烟草商业企业“小金库”的来源及检查方法的探讨

    石磊

    摘要：长期以来，小金库问题在烟草行业特别是烟草商业企业中屡禁不止。在2016年中央对全行业的巡视中，小金库再次作为突出问题被巡视组提出来。对于小金库的治理，成为了巡视整改的重点。近二十年持续高速发展，使烟草行业成为社会舆论的关注点，内部规范和自我约束不容有失。当前烟草商业企业面临着消费下滑、控烟履约、库存加大等经营压力，市场风险、法律风险、政策风险不断加大，提升管理水平，规范财经秩序成为当务之急。文章从梳理烟草商业企业具有特殊性的资金来源入手，揭示小金库最终形成的来龙去脉，并通过主客观两方面，分析小金库的成因，基于此从思想建设、检查方法、制度建设、分配机制、监察介入等方面，提出根治小金库的方法。

    关键词：烟草商业企业；小金库；来源；成因；检查方法

    党的“十八大”以来，中央巡视组已对多个单位党组织以及省区市开展了专项巡视，其中包括2016年上半年对烟草行业的巡视工作。巡视过程中对小金库进行重点检查，是为了进一步贯彻执行中央八项规定，严肃财经纪律，规范行业生产经营和财务管理，保持行业持续健康发展，根据财政部、审计署《关于印发<深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和小金库专项治理方案>的通知》的精神开展。这里所說的小金库是指有业务处置权的相关人员，通过采取“采取虚开发票套取现金”、“侵占、截留单位部分收入”等形式，通过不进行正规账务处理，使本属于单位的资金游离于正规账册之外。小金库的产生和存在严重违反了国家的法规和相关制度。这种通过貌似正规形式使资金进入非正规渠道的行为，给烟草行业的健康发展增添了极大的风险，造成了严重的隐患，为腐败的滋生营造了环境。建立健全小金库防范的长效机制，不仅需要从主观上教育领导干部和职工，更重要的是从制度和流程上，建立一系列检查与预防、举报与惩处的完整体系。烟草行业已连续多年在全行业范围内开展了小金库自查、互查、上级抽查等工作。现通过对“十八大”以来对全行业的检查、互查，以及近年来烟草商业企业自查、迎检情况的分析，对小金库的治理工作进行探讨。

    一、烟草商业企业小金库来源

    1.截留、隐匿部分罚没卷烟收入。若干年前，电子结算还不健全，烟草行业存在大量现金结算和交易中截留收入的风险。罚没卷烟交易因其业务的特殊性，未纳入全国卷烟交易系统，问题显得尤为突出。如在经营中对方不索取发票，或存在金额较大的现金交易，这部分资金很容易成为被截留对象。被截留的资金在没有按规定进行账务处理的情况下，往往就形成小金库的资金来源。随着烟草行业经营行为的不断规范，从卷烟经营环节截留形成小金库的机制漏洞已经很少。但是，基层商业企业因其特殊的经营性质，只能作为烟草执法机关罚没卷烟的收购和销售载体，而这部分卷烟无法进入正常卷烟购进、销售和开票系统，无法收到和开具增值税专用发票和商业普通发票，只能采取手工开票或者只能提供自制销售凭证。选择销售对象时，因无法从烟草商业企业取得正式发票，所以往往只能选择个体零售户。在市场需求旺盛、罚没卷烟价格明显低于正常卷烟三批价格的情况下，企业就存在了截留收入形成小金库的可能。

    2.截留、隐匿固定资产、废旧物资清理过程中产生的收入。在历次检查中发现，很多单位很少在账上反映废旧物资、废品变卖收入，显然是不正常的。一方面，随着近年来烟草行业物流分拣、卷烟生产等设备投资规模扩大，固定资产残值收入成为小金库可能的来源之一，其中包括有些单位在固定资产清理时，不留残值或低估残值，进行亏损处理，在取得残值收入和变价收入时不入账或少入账，存入小金库。另一方面，卷烟从出厂到三级批发环节，主要包装是数量巨大的纸箱，无法自行重复利用而被沉淀在了商业流通环节。因印刷、规格等特殊性质，无法计入包装物进行会计处理，会计人员基本无法主动掌握，单位管理出现脱节，处理的收入往往不入账，存入小金库。

    3.虚列职工工资、福利、社会保险费用、两项经费等人工成本，列支不存在的管理人员职务消费项目和金额。如果不深入了解单位用工政策和用工情况，虚列人工费用是不易察觉的。其中包括采取设立虚假花名册，虚列加班费，人员变动后不及时调整用工名额等方式，按虚列金额提取现金，差额存入小金库。虚列支出形成的小金库主要存在三种形式，一是虚开发票，扣除返点后套取现金；二是发票金额大于实际支出的部分予以留存，待以后继续消费，而发票按开具金额于即期下账列支成本费用；三是采用自制凭证虚列劳务等人工支出。

    4.用政府补贴或奖励、打私打假奖励款、罚没烟返还款、相关人员上交兼职薪酬、劳务费用结余等其他收入设立小金库。烟草商业企业因对地方财政做出的贡献，会得到各种形式的奖励或补贴，国家局已三令五申并出台正式文件，要求此类奖励补贴全额计入补贴收入进行账务处理。但是，因为各种奖励的形式不一，有时地方相关部门为获得烟草行业的继续支持，以现金、现金支票的形式发放奖励，并无需开具收款手续，这就给企业截留形成小金库打开了后门。此外，地方财政等部门以车辆等实物形式发放的补贴、奖励，企业用以经营带来的收入实际也形成小金库。

    二、“小金库”形成的原因

    小金库治理工作在行业内已开展多年，但仍然有存在的温床，就其原因，一是非正常性财务支出的需要。企业所从事的经营活动不同，所处的经营环境不同，要面对的经营对象不同，需要以请客、赠送小礼品等方式疏通关系联络感情。中央“八项规定”以后，礼品、宴请、公款旅游成为检查和治理的重点，以上费用无法在正常渠道列支，其中还包括一些非正常性无票据的开支，只有通过小金库予以消化。其二，谋取小团体利益。北京烟草通过深化工资人事制度改革，规范了工资列支的项目和渠道，每年进行工资支出检查，有效的控制了非正常列支工资项目的渠道。但在2016年对其他地方烟草企业检查时仍发现，一些单位以调动职工积极性为由，违规设置的小金库并从中列支奖金、福利等。其三，以小金库为过渡，谋取私利。在本位利益的驱动下，部分单位领导私设小金库，甚至成了个别利益相关人的“私房钱"。他们利用小金库里的资金发红包、送好处费，甚至出现行贿行为，腐败现象随之产生。

    主观上看，是一些领导干部对“小金库”的危害性认识不足，是非观念淡漠，有的领导干部错误地认为小金库里的资金没有直接放在自己腰包里，很多单位都有类似情况，所以没有引以为戒；客观上看，烟草行业还属于年轻的行业，长期处于高速发展期，单位本身管理基础不牢，制度和规定不够周密和完善，外部市场运行不规范，为小金库的滋生提供了生存的空间。

    三、完善小金库自查方法，建立小金库防范体系

    资金体外从而循环诱发腐败滋生的事实表明，治理小金库首先要治本清源，从资金监管、机制建设和强化教育、提高认识方面入手，完成从“不能”向“不想”转变。国家烟草专卖局多次强调，要求各单位主要领导向各级党组做出严禁私设“小金库”的书面承诺，同时要求加强组织领导，增强法制观念，从思想上牢固树立拒腐防变的思想道德防线，坚决取缔各种形式的小金库。文件明确指出，对仍违纪私设小金库的将依照党纪政纪和责任追究办法严肃处理。

    完善基层企业小金库自查方法，需要从宏观到微观，从教育到行动、从全局到细节多方面入手，才能达到检查的效果，为建立治理与防范的长效机制打下基础。

    1.加强思想教育、普及法律知识。首先，针对没有充分认识到危害性和严重性的情况，要主动获得主要领导的支持，组织开展专项警示教育活动，通过多种形式、多种渠道强化宣传教育，把問题的严重性说足说透，加深对于经济业务处理方面是否合规或违规界限的理解，使小金库易诱发职务犯罪的观念深入人心。其次，在思想统一的基础上，要获得行动上的主动、自觉支持，把利益相关人和有职务处置权的干部职工“请进来”，参与到本部门小金库的检查、自查工作当中。最后，努力形成“懂规矩、守规矩”的良好氛围，筑牢思想道德防线，自觉抵制小金库的产生。

    2.完善检查方法，实施痕迹管理。2016年开展的小金库自查，要求主要领导和相关责任人在检查之初就签订承诺书，使领导从思想上重视起这项工作。以“北京市东城烟草公司”为例，在检查中，基层科室主要负责人要与负责此项工作的主管领导签订责任书，承诺全力支持小金库自查机构的各项工作，对本部门可能存在小金库的环节进行全面检查，并保留检查痕迹。同时，自查机构根据上级要求和实际情况，经过研究，确定了物资采购、车辆保险、废品废料、餐费管理、食堂采购、会议培训、经营收入、罚没收入、罚款收入、广告宣传、帐外工资、财政返还、工会账务、发票真伪等十四个重点环节，将每个环节细分到有关部门，逐环节逐部门进行检查，分环节分部门制作检查底稿，由各部门主要负责人对检查内容和结果签字确认后，由自查机构汇总形成报告，报与局领导和上级机构，检查底稿存档备案，作为考核的依据。检查效果说明，这套方法是行之有效的。基层单位可根据本单位的实际特点，制定符合实际的自查方案和方法。无论采取什么样的方法，有几个要点应该予以注意：一是获得领导支持；二是职工广泛参与；三是保持与相关部门的良好沟通；四是检查人员应具备良好的职业操守和相应业务知识；五是组织要严密，考虑问题要周全；六是发现问题后要认真研究问题产生的原因，具体问题具体分析；七是要保存完整的检查痕迹。

    3.健全管理制度，强化监督机制。首先，要认识到，治理和防范小金库的工作，不是某一个部门的事，单位的一切资金都应置于财会、审计、监察等部门的监督之下，并通过政务公开、企务公开等方式接受全体职工的监督；其次，根治小金库不是一朝一夕的事，要针对单位存在的各种漏洞，健全完善管理制度和财经制度，并定期修订以适应环境的变化；第三，制度制订出来了，还要有可操作性，方便使用。各基层单位在党风廉政、防止私设小金库等工作中都有一系列的制度、规定，现在的主要问题是，要强化制度的刚性原则，提高执行力；此外，还应加大责任追究力度，从而杜绝“雷声大雨点小”“此书暂无后文”的情况，这些制度应包括：

    （1）主要领导追责制度：要保证举报、报告渠道畅通，保护举报人的合法权益，纪检监察部门要建小金库问题廉政档案，在工作绩效和党风廉正的考核上直接体现。

    （2）直接责任人员包括财务人员追责制度：要建立个人廉政信用档案，责任与业绩考核挂钩，与从业资格和上岗条件挂钩。

    （3）连带追责制度：监督管理不力，要对部门主管领导和归口管理部门追究相应责任；责任追究不力的，纪检监察部门和审计部门应被问责。

    （4）建立风险点档案制度：把出现过小金库问题的单位和部门，通过风险点档案记录在案，对出过问题的单位和部门要加大检查频率和力度，对党风廉政建设不达标的要一票否决。

    4.寻找解决途径，完善分配制度。小金库中的一部分资金走向是作为奖金、加班费变相提高福利。例如，基层单位烟草专卖稽查人员，在查办网络案件时常常需要长时间的蹲守、跟踪，除了加班加点之外，特殊的工作环境也确实会形成就餐、交通不便，形成无法按照正常工作条件下取得发票，按照正常标准就餐等问题。在现行工资分配制度下，需要具体问题具体分析，通过调研，提出合理的解决方法。通过对收入分配机制的调整，建立合理科学的收入分配制度，通过正规渠道解决工作中的实际问题，小金库便失去一个产生和存在的借口。管理体制和机制的建设要循序渐进，充分调研，分步实施，及时调整，增强透明度和公信力，压缩不规范操作的空间。

    5.前移检查关口，加大预防力度。在廉政预防体系已经建立的基础上，纪检监察、审计部门应总结防范经验，将治理工作关口前移。教育和制度建设是防控的前端，在源头治理上有所作为，齐抓共管，才能真正降低治理工作的成本。教育工作既要包括对防范小金库发生的思想教育，也要包括监管检查人员的业务培训。此外，要建立畅通的沟通协调管道，公开群众监督的方式，信息传递、资料保管中要注意保密，切实发挥部门监督、领导班子内部同级监督、群众监督、内部财务、审计监督与案件查处相协调的作用。

    查找小金库存在根源、制定符合本单位实际的科学的检查方法，只是小金库治理中的工作之一，有助于我们将企业经济活动中各种差错和舞弊行为控制在萌芽阶段，强化企业内部约束机制。小金库的检查、治理和防范，不应仅仅是某年度的一项任务，而应是一项需要长期坚持的工作，形成一套健全、科学、有效的管理体系，需要我们通过实践，不断的探索和完善。

    参考文献：

    [1]宋群.论国有企业小金库的长效治理机制[J].经营管理者，2014（12）.

    [2]高振伟.企业小金库形成的原因及对策[J].现代经济信息，2015（02）.

    （作者单位：北京市东城烟草公司）