基于中国场景的“积极政府”
徐勇
〔摘要〕“积极政府”指政府作为积极的行动者在经济社会发展过程中扮演的角色。中国自大禹治水传说开始，就表现出积极政府的特色。这是中国发展的优势。只是这一优势曾经为近代西方主流价值，也为历史上伴随积极政府产生的负效应所遮蔽，甚至被扭曲，未能得到恰如其分的评价和理解。基于中国事实场景，可以充分理解“积极政府”在中国历史进程中所扮演的积极角色和相伴随的消极效应。从中国历史发展和改革开放实践看，一个积极有为的政府是必要的。只是在推进国家治理现代化进程中，要对积极政府以合理的角色定位，建设一个有合理边界、高效廉洁、能激发和调动全体民众积极性的“积极政府”。
〔关键词〕
积极政府；国家治理；政府角色；中国话语；比较政治
〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）01-0005-06
中国文化特别注重正名。名既是对事实的概括，也是一种价值导向。中南海在古代便是中央政府的所在地，其中的勤政殿是政府最高首脑的办公场所。办公殿堂以“勤政”冠名，可能在世界为数不多，它既是对中国政府运行原则的概括，也是政府的一种自我期许。积极政府可以说是中国自有公共治理以来的角色定位，并有着自身的逻辑。从整体上看，有一个有作为的积极政府是中国的政治优势。只是这一优势曾经为近代西方主流价值，也为历史上伴随积极政府产生的负效应所遮蔽，甚至被扭曲，未能得到恰如其分的评价和理解。只有将积极政府这一角色置于中国政治与社会的事实场景之下，才能还原历史事实，深刻认识中国政府的存在和运行依据。
一、被价值扭曲变形的“积极政府”
“积极政府”是相对于“消极政府”而言的，通常指政府作为积极的行动者在经济社会发展过程中扮演的角色。
政府与政治密切相关。在孙中山先生看来，“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事便是政治”〔1〕。政府作为国家产生以后的公共管理机构，有其自身的职能。政府职能是指政府所发挥的作用和扮演的角色。这种作用和角色反映了政府行为类型，如积极有为，抑或消极无为。政府的职能不是同一的。不同国家的政府履行的职能有所不同。在漫长的历史时期，中国政府一直履行着与西方国家政府所不同的重要职能，这就是兴办公共工程的职能。由此引起西方学者的不同认识和解读。
斯密被认为是“守夜人政府”的创立者。事实上，斯密不是价值规范论者，他强化市场这一“看不见的手”的作用是基于西方近代国家经济发展的经验。与此同時，他并不一般反对经济活动中的政府作用，只是更重视界定政府的职能。在他看来，政府应该为经济活动创造条件。这是因为，市场并不可能满足经济发展的所有需要，特别是那些非营利性的公共基础领域。而公共基础工程是经济发展所必须的条件。“一国商业的发达，全赖有良好的道路、桥梁、运河、港湾等等公共工程。”〔2〕由此他特别推崇古代中国政府兴办公共工程的积极作为。他指出：“在中国，在亚洲其他若干国家，修建公路及维持通航水道这两大任务，都是由行政当局担当。据说，朝廷颁给各省疆吏的训示，总不断勉以努力治河修路；官吏奉行这一部分训示的勤惰如何，就是决定朝廷黜陟进退的一大标准。所以，在这一切国家中，对于这些工程都非常注意，特别在中国是如此。中国的公路，尤其是通航水道，有人说比欧洲著名的水道公路要好得多。”〔3〕
马克思对包括中国在内的东方国家的政府职能也有论述。他特别关注政府兴办治水工程的职能。他指出：“节省用水和共同用水是基本的要求，这种要求，在西方，例如在佛兰德和意大利，曾促使私人企业结成自愿的联合；但是在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府进行干预。所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工方法提高土壤肥沃程度的设施靠中央政府办理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就会荒废，这就可以说明一件否则无法解释的事实，即大片先前耕种得很好的地区现在都荒芜不毛。”〔4〕
斯密和马克思的论断主要是一种事实描述。相比于西方国家而言，中国政府举办公共工程的积极角色，正是西方国家的政府所不具备的特点和优势所在。斯密从国家财政收入的角度，分析了包括中国在内的亚洲国家积极推动公共工程建设的动因。他认为，“欧洲各国君主不像亚洲君主那样急于增进土地生产物的数量和价值，换言之，那样急于维持良好的水道及公路，以开拓土地生产物的广泛市场”〔5〕。
但在近代，伴随工业文明率先在西方国家崛起，在西方社会蕴育的自由和民主的价值观成为主流价值，也成为认识和检验社会事实的出发点和标准，甚至成为唯一标准。为了发挥市场的作用，主流观点认为政府不应当干预经济生活，政府应当是扮演守夜人的“消极政府”。政府功能是极为有限的，因而是“小政府”。
“消极政府”理论背后蕴含的思维是社会与国家、自由与专制的二元对立。在这其中，社会和自由无疑具有道义上的正当性和价值的优越性。任何事物都被置于这一分析框架和规范之下，包括积极举办公共工程的政府行为。由于公共工程是中央集权的政府行为，依靠的是强制性的民众纳税和劳役，在政治上体现为专制主义，处于现代政治价值位阶的低位，并因此遮蔽，甚至扭曲了中国“积极政府”的正面形象。
这一基于政治价值而评述中国政府的倾向的集大成者是德国学者魏特夫。魏特夫对于东方社会的研究本来很有见树。但是受价值观的支配，他用“东方专制主义”的规范性概念而不是“东方社会”的事实性概念来研究“治水社会”“治水国家”，从而将包括东方国家政府治水的行为都纳入到“专制主义”这一框架内，落入“治水即专制”的窠臼之中。依靠政府兴办道路和水利等公共工程的积极政府角色在“东方专制主义”价值观的扭曲下而变形，积极政府成为专制政府的同义词，成为社会发展的消极存在。
二、从中国场景理解“积极政府”
同样一件事实，由于价值和视角不同，可以得出不同的结论。在列宁看来，“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是把问题提到一定的历史范围之内”〔6〕。为了反对从既定理论出发的教条主义，毛泽东强调：“我们讨论问题，应当从实际出发，不是从定义出发。”〔7〕只有将事实置于产生事实的历史场景下，根据中国自身的事实逻辑，才能准确理解中国政府角色，并给予合理的定位。中国的“积极政府”的角色不是凭空而来的，它是长期历史发展的产物，并具有历史的合理性。
一是积极政府的社会需要逻辑。在马克思主义看来，经济基础决定上层基础。作为公共管理机构的政府及其职能是因为社会的需要而产生的。中国是伴随农业文明而生长的。中国很早就有大禹治水的传说，说明治水在国家形成中的巨大作用和公共管理机构在治水中的重要作用。在马克思看来：“利用水渠和水利工程的人工灌溉设施成了东方农业的基础。”〔8〕而农业生产是以家庭等小型的组织单位为基础的。分散独立的小型家庭无法通过自愿联合，进行大规模的公共工程建设。马克思说：“由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府进行干预。” “那些通过劳动而实际占有的公共条件，如在亚细亚各民族中起过非常重要作用的灌溉渠道，以及交通工具等等，就表现为更高的统一体，即高居于各小公社之上的专制政府的事业。”〔9〕在这里，马克思没有简单地从是否自愿的价值上判定东西方治水的特性，突出的是社会需要及其满足需要的历史条件。这就是在一个众多分散农户构成的社会，需要一个有作为的中央政府来举办公共工程，如果没有这样一个政府，便会给社会带来灾难性的后果。马克思为此评述道：“中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就会荒废……大片先前耕种得很好的地区现在都荒芜不毛”。〔10〕中国是一个幅员辽阔的国家，自然条件十分不平衡。如果沒有中央政府积极作为，组织修建公共工程，农业生产不仅难以延续，更不可能创造出世界最为灿烂的农业文明。
二是积极政府的家国治理逻辑。政府作为公共管理机构，其行为受制于国家的特性。依照血缘关系组成的家庭，是人类社会共同的出发点，也是国家形成的组织前提。但由于历史条件不同，各个国家的形成和组建路径有所不同。古希腊世界率先“出家”。随着生产力的发展，私有制和交换、财产差别、使用他人劳动以及阶级的对立等新社会成分的生长，“以血缘团体为基础的旧社会，由于新形成的各社会阶级的冲突而被炸毁；代之而起的是组成为国家的新社会，而国家的基层单位已经不是血族团体，而是地区团体了”〔11〕。
与古希腊西方世界不同，中国的社会进程一直“在家”，其特点是以家组国。中国以农业生产为主。农业生产以土地为生产资料。土地与其他生产对象不同，在于其空间地域的不动性。“定”是农业生产生活的特质。人们以家庭组织的方式“在狭窄的范围内和孤立的地点上”从事物质生产和“种的蕃衍”。血缘关系、生产关系与地缘关系相互重叠，血缘组织、生产组织与地域组织三位一体，家庭因此成为社会的最基本单元，并长期延续。尽管有了超越家庭的国家，但国家治理带有深厚的家庭特性。如“家天下”“家长制”“父母官”、血缘的世代与国家的朝代同体等。“皇帝通常被尊为全中国的君父”，“皇帝的官吏也都被认为对他们各自的管区维持着这种父权关系”。〔12〕
家庭具有“种的蕃衍”和为维护这种“蕃衍”而必须的物质生产和再生产的特性。以勤劳来维持生计，发家致富、光宗耀祖成为人生的使命和荣光。韦伯尽管对传统中国持有偏见，但也不得承认中国人的勤奋是世界其他民族无与伦比的。这种勤劳为生、勤劳为荣的理念会自然延伸到国家治理中，使得国家统治者具有一种使命感。尽管他们享有天下无限的权力，但也承担着让天下苍生得以生存延续的责任。开疆拓土、保护百姓、兴办工程等成为政府确立自己权威并获得认同的重要来源。守卫疆土、大河治理、道路修建成为政府的重要职能和天命所在。这种使命感驱使着政府以“勤政”为荣。百姓也以政府官员是否勤勉为认同依据，对于不作为的“懒政”持否定态度，如“当官不为民作主，不如回家卖红薯”。
三、“积极政府”的消极效应对积极面的遮蔽
“积极政府”是中国发展的需要，但为什么受到诸多负面评价呢？除了价值观的偏见外，很重要的原因在于“积极政府”的行动经常会超越必要的边界，产生消极后果，甚至造成对社会的极大伤害。这种消极效应遮蔽了积极政府的正面效应。
在传统中国，政治与行政合为一体。基于血缘关系而形成的儒家学说，将政治道德化，希望以道德约束权力。这在事实上是难以持续的。费正清以家庭治理为例，表示：“作为家庭成员的子女，他们是互相负有父慈子爱的责任的。但是，如果家长要肆虐逞威，法律和习俗是并不加以制止的。”〔13〕与家庭不同，国家是一种特殊公共权力，具有巨大强制力。当拥有这种强制力的统治者，不受节制，超越条件，好大喜功，积极作为时，带来的可能是消极后果，甚至是巨大灾难。
首先是沉重负担。马克思在评述十九世纪法国政府与小农关系时深刻指出：“小块土地除了肩负资本加于它的抵押债务以外，还肩负着赋税的负担。赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是一回事。”〔14〕积极政府必然是强有力的政府。积极政府的行为建立在民众的税赋基础上。政府主办的事务负担必然要民众承受。而因为好大喜功，这种负担经常会超越民众能够承受的极限，形成所谓“猛如虎”的“苛政”。秦朝和隋朝是中国历史上两个短命王朝，其重要原因是兴办超越民力的大型工程，民不聊生，激起民变。如在秦朝，筑长城用40万人，南戍五岭用50万人，修建秦始皇陵和阿房宫达70余万人，加上其他劳役，役使人数超过200多万。秦时全国人口约2000万左右，而服役的人数总计不下300万，占当时全国总人口的15%，仅修陵墓一项的花费就占到当时全国财力的1/3。庞大的劳役造成农业再生产难以维持，农民不堪重负。隋炀帝急功好利、急于求成，建大运河、修驰道、筑长城以及三次东征高句丽等，动辄征调上百万民力，负担沉重，民怨沸腾。尽管其中的相当数量的大型工程是有利于社会和长远的，但由于负担过重而引起农民反抗。在中国，积极有为与人民负担是并行的。超越负担导致王朝覆亡，形成对积极政府的负面效应。
其次是官员腐败。积极政府的支柱是庞大的官僚行政机器。在帝国制度下，天下归一家，官僚只是皇帝的“家臣”。皇帝通过“君子重义”的儒家文化的规范，用很低的正式报酬让官僚为其办事。但是，官员考取功名而获取官职，需要支付大量成本，并有自家发财以光宗耀祖的冲动。只是在常态下，这种冲动缺乏制度空间。而当君主积极有为，兴办大量公共工程时，便为各级政府官员提供了自利空间。因为公共工程的具体操办人是各级官员，由于缺乏复杂系统的预算和会计手续，更无相应的监督机制，从而造成公共工程的操办者有利可图。费正清因此认为，在传统帝国体制下，“政府作为有组织的‘贪污集体”，即缺乏约束官员的体制而造成官员的普遍的“假公济私”行为。〔15〕而层层官僚的自利必然进一步加重农民负担，甚至造成王朝的灭亡。
再次是消极民众。积极政府意味着政府拥有更多权力，民众成为政府行为的服从者。政府与民众构成主人—奴役关系。为了保证政府的积极行为能够高效贯彻，必然压制民众的不同意见。因此，政府愈是积极有为，民众愈是消极服从。社会活力由此受到抑制，甚至窒息。只是超越了民不聊生的生存极限，才出现“官逼民反，民不得不反”。但这种反抗只是基于生存所迫，提不出新的主张，也无法建构起一个新的制度。消极民众导致中国“有造反而无革命”〔16〕，只能长期在既定轨道运行，迟滞了中国的发展。
正是由于积极政府的消极后果使得人们对政府的反应处于双重状态。一方面，人们希望统治者开疆拓土，有所作为；另一方面，又希望政府有所节制，甚至消极无为，让民众休养生息。但从王朝兴亡的规律看，往往是政府的好大喜功和民不聊生造成王朝覆亡，从而使得巨大的消极效应遮蔽了积极政府的正面效应。
四、国家治理现代化中的“积极政府”
当今是历史的延续。新中国建立以后，执政党和政府以前所未有的使命感改造社会，将“积极政府”的模式推向极致，这就是政府具支配地位的计划经济体制和政府无所不包的全能体制。这一体制对于国家经济建设发挥了重要作用。但是，随着经济社会发展，这一体制也显现出极大的局限性。改革开放是对传统计划经济体制的改革，目标是建设社会主义市场经济体制。在这一过程中，古典经济学的“消极政府”理论得以大行其道。正是由于这一原因，“积极政府”的正面效应被遮蔽。
而在实行市场经济的进程中，中国政府并没有只是扮演“守夜人”的角色，相反发挥着积极作用。“中国奇迹”的产生与政府的积极行为密切相关。就是自由主义经济学者也承认中国政府在经济发展中的积极作用。改革开放的实践促使我们突破既有理论的遮蔽，将“积极政府”置于中国的历史场景中理解，给予其合理定位。
从中国经济社会发展和改革开放实践看，一个积极有作为的政府是必要的。中国自大禹治水传说开始，就表现出积极政府的特色。这是中国发展的优势。但是如何使历史延续下来的优势得到继续发挥，则必须在充分汲取历史经验教训的基础上，大力推进国家治理现代化。
其一，适应经济社会发展合理定位政府角色。从历史上看，政府的积极作为主要是在经济领域之外的公共工程领域，如道路、水利等。这一外部性的公共问题是社会自身的力量无法解决，而必须由政府解决的。而在经济领域，完全是经济主体——家户加以支配的。国家除了收税以外，对于微观经济运行，完全是由经济主体自主决定。由此使社会经济保持着活力，即使是王朝更迭也能通过家户使经济得到迅速恢复。改革开放以来，中国的经济之所以得到快速发展，重要经验就是，确立经济主体的自主地位，激发社会的经济活力。从农村家庭承包到城市国有企业改革，从民营企业发展到外资企业引进，无不是给经济主体以自主地位，放手让其发展。而在这一过程中，政府并不是消极无为的。一是主动招商引资，二是创造经济发展所需要的基础性条件，特别是公共工程的修建。尽管一些发展中国家也实行市场经济，但由于缺乏一个强有力的政府积极修建公共工程，经济发展必备的基础性条件较差，使得市场经济的活力缺乏必要的环境。正是基于历史，特别是改革开放以来的经验，执政党对于政府在经济发展中的地位和角色有更为明确的论断。中共十八届三中全会和十九大都提出，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。这就意味着，各类市场主体在经济发展中扮演着主要角色，在这个基础上更好发挥政府为经济发展服务的作用。
其二，通过国家治理现代化重新塑造积极政府的形象。积极政府曾经在中国历史上产生诸多负效应，且在改革开放中有所延续。这是国家治理现代化进程必须加以解决的，并需要超越历史，重新塑造积极政府的形象。
首先，中国需要积极政府，但需要的是能够有所节制并有合理边界的积极政府。政府能够集中和调配资源，具有巨大能量，但这一能量需要有所节制，有合理的边界。这在于政府本身并不是财富的生产者，而只是资源和财富的调集和分配者。如果政府对自己的行为缺乏节制，没有合理的边界，很容易代替经济主体，或者超出经济发展的承受能力。地方政府在中国的改革开放中扮演了历史上前所未有的主动角色，是中国经济迅速发展的重要推动力。但是在这一过程中，也出现了个人意志凌驾于经济规律之上，甚至因为个人政绩而滥用财政和民力。
其次，中国需要积极政府，但需要的是高效廉洁的积极政府。积极政府依靠的是政府工作人员的积极性。改革开放以来，对传统高度集中的体制进行改革，地方获得了相当的自主权。这一分权体制极大激发了地方政府的活力，成为主动性政府。这是过往历史没有过的。但是，这一过程中，也出现了因为分权而分利的行为。这就是政府公务人员在行使公务活动中谋取个人私利，产生了严重的腐败问题。基于这一问题的严重性和危害性，中共十八大以来，中央加强了对权力的限制和监督，权力相对集中。同样，这一过程中，又出现了政府工作人员懒政惰政不作为和形式主义敷衍应付现象。如何建设一个高效廉洁的积极政府，仍然需要在体制机制上加以探索。
再次，中国需要积极政府，需要的是能够为社会保留自主空间并塑造出积极公民的积极政府。人民是历史的创造者。中国改革开放的起点和最重要的经验，就是调动广大人民群众的积极性。积极性来自于自主性，自主性又来自于体制给予的空间。在社会主义条件下，政府和民众不是对立的两端，在经济社会发展中更不是非此即彼的两极。实现国家治理的现代化，要求政府不仅能够自我积极有为，更重要的是将广大人民群众的积极性调动和激发起来，让人民群众积极有为。这是对长期历史上的“积极政府”角色的历史性超越，也是国家长治久安和经济社会持续发展的根本基础和不竭源泉。
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