老年协会“类科层制”的组织结构及其生成逻辑

    梁玉柱

    〔摘要〕

    组织与组织之间的关系是政权建设、经济发展以及社会关系维系和运行的基础性安排。深圳市四级老年协会的组织结构不同于典型的科层制结构和治理结构，呈现出“类科层制”的组织结构特点，即组织之间存在着建立在非正式制度基础上的命令与被命令的关系，依赖社会关系等作用机制，具有非制度化、不稳定性等特点。地方老年协会的这种组织结构是国家对老年协会职能定位以及老年协会自身组织特性双重作用下的结果。老年协会发挥着政权支持、利益调节和社会服务功能，体现在对老年群体的再社会化、参与利益协调和政策制定、提供公共服务和培育社会资本上。在社会治理现代化背景下，老年协会的组织网络建设既实现了社会权威的再造，也实现了国家治理的简约化。

    〔关键词〕

    科层制；治理结构；老年协会；类科层制；社会组织

    〔中图分类号〕D632.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2018）06-0111-07

    一、问题意识

    组织无处不在，正如理查德·斯科特所言，组织可能是现代社会最突出的特征，是许多基本社会过程的基础。公共行政机构、法人公司、社会组织等组织的建立对社会结构而言称得上“是一场革命”。〔1〕大体而言，可以将组织分为政治组织、市场组织与社会组织。组织与组织之间的关系是政权建设、经济发展以及社会关系维系和运行的基础性安排，组织与组织之间关系的确立受到多重因素的影响。政治组织之间有垂直的科层制管理，强调命令执行，效率优先，也存在横向政府组织间的治理结构，强调合作沟通，发挥不同分工优势。政治组织间的关系建构以推动公共政策执行、服务政策利益相关者为宗旨，以保持政权和社会稳定为前提。市场组织之间存在组织内部化和组织契约化的不同组织间关系类型，正如交易成本理论强调的，市场和组织是可以相互转化的。当通过组织实现某种交易成本过高时，人们就会离开组织，通过市场来达到目的，用市场形式来完成这种交易，反之同理。〔2〕市场组织关系的建构以实现经济效益为宗旨，旨在服务市场组织自身的收益。与政治组织、市场组织不同，社会组织具有特定的服务群体，服务方式相对也更为单一。社会组织自身的权威来源于组织的服务对象，源于为其对象提供的服务效益。因此，社会组织之间更多以独立、松散的治理结构为主。社会组织之间既不像政治组织之间那样过于关注于政权建设，也不像市场组织那样过于强调经济利益上的成本—收益分析。然而，现实实践中，社会组织受到多重因素的要求，国家和市场在社会组织职能定位、资源分配能力、社会活动领域等方面有着重要的影响，这也进而形塑了社会组织间的组织结构。因此，我们看到社会组织不同的组织结构，包括具有科层制特点的官办社团，例如中国的妇联组织、工会组织，也有深受市场经济影响的民办非企业社会组织。本文着重考察一类具有特殊组织间关系的社会组织——老年协会。老年协会在民政部门正式的登记注册管理中被界定为社会团体，是独立自主开展以老年人为中心的服务组织，但是老年协会的组织网络非常庞大，并与行政组织关系多样。2015年，全国老龄工作委员会和民政部共同发文《关于进一步加强城乡社区老年协会建设》，要求各级老齡、民政部门把提高城乡社区老年协会覆盖率作为老年协会建设的首要任务，统筹区域平衡，细化数量指标，明确时间进度，力争到2015年底完成城市社区老年协会覆盖率95%、农村社区老年协会覆盖率80%的规划目标。尽管社会组织培育和发展成为各级政府社会建设的中心工作之一，但像老年协会这样，中央政府部门把其覆盖率指标像GDP增长速度一样做出明确规定，这种情况却是很少见。如何分析中国老年协会的组织网络特点以及组织结构的生成逻辑是本文的核心问题，在此基础上深化对中国国家与社会组织关系的认识。

    二、类科层制：深圳市老年协会间的组织结构

    （一）中国老年协会兴起与壮大的历程和原因

    老年人以及老年人组织在各种文明中都有一定地位，老年人背后的经验知识、宗法伦理是其具有的社会权威的基础。社会上普遍存在对老年人权威的重视和肯定。除了社会地位外，老年人在政权维系、社会治理等方面也有自身特点。中国古代一直存在着族长制度、乡绅政治等传统，老年人及其组织在地方管理、公共物品提供、维系政权和意识形态等方面发挥作用。西方历史上的长老制等都是最好的体现。然而，在从传统向现代的转型过程中，破除权威、打破传统、平等主义等理念愈发深入，老年人及其组织的社会地位也受到影响。同时，在现代社会，科技知识的重要性压过老年人的生活阅历知识，市场化、工业化的力量也改变了公共物品等方面供给格局。老年人及其组织在现代社会中的权威基础发生了变化。从中国经验看，经过改革开放前的动荡，尤其是“文化大革命”的冲击，中国老年人以及老年人组织在国家治理结构中受到极大的冲撞。改革开放后的中国社会结构呈现出分散、孤立的特点。而伴随市场化、城市化的发展，社会流动加速、社会交往日益多样复杂，社会治理面临着重建社会、助力国家治理的要求。因此，老年人以及老年组织在政治生活和社会治理中的地位面临新的塑造的要求和机遇。改革开放以来，中国的老年协会兴起并逐步壮大正是应对国家治理和社会治理需求的产物。

    老年协会的兴起是国家对老年事务行政管理方式变革的结果。老龄问题世界大会中国委员会是我国改革开放以后建立的第一个专门为老服务的政府组织。在1980年的35届联大决议，将1982年召开的老年人世界大会改名为老龄问题世界大会，要求各国成立老龄问题全国委员会。1982年，我国正式组成老龄问题世界大会中国委员会。其后，经历次改革，1995年改名为中国老龄协会，性质上为国务院副部级事业单位，民政部代管。〔3〕1999年，国务院成立全国老龄工作委员会，下设办公室，委托中国老龄协会承担具体工作。在2005年，全国老龄工作委员会与中国老龄协会实行合署办公，以全国老龄工作委员会办公室的名义开展国内工作，以中国老龄协会的名义开展老龄事务的国际交流与合作。中国老龄协会以社会团体的身份与国外非政府组织交流、合作。在国内，中国老龄协会与全国老龄工作委员会办公室“一套人马，两个牌子”，发挥着行政部门的功能。在地方政府层面相继建立起专门为老年人服务的老龄工作委员会以及老龄工作办公室等行政部门。与老龄工作行政部门相对应的是地方老年协会在不同层面上建立起来。除了中国老龄协会这一“亦官亦民”的组织外，省级、市级、区级、街道以及社区老年协会不同时段内兴起，并日益成为地方治理中的重要活动主体。与中央层面不同的是，地方上的老年协会和行政系统内的老龄工作办公室并不“合署办公”，是两个性质不同、人员不同的组织。经过改革开放以来的组织建设，老年协会已经成为中国治理体系中的结构分化出的新的重要组织之一。阿尔蒙德强调，结构分化就是建立新的专业化政治角色，新角色的引入一般有三条路径：由于外部压力而强行设立的新的角色；通过富有创造力的领导进行的；结构改革使现存结构适应新的情况。〔4〕老年协会在中国的快速发展可以看作社会体系中新的结构分化的结果。老年协会之所以能够在大范围内快速地建立组织、参与社会治理受到起始条件、发展趋势、可选路径等三个因素的影响。

    第一，从起始条件看，老年协会大规模建立的直接原因是中国老龄化发展迅速，老龄人口规模庞大，以及由此带来的国家和社会治理压力。根据国际通用的老龄化社会划分标准，2000年中国65岁以上人口已占总人口的7.1%，中国正式步入老龄化社会。截至2014年底，我国65岁以上老年人口已经达到1.38亿，占总人口的10.1%。在14年间，65岁以上人口占总人口比例增加了3个点，增加了4934万。除了老龄人口基数大、增长速度快以外，我国老龄化另一突出挑战在于空巢老人、独居老人、失能半失能老人等特殊老年群体比例较高。2015年，我国空巢老人和独居老人近1亿，60岁以上失能半失能老人约3500万。随着出生率的降低、平均寿命的提高，中国老龄化形势将更加严峻，需要予以特殊照顾和提供公共服务的老年群体的比例会更高。从另一个指标来看，老年抚养比即非劳动年龄人口中的老年人口占劳动人口比例1995年为9.2%，到2014年已经增长到13.7%。二十年间增长了4.5个百分点，可见，老年人抚养任务之重。

    第二，从发展趋势来看，面对如此规模、特质的老年群体，如何有效治理老年社会，发挥老年群体的优势，引导老年群体参与社会治理和国家建设成为新时期党和国家的一项重要任务。首先，老年群体公共服务需求，尤其是养老、医疗需求巨大，而现代化赶超战略的背景下，我国公共服务面临着政府财政支出不足、市场和社会力量尚未成长壮大的问题，如何建立起多元主体协同推进的公共服务体系成为越来越紧迫的问题。其次，现代互联网快速发展，信息爆炸增长，社会变迁激烈，老年群体有一套固有的价值观、世界观，如何既能适应现代化的发展，又能发挥独有的品质成为社会发展中的一项新议题。最后，老年人在调解纠纷、公共文化、政策建议等方面有自身特有优势，发挥老年人在社区服务、公共治理等方面的力量，实现老有所为是新时期社会治理的新机遇。

    第三，从路径选择来看，以建立老年协会的方式直面老龄化社会的问题符合中国社会治理中组织化调控的治理逻辑。所谓组织化调控即在进行组织建设和网络渗透的过程中，以党的组织网络和政府的组织体系为中心，建立和完善执政党主导的权力组织网络，由此使社会自身趋向高度的组织化，达到通过组织来实现国家治理目的的一种社会调控形式。〔5〕老年协会的组织定位、组织目标符合党和国家社会治理的战略需要，发展老年协会是维护党和国家的统治地位，维护社会稳定，实现有效治理的战略选择。从党和国家对老年协会的定位来看，老年协会是老年人自我管理、自我教育、自我服务的老年群众组织，是老龄工作的组织载体，是党和政府联系广大老年群众的桥梁和纽带。通过大规模、广覆盖地建立起老年协会的组织，在党和政府的支持和指导下，系統地管理老年群体，引领老年群体参与互帮互助、社会治理等工作，有效地缓解老龄化的治理压力。

    正是在上述原因的影响下，老年协会发展迅猛。根据全国老龄办发〔2015〕23号文件，到2014年的年底，我国城乡社区老年协会已达49万个，覆盖率达74%。本文的具体案例是深圳市的老年协会。全市老年协会在政府支持下已经成为政治体系和社会治理中的一种重要的政治结构。2008年之前，深圳市社区老人管理主要由“退管办”系统负责，体制改革之后该系统也被撤销。为了更好地管理退休人员及社区老人，深圳市在每个社区都要求成立老年协会，使“社区人”变为“社团人”。2007年8月，深圳市老年协会成立，各区都建有一个区级老年协会。截至2015年，全市57个街道中有51个建立了老年协会，覆盖率为89.5%。645个社区中，612个社区建立了社区老年协会，覆盖率为94.4%。深圳市的老年协会已具有市级、区级、街道以及社区四级完整的组织网络，覆盖范围广。在组织规范性建设上，2008年，深圳市老龄办和深圳市老年协会就给各区老龄办和区老年协会印发《深圳市社区老年人协会建设规范》，要求各社区老年协会规范建设，务必做到有组织、有机构、有制度、有标识、有经费、有活动。2011年4月25日，深圳市老龄办颁发了市老龄办和市老年协会共同制定的市、区、街道三级老年协会建设规范标准。深圳市、区、街道以及社区四级老年协会都有了建设标准，也是全国第一个颁发四级老年协会建设规范标准的城市。因此，深圳市的老年协会具有非常好的研究代表性。

    （二）深圳市老年协会“类科层制”的组织结构

    科层制，又称官僚制，对其经典界定来自韦伯。韦伯认为，理想的官僚制具有依据规则的明确的权限、职务活动以彻底的专业训练为前提、业务执行须遵照一般规则等特点。在结构上，官僚制特征为官职层级制与审级制，即有一套明确制定的、官府间上下关系的制度，其间下级政府是在上级的监督之下。〔6〕考察深圳市老年协会的组织体系，发现老年协会具有“类科层”的组织结构，具体表现在以下四个方面。

    第一，深圳市老年协会组织设立是以行政管理单位为根据，即按照“两级政府、三级管理、四级网络”的结构进行建设。老年协会最终形成了以市级、区级、街道、社区老年协会为核心组织架构的层级结构相当清晰的组织体系。同时，从老年协会的组织发起、审批来看，该组织是受到政府认可的具有“垄断”地位的社会组织，同一行政管理单位内原则上只能有一个老年协会组织。老年协会在上下层级间是一种指导与被指导的关系，但由于下级老年协会在活动开展、资源来源上对上级老年协会的依赖，上下层级之间表现出命令与被命令的关系，但这种关系不是源于科层制中的正式规定，而是源于非正式影响。

    第二，深圳市老年协会业务指导、管理与政府行政部门逐级对应，受到行政部门之间科层制结构特征的影响。深圳市老年协会中不同层级的协会组织的业务指导单位是按照市老龄办、区老龄办、街道社会事务科以及社区居委会老龄事务部门的方式建立起来。老年协会作为社会组织，在理论上与各级政府是平行的不同主体，各级政府部门在名义上对老年协会不存在行政指令关系。然而，各级政府部门以及社区居委会的老龄事务部门在老年协会登记备案、项目申请、年度检查、资金资助等事项上起决定性影响，老年协会的自主性受到行政部门的科层制结构影响。

    第三，深圳市老年协会的组织领导与政府官员关系密切，并以一种近似与政府官员级别相对应的方式选拔。从深圳市的经验看，市级老年协会的正、副领导一般为深圳市退休的市级干部，区级老年协会正、副领导一般为区退休领导干部，例如深圳市目前的市老年协会会长为深圳市原副市长，L区老年协会会长为L区原民政局局长。街道老年协会一般为街道领导或区民政部门退休的领导，社区老年协会会长多由社区德高望重之人担任或者担任过街道领导、社区居委会主任等职务的退休人员担任。这种老年协会组织领导的原有行政级别在老年协会与政府沟通、社会动员等方面提供了便利，同样有利于老年协会上下级之间的指导、命令关系的建立。

    第四，党支部建到各级老年协会之中，逐步形成“一会一党支部”的格局，通过党的力量引领老年协会发展。在我国基层社会治理创新实践中，执政党以组织嵌入、体制吸纳、价值引领为三个抓手，构建了以党组织为核心的有机整合基层治理的机制。〔7〕老年协会党建是执政党组织嵌入的表现，有助于引导老年协会参与到党政领导的多元共事机制。S老协〔2015〕6号文件提出，各级老年协会，特别是社区老年人协会，要认真抓好党建工作，做到老年协会发展到哪里，党建工作就覆盖到哪里。同时强调，社区老年协会党组织是助推基层老龄事业发展的根基，必须强化其政治引领和服务老年群体的功能定位，更好地发挥党支部的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，推动党的方针政策落地生根。目前，深圳市老年协会的党建工作正稳步推进，逐步形成“一会一党支部”的格局。这种党组织结构一定程度上影响着，甚至决定着老年协会的结构特征。

    通过以上分析我们发现，老年协会的组织结构区别于行政部门内的科层制和社会组织之间治理结构的结构特点，展现出在科层与治理之间的特点，本文称之为“类科层制”的组织结构。所谓类科层制是指组织之间存在建立在非正式制度基础上的命令与被命令的关系，具有非制度化、不稳定性等特点。深圳市老年协会之间，尤其是上下层级之间的命令与被命令关系主要由资源依赖、人情、非正式权力等形成，老年协会的自主性并不像网络化的社会组织这么高，也不像行政部门之间那么正式、强制。正因为此，本文将这种结构特点称为类科层制。结构是功能的要求，受到组织定位的影响，因此，老年协会类科层制的组织结构的生成逻辑需要考察老年协会的治理功能。

    三、政府简约治理与社会权威再造：深圳市老年协会治理结构生成逻辑

    老年协会是自我管理、自我教育、自我服务的群众组织，以服务老年人为中心。通过对深圳市老年协会活动实践的实证考察发现，地方老年协会具有三大功能，即政权支持、利益调节和社会服务三个方面。

    第一，老年群体的再社会化与政权支持。社会化是形成和改变针对政治对象的态度，任何政治体系都有某些执行社会化功能的结构。在当代复杂社会中，社会转型，信息爆炸，社会化的连续和强化是政治稳定的必然要求。在帕森斯的行动系统中，社会化也是重要一环，将人格系统和社会系统整合起来。通过社会化的机制，文化模式——价值、信仰、语言和其他符号被内化为人格系统，并制约它的需要结构。〔8〕老年协会通过在聚居区，将同辈集团连接在一起，通过教育平台、正式组织、大众传播工具等方式成为老年群体再社会化的重要组织。例如，老年协会通过对协会会员的政治教育、互助帮扶等方式，实现对老年群体的再社会化。从2013年开始以来，深圳市老年协会大力举行践行长者言行规范活动，持续到现在并逐步实现常态化。长者言行规范第一条要求爱党爱国，共圆国梦。各老年协会通过组织的教育平台不断强化。深圳市WKC社区老年协会有一个思想互助分队，其主要职责是，利用社区“九九学堂”（老年学校）平台，组织老年人学习法律法规、政府政策，净化、提升老年人思想。除了政治教育，老年协会会员内部互相帮扶，使贫者、弱者得到帮助，增加社会稳定因素。此外，老年协会通过提供治安巡逻、法律援助、维稳劝导等方式，维护社会稳定和政治秩序。老年协会作为社会稳定的维护者，在秩序建构发挥着重要作用。

    第二，政治发展过程中的利益协调和政策制定。阿尔蒙德在政治体系分析中指出，要求和支持的输入通过一个转换过程变成了权威性政策的输出。这一转换过程包括利益表达、利益综合、政策制定和政策实施等四个方面。〔9〕老年协会代表老年群体利益与政府部门以及其他社会组织、经济组织等进行利益协调，在一些涉老问题上进行讨价还价，发挥着利益协调和政策制定的功能。首先，利益协调功能体现在维护老年人合法权益。《深圳市社区老年人协会的基本职责》对社区老年协会定位中强调，社区老年协会要密切联系老年人，广泛听取老年人的意见和诉求，代表和维护老年人的合法权益。这一定位体现了社区老年协会协调群体利益，维护团体成员利益的功能定位。其次，利益协调功能体现在与政府部门协商上。包括经费支持、活动场地支持、政策支持、活动开展支持等。其中，经费作为一直困扰各级老年协会发展的重要问题，老年协会为此与政府部门不断协调，争取更大的支持。自2007年，深圳市老年协会成立以来，不断向政府部门提交关于组织经费问题的请示，得到了深圳市政府的重视。最后，参与涉老问题的政策制定。在参与治理上，深圳市老年协会深入基层进行调查研究，适时向政府部门献计献策。据统计，从2007年到2014年，市老年协会完成了12份调研报告，涉及基层老年群众組织建设、社区居家养老服务、社会养老服务体系建设等主题，在市政府政策制定中发挥着重要的作用。

    第三，提供公共服务，培育社会资本。地方公共服务水平是衡量地方发展程度的重要指标，也是地方政府领导人政治晋升的推动器，提升地方政府的合法性，也在一定程度上发挥着维护社会秩序和政治稳定的作用。地方政府作为理性的行动者如此重视老年协会的建立和发展，原因之一在于其在提高公共服务水平上的贡献。一方面，老年协会通过推动老年群体参与社会建设提供公共服务。老年协会充分发挥老年人在维护社会治安、环境保护、关心下一代、开展公共服务等方面的积极作用。另一方面，老年协会在提供公共服务的同时，培育社会资本。老年协会在促进重要社会价值上作用更大，包括群体和个人自由、社会互助、社区感、信任和慈善等。邻里社会资本形成的过程是一个居民间信任与规范的演进以及居民间社会关系网络的建构过程，这种过程推进了社区的合作治理能力。〔10〕深圳市老年协会，尤其是社区老年协会普遍建立起帮扶互助原则，把本社区高龄、空巢、失能老人，作为协会自我服务的主要对象，按就近原则，进行结对子帮扶，做到低龄老人服务高龄老人，健康老人帮扶不健康的老人。许多老人深受社区老年协会的帮扶，感叹道：“老年协会就是老年人的新家。”

    老年协会作为代表特定群体的社会组织，其“类科层制”的组织结构既继承了传统治理中老年人及其组织的社会权威，也发挥了现代治理理论中对多元组织参与的要求。一方面，通过与行政科层制的组织关联以及非正式制度安排，在保持政府有效领导的前提下，实现了政府的简约治理。另一方面，通过组织再造和功能重塑，实现了社会权威的再造，有助于发挥社会力量的作用。正如黄宗智在分析传统治理时所分析的，新时代对福利国家的需求当然会使旧有的简约治理传统的部分内涵成为过去时，但是简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式，也许仍然可能在中国起一定的作用，在其追求自身特色的政治现代性中扮演一个角色。〔11〕从老年协会的组织结构及其与政府关系可以看到，分析中国国家治理中对社会组织的管理除了类型上的划分外，还要深入到组织结构及其功能上。发挥不同功能的社会组织，在组织结构上也会形成自身特点。从这个视角出发，本文可以看作是进一步深化了“分类控制论”的分析逻辑。

    四、结论与讨论

    在已有的研究中，学者多关注于政府组织与社会组织间关系，本文重点考察了同一类型不同层次的社会组织之间的关系。通过对深圳市四级老年协会的组织结构考察，提出“类科层制”的分析概念。地方老年协会的结构特征是老年协会在整个国家治理中的功能的体现和国家治理的要求。功能与结构的互相强化适应了老年协会的职责定位。进一步的讨论在于，这种组织结构适应了目前执政党领导的治理要求，但是在老年协会社会权威再造过程中，过多依赖于政府权力的介入，包括政府资源的特殊支持、政府退休干部的非正式影响等，这种结构特征势必影响老年协会的功能发挥，尤其是老年协会作为以老年人为中心的服务型社会团体，老年协会如何成为自下而上的利益传输与表达组织，成为自主开展为老年人服务的社会组织，需要进一步思考。在社会分工日益分化，社会多元性日益突出的今天，老年协会成为社会有机团结中的重要一环，必须在职责定位上进一步变革并形成切实有效的制度安排，这需要地方治理结构调适，尤其是执政党和政府的主动变革。社会组织的组织结构分析需要继承和改造传统治理中的组织模式和组织文化，也需要适应新时代治理中的权力结构和时代问题。通过时代问题倒逼和权力结构调适，在组织结构变动中实现社会治理的有效性，培育社会公共性。

    〔参考文献〕

    〔1〕 理查德·斯科特，杰拉尔德·戴维斯.组织理论：理性、自然与开放系统的视觉〔M〕.高俊山译.北京：中国人民大学出版社，2011.2.

    〔2〕 周雪光.組织社会学十讲〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2003.38.

    〔3〕 全国老龄工作委员会办公室，中国老龄协会编.中国老龄工作年鉴（1982-2002）〔M〕.北京：华龄出版社，2004.23.

    〔4〕 〔9〕加布里埃尔·阿尔蒙德，小G·鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策〔M〕.曹沛霖等译. 上海：上海译文出版社，1987.161-165，16-17.

    〔5〕 唐皇凤.社会转型与组织化调控〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2008.60.

    〔6〕 马克斯·韦伯.支配社会学〔M〕.康乐，等译.南宁：广西师范大学出版社，2010.21-23.

    〔7〕 孙柏瑛，邓顺平.以执政党为核心的基层社会治理机制研究〔J〕.教学与研究，2015，（1）.

    〔8〕 乔纳森·特纳.社会学理论的结构〔M〕.吴曲辉，等译.杭州：浙江人民出版社，1987.80.

    〔10〕 刘春荣.国家介入与邻里社会资本的生成〔J〕.社会学研究，2007，（2）.

    〔11〕 黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政〔J〕.开放时代，2008，（2）.

    【责任编辑：刘彦武】