责任。此外，《规定》对发生在机舱内的延误也做了详细规定，从而最大程度地保护旅客权益。
（二）明确航空公司的法律责任，提高处罚力度
《规定》为明确各方法律责任，用大篇幅对法律责任进行阐述。除了提高行政罚款数额和标准之外，最值得注意的是第五十四条和第五十七条所规定的有关航班时刻的惩罚条款。
对于航空公司，因航班正常率表现不佳而遭处罚，甚至导致航班时刻被取消是最坏的结局。《规定》第六条要求承运人应当按照获得的航班时刻运营航班。第五十七条等条款规定的罚则，以法规形式时刻提醒航空公司必须努力提高航班正点率，确保航班时刻不被取消。
（三）建立顺畅的投诉渠道，维护消费者权益
《规定》对旅客投诉受理、处置等工作进行了规范，并将外航和港澳臺地区航空公司纳入其中。第四十五条要求全部航空公司理当设立专门机构或者指定专人受理投诉，公布在中国境内投诉电话和电子信箱，受理人员应具备中文交流能力，并向民航局备案。
如果旅客发生投诉，国内航空公司要在10个工作日内处理完毕，外航和港澳台地区航空公司在20日内做出实质性答复（第四十六条），力图全面保护旅客的正当权益。
五、有效落实《规定》的几点思考
《规定》为航班正常保障，维护消费者合法权益，促进航空运输行业的良性发展奠定了坚实的基础。如何在《规定》实施后尽快落实，规范不正常航班旅客服务，真正保障各方的权益，值得认真研究。当前，至少可从以下三方面入手。
（一）加大《规定》的宣传力度，引领公众理性对待
规则建立了，如何让社会公众广泛知晓，正确解读呢？这是目前需面对的一项重要工作。笔者有如下建议：其一，政府主管部门应及时、有序发布权威信息，引导媒体正面报道，引导公众正确对待航班延误，理性维权；其二，航空公司应制定并公布运输总条件，明确航班延误后的补偿条件、标准和方式，并在购票环节中明确告知旅客，这也是《规定》要求航空公司必须做到的。这一要求对航空公司和旅客均有约束作用。航空公司方，运输条件一旦公布，就不能随意更改，并接受社会监督。旅客则明确了什么情况下可以得到补偿；什么情况下可以享受免费的吃住行服务。《规定》让旅客知晓其本人和航空公司各自的权利和义务，有助于减少不必要的误解和冲突。依从法规确定是否给予补偿或补偿标准的高与低，将成为衡量航空公司服务水平和质量的杠杆之一，消费者可以根据自身需求进行相应选择。
（二）从旅客需求出发，做好航班延误旅客服务
规则建立了，也广泛宣传了，那么航空公司应该怎样改善与提高航班延误后的服务呢？笔者认为这一改善与提高的关键要紧扣旅客的主要心理需求。事实证明，航班延误后旅客得不到及时或正确的航班信息往往是引起甚至激化矛盾的导火线。从实际操作中看，航班延误后，旅客首先最关注的是航班信息，最主要的需求还是准确的航班信息，即什么时候能起飞的问题，其次是退、改、签，然后才是吃、住。航班延误发生时，旅客前往机场之前，航空公司可能已经做出了航班取消或者延误的决定，但是由于旅客没有及时得到具体航班变更的信息，还是按照预定时间前往，最后导致滞留机场。
在信息高度发达的今天，及时和正确的信息成为提高服务水平和质量的主要内容。尤其在航班不正常服务过程中，航班信息是航班延误后服务的重要内容。旅客在等待过程中最无法忍受的不是航班延误本身，而是信息的不清晰及带来的行动无从前瞻。航空公司要为旅客建立畅达的信息服务渠道，并在航班延误后及时通知旅客，保障旅客的知情权，做好航班延误的补救措施，减少误解和冲突。这也是在信息化时代旅客出现的新需求，对此民航业应该充分利用信息化、网络化的通讯工具来满足旅客需求。诸如充分利用官网、机场的广播与电视屏幕、手机短信、互联网+APP来发布航班信息与服务措施，运用各种方法满足旅客正常的信息需求。
航班延误或取消时，航空公司应及时通知旅客航班的变更时间或取消等信息。尚未抵达机场的旅客，可以因此避免在机场长时间滞留，减少长时间等待的不安和疲惫，也可减少航空公司因此造成的经营负担。已在机场候机的旅客，可以借此决定是否需要调整旅程。如预计航班将长时间延误，工作人员应积极协助急于成行的旅客及时变更行程，保障旅客尽快成行。真正把航班延误服务工作做细做实，会把旅客的投诉、抱怨减至最低。
（三）改善空域管理体制，加大空管基础设施投入
中国民用航空所能使用的空域仅占整个空域的20%，伴随着中国民航运输快速发展，空域资源不足已严重制约了民航运输的发展。对此，政府主管部门应尽快对空域管理体制进行改进。譬如，结合现实可对我国现有空域资源进行分类，提升空军和民航的协调效果，提高空域使用效率，降低因为空中管制引发的航班延误概率。
同时，要加大对空管基础设施的资金投入，一是做好机场基础设施的建设，提高航班运行效率，确保空中和地面服务交接工作的有效开展，避免信息不对称。如目前昆明机场因使用了“长水常准”航班进程管控系统，保障了信息及时高效传递，有效提升了昆明机场航班正点率。二是加强与属地气象部门合作，保证气象预报信息的实时性、精确性和全面性，为航空公司及时调整航班提供有力的佐证，减少航班延误。
六、结语
就航空业界而言，如何依规有理有节地处理航班延误既是一个重要的课题，也是一个难得的机遇。此次《规定》出台，社会各界需要共谋群策，加强宣传和沟通，引导社会公众理性对待航班延误。航班延误难以完全避免，但提高航班不正常情况下的服务水平和质量依然有很大的拓展空间。航空公司如能抓住《规定》出台的时机，采取有效办法解决这一难题，其整体服务水平和质量以及企业美誉度将会得到极大的提高。随着航空公司越来越多，加之高铁的竞争，国内航空公司更应提供良好的服务，从而带动航空运输行业的良性发展。
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（作者单位：昆明长水国际机场有限责任公司）
