“放管服”改革推动下东北老工业基地软环境建设问题刍议

    摘 要：“放管服”改革是深化行政体制改革的一项重要内容，而一个地方营商环境的好坏正是“放管服”改革效果的体现。经过多年的努力，东北老工业基地经济发展软环境建设虽已取得了一定的成效，但在政务环境、市场环境、法治环境建设等方面仍存在一些问题。因此，在“放管服”改革推动下，进一步优化东北老工业基地软环境已成为各级政府十分重视的问题。本文从打造服务高效的政务环境、营造公平开放的市场环境和公平正义的法治环境等方面提出建议，以期为营造良好的发展软环境和推动东北老工业基地新一轮振兴发展有所裨益。

    关 键 词：放管服；东北老工业基地；软环境建设

    中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）11-0007-07

    收稿日期：2017-09-02

    作者简介：武文莉（1971—），女，吉林公主岭人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副主任，副教授，硕士研究生导师，研究方向为政府治理与财政体制。

    基金项目：本文系中共吉林省委党校2017年校一般课题“基于吉林省新一轮振兴发展的软环境优化策略研究”的阶段性成果，项目编号：2017yb0007。

    党的十八大以来，我国深入推进“放管服”改革，加快政府职能转变，从中央到地方，大力取消和下放行政审批事项，不断加大事中事后监管力度，努力提升公共服务水平。这一系列举措在很大程度上为企业“松了绑”，为群众“解了绊”，为市场“腾了位”，极大地激发了市场的活力。[1]在东北老工业基地新一轮振兴发展进程中，各省、市、县在着力抓好经济发展的同时，更加注重促进经济发展的支撑要素，其中，软环境建设就是一项重要举措。而减少审批事项、加强经营监管、提升服务水平等软环境建设，将成为东北新一轮振兴发展的必要支撑。

    一、“放管服”改革对推动

    软环境建设的作用

    “放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放管服”体现了政府职能转变的核心理念，是政府自身建设不断完善的重要举措，“放管服”的推进过程正是行政体制改革不断深化的过程。

    （一）“放管服”改革的主要内容

    简政放权、放管结合、优化服务改革作为推进经济社会持续健康发展的战略举措，其改革內容明确具体，是深入到行政体制各环节的改革，为顺利推进行政体制改革设定了时间表和路线图。

    ⒈深化行政审批制度改革。简政放权的重点在一个“放”字，即下放行政审批事项的首要任务是减少中央的行政审批事项。在我国，行政审批分为两大类：一类是行政许可。指的是无论企业还是政府部门包括下级政府需要做的一些事项都要经上一级政府同意。从法律的角度来说，如果是市场主体，其经济活动的内容要经过相关政府部门的许可，这也是政府部门对其经营权利的一种认可。2003年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》为政府部门行政审批提供了法律依据。另一类是非行政许可。指的是除了上述需经政府部门许可的大量事项的统称。深化行政审批制度改革，就是大力削减非行政审批事项，在一些层级的政府实现非行政许可审批项目的“零审批”。

    ⒉取消评比达标表彰事项。过去，政府部门在评估、达标、表彰等事项上参与较多，参与了一些不该由政府部门参与的事情。比如：有这样一则报道，某地政府相关部门为当地的美甲行业设立行业等级。美甲本来是市场行为，其经营能力和技术水平应当完全由市场认定，那么，政府为其认定行业标准就有参与较多之嫌。可以说，政府的这种越位行为既干预了市场竞争，同时也浪费了政府工作人员的时间和精力。

    ⒊减少行政事业性收费。一是逐步取消政府实施公共管理和提供普遍性服务收取的管理费，所需经费通过税收筹集，由财政预算统筹安排；二是将体现市场经营服务行为收取的费用转为经营性收费，所得收入依法纳税；三是将资源环境类等具有税收性质的收费通过税费改革用税取代费，让税收成为筹集资金的主要形式；四是保留政府向社会实施特定管理或提供特殊服务收取的必要费用，按照有偿使用原则，保留开发利用国有资源而向使用者收取的费用。

    ⒋清理规范各种行政审批中介机构。在过去的行政审批过程中，有些事项需要技术性的评估，比如环境评估、气象评估、消防评估、社会稳定评估等。这些评估有些是由政府部门下属的事业单位来做，有些是由与政府有关的中介机构来做，社会上把这样的机构称为“红顶中介”或“二政府”。这些中介机构有的不够规范并且收费很高，有的已成为一种“稀缺资源”，收费标准往往由其自行规定，因而具有一定的垄断性。因此，需要加强对这些中介机构的规范和管理。

    ⒌创新和加强事中事后监管。一是完善监管体制机制。现在的市、县级政府就监管机构进行了改革，将工商部门、质检部门、食品药品监督管理部门的职能予以整合，统称为市场监管局。二是改革监管方式。政府部门对监管对象实行“双随机”的监管方式。所谓“双随机”，就是监管部门随机抽取，监管对象随机抽取，建立“随机抽查事项清单”。[2]同时，公开监管过程和监管结果，收到了良好的监管效果。三是推进信用信息平台建设。过去，由于信息渠道闭塞，信息不共享，导致一些信用不好的企业钻了监管的空子，如有的企业在一个地方违反了监管规定，就可能到另外的地方继续生产经营，从而造成另一地方市场秩序的混乱。通过“放管服”改革，实行信息共享，利用信用信息平台，使企业的生产经营活动随时受到监管，能够形成良好的市场秩序。

    ⒍优化公共服务水平。“放管服”改革的最终目标是提升政府公共服务水平，充分发挥政府在社会治理中的作用。各级政府部门积极建设“政务服务中心”，把为企业和公众服务的事项统统放到政务服务中心办理。同时，随着网络的普及及网络技术水平的提高，大力推行网络化服务，做到线上线下相结合。从“放管服”的改革进程来看，政府该放的权力正在逐步回归市场，政府该管的领域正在逐步加大监管力度，政府该服务的事项正在逐步提高服务水平。可以说，“放管服”改革的推进过程正是落实党的十八届三中全会提出的充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用的具体体现。

    （二）“放管服”改革推动和促进了软环境建设

    简政放权、放管结合、优化服务的改革举措对软环境建设起到了积极的推动作用。

    ⒈“放管服”改革为软环境建设提供了制度保障。简政放权、放管结合、优化服务旨在处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。放权于市场、放权于社会、放权于企业，政府要做好事中事后监管工作，充当好服务者的角色。软环境建设的目的就是要营造良好的经济发展空间，减少企业经营中出现的各种障碍，这对正在掀起新一轮振兴发展热潮的东北老工业基地而言更加重要。加强软环境建设，就是要求政府转变观念，转换角色，让权力在阳光下运行，该放的要放到位，该管的要管起来，放出活力，管出秩序，提供优质服务。

    ⒉软环境建设需要“放管服”改革的强大支持。如果没有“放管服”的改革背景，软环境建设往往只是一些政府部门的管理行为，难以形成一定体系、一定范围、一定力度的建设氛围。在“放管服”改革背景下，各级政府部门联动，大大地提高了软环境建设的质量，同时，软环境建设的效果也是对各地“放管服”改革成果的检验。

    二、“放管服”改革推动下东北老工业基地

    软环境建设取得的成效

    “放管服”改革的主旨是放宽政府对市场的约束，加强对市场行为的监管，充分发挥政府服务职能，促进经济社会发展。2003年，中央根据东北经济发展情况制定和实施了东北地区等老工业基地振兴战略，为东北的全面振兴发展进行了顶层设计。历经十余年的努力，东北经济得到了一定程度的发展。2015年12月30日，中共中央政治局审议通过了《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》指出，要进一步深化改革，推进东北经济加快发展。由此东北老工业基地振兴再次成为社会各界关注的焦点。东北新一轮振兴发展涉及的因素很多，软环建设就是其中一项重要内容。

    经过两轮的振兴发展，东北老工业基地各级政府对软环境建设越来越重视，相继从简政放权、放管结合、优化服务等方面制定了优化软环境的各项措施，着力打造促进东北经济发展的营商环境。

    （一）简政放权力度不断加大，制约企业营商因素逐渐减少

    在东北老工業基地振兴发展过程中，各级政府充分认识到了优化软环境的重要性，积极采取措施不断优化软环境。一是加强机构建设，明确工作职责。各地都成立了软环境办公室，主要是协调各部门的关系，监督检查相关部门的管理行为；二是理顺政府层级关系，下放权力，各有所属。在简政放权过程中，哪项权力在哪一级政府实施起来效率高就放到哪级政府，以真正高效发挥行政权力的作用；三是强化软环境政策建设，为优化软环境提供依据。如吉林省出台了《关于促进民营经济加快发展若干措施》，辽宁省出台了《关于加快民营经济发展的决定》，黑龙江省出台了《关于支持民营经济发展的若干意见》，其目的都是破解企业融资难问题、推动企业降本减负、解决企业办事难问题、培育创新发展新动能、构建“亲”“清”新型政商关系，切实解决了企业的实际困难。而吉林省出台的《省政府领导联系民营经济工作制度和联系国有企业工作制度》把深化改革和支持民营经济发展的系列政策措施精准落实到民营企业，也为国有企业改革发展营造了良好环境。

    （二）监管方式逐步调整，监管效果显著增强

    在放宽市场准入条件的同时，东北各省、市、县加大了事中事后监管力度。通过制定相关实施意见，如《关于做好“先照后证”衔接加强事中事后监管的实施意见》，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，进一步厘清部门职责，建立健全许可审批部门、行业主管部门和工商登记机关有效衔接、权责一致的市场监管责任机制，加大了事中事后监管力度。进一步完善企业信用信息公示系统功能，推进了企业信用信息公示“全国一张网建设”，将企业违法违规信息列入经营异常名录，强化信用约束力度，让失信企业“一处违法，处处受限”。建立健全了登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制。

    （三）优化政务服务，回归政府职能本位

    在全国“放管服”改革的大背景下，随着服务理念的转变和服务设施的完善，东北老工业基地各级政府不断提高政务服务水平。一是规范审批行为，在依法合规的前提下，不断简化优化审批流程，提高审批效率。在基本建设领域实行并联审批，实现了由单向串联审批向多项平行并联审批的转变，实现了由单一的市本级并联审批向多元化县（市）区、开发区横向和纵向联动式延伸并联审批的转变；实施了一个项目编号、一套审批表单、一个审批平台、一套跟踪系统的“四个一”审批新流程。二是实行重大投资项目行政审批“直通车”和“容缺受理”制度。把投资在3000万元以上的项目和年纳税额在亿元以上的大企业全部纳入行政审批“直通车”服务之中，全程代办、领办，动态管理，跟踪服务，确保项目快速审批。[3]三是依托审批服务平台，实行“一网进、一网批、一网出、一网监督”，实现了审批全过程可留痕、可追溯；努力解决与国家专网数据互联接入、窗口单位与政务中心行政审批系统联网不全、审批数据不同步等问题，实现了部门之间与部门内部的审批信息共享与利用。有些地方还结合智慧城市建设，实现了市、县（区）、街道、社区四网互联，在网上查询、网上咨询的基础上，接续开通网上申报、网上缴费、网上投诉和在线评价等便民服务功能，使审批服务走上了“高速路”。

    三、“放管服”改革背景下东北老工业基地

    软环境建设存在的问题及原因分析

    （一）“放管服”改革背景下东北老工业基地软环境建设存在的问题

    ⒈思想认识不到位。东北老工业基地是实施国家指令性计划时间最长、范围最广的地区，因而在一定程度上仍习惯于计划经济的管理模式。传统的思维方式、工作方法、服务意识不适应形势和发展的需要，有的仍然习惯于行政命令，用严格的行政手段管理经济发展的主体。[4]其结果必然是管得宽、管得深、管得细、管得死，服务意识相对淡漠。

    ⒉市场发育不成熟。尤其是金融、证券、信息、咨询、人才、土地、劳动力等要素市场和中介机构市场发育缓慢，社会保障体系建设相对滞后，公平公正的市场竞争机制还有待于进一步建立和完善，诚实守信的整体社会氛围还没有真正形成，市场经济秩序还需要大力整治。

    ⒊政策法规不完善。对投资者来说，政府依法行政的理念和依法办事的行为事关企业的资本运营安全和企业的成长壮大。一些地方的政策法规还不完善、不完备；一些地方性法规的制定往往成为相关职能部门之间争行政权、审批权、收益权的焦点；有法不依、以权代法、执法不公、执法不严等现象还不同程度地存在着。

    （二）东北老工业基地软环境建设存在问题的原因分析

    ⒈社会信用体系不健全。在市场经济条件下，促进社会发展的资源除了人力资源、物质资源以及信息资源外，信用也被看作是重要的资源之一。这种信用既包括政府的信用，也包括企业和个人的信用。一个地方经济社会的健康发展必须以健全的信用体系为前提，而这种信用体系是建立在政府与企业之间、企业与企业之间、企业与个人之间的信用关系，这种信用关系是经过长期培养形成的一种社会关系。在东北老工业基地软环境建设中，社会信用缺失既有政府的原因，也有企业的原因。目前，东北老工业基地经济发展在一定程度上仍需招商引资来推动。但一些地方政府在招商引资过程中，往往只注重招商而忽视留商，对个别商家的最初承诺没有兑现；个别企业在经营中存在信息虚假、质量欺诈等现象，甚至没有兑现对政府最初的承诺。这就导致了信用缺失的恶性循环，影响了软环境建设。

    ⒉市场化体系建设滞后。市场化体系建设一般包括市场化结构、市场化环境、经济运行状况及公共服务水平等要素。市场化体系建设状况影响着投资的成本和预期收益， 从而使市场主体作出是否投资的决策。东北老工业基地经过近40年的改革开放， 市场化进程不断加快， 但部分地方由于自然条件和历史原因等， 其经济发展仍处于落后境地。国有资产“一股独大”，民营企业占比重较小，多数企业没有成为真正意义上的市场主体，内部治理结构与传统国有企业区别不大，管理的规范化程度不高，产品市场竞争力不强，外资企业数量少、规模小。这些因素都会对投资者产生不利的影响。

    ⒊人才资源流失严重。人才资源是软环境建设的重要组成部分，人才资源对经济发展发挥着重要作用。自由的“用脚投票”方式倒逼着经济欠发達地区必须加强软环境建设，而如何吸引人才、留住人才、用好人才，是一个地方软环境建设好坏的直接体现。如果人才观念淡薄， 必然导致对人才在经济发展和软环境建设以及体制创新中的重要作用认识不足。东北老工业基地近几年存在的“孔雀东南飞”现象既与其经济发展水平有一定的关系，但更主要的是用人观念落后和用人优惠政策缺失。多年来，东北考入重点高校的大学生很少再回到东北工作。随着年轻人才的流失与老龄人口的增加，东北老工业基地的经济发展压力越来越大。2017年，吉林省召开的十一次党代会强调要走出振兴发展的新路。其中就包括吸引人才、留住人才和用好人才的有效之路。

    四、“放管服”改革推动下东北老工业

    基地软环境建设的路径

    简政放权、放管结合、优化服务改革体现了政府职能转变的核心理念。“放”的核心要义是明确政府的角色定位，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，放权于市场，回归政府治理和服务的职能本位。“管”的本质是政府治理转型，主要是政府要适应深化改革的新形势，运用治理新工具来建设现代政府。“服”是改革的目标，就是要建设新常态下的服务型政府。[5]随着“放管服”改革的不断推进，软环境建设也在不断加强。笔者认为，作为正在谋划新一轮振兴发展的东北老工业基地而言，应从以下几个方面加强软环境建设。

    （一）打造服务高效的政务环境

    政府既是公共服务的提供者，也是软环境建设的推动者，因此，政府要率先加强自身建设，打造服务高效的政务环境。

    ⒈整合政府组织结构。科学合理的组织结构是营造良好政务环境的基础，因此，要按照精简、统一、效能的原则，优化政府组织机构的设置。[6]政府机构的设置主要是满足服务事项有人做而非因人设岗，同时，对职能相近的部门尽量合并，以避免相同职能重复行使，否则，既会给服务对象带来不便，也会造成政府资源的巨大浪费。

    ⒉深化行政审批制度改革。在“放管服”改革推动下，东北老工业基地各级政府的行政审批权力陆续下放和取消，政务环境有了很大的改善。为营造更好的营商环境，东北老工业基地各级政府还应进一步完善行政审批制度。一是行政审批权配置要做到科学合理，实现行政审批服务平台统一化；二是面向全社会提供无差别、高品质的行政审批服务，实现行政审批标准化；三是优化行政审批流程，提高审批效率，实现行政审批网络化。

    ⒊创新政府治理，提高政府服务质量。随着现代信息技术的普及，政府要充分利用现代信息技术，改进政务服务方式，打造“互联网+政务”的新模式，这样，既能够方便群众，也能够增强政府部门与群众之间的沟通联系。逐步开放政府数据，增强公共服务平台间的互联互通，借助大数据分析、云计算等技术提高公共信息利用效率，提高政府科学决策水平。

    （二）营造公平开放的市场环境

    市场环境的好坏是检验一个地方营商软环境优劣的重要指标，最核心的检验标准就是当地市场的公平开放程度。东北老工业基地软环境的优化旨在形成自由竞争、充满活力、公平有序的市场经济环境。

    ⒈加强宏观调控，减少对经济的直接管理。通过宏观调控的制度手段，对于符合产业政策的，要努力简化手续或者取消审批。制定适应质量效率型经济发展方式的产业指导政策和负面清单政策，通过宏观的政策性规划来调整产业结构。探索符合东北老工业基地特点的产业结构，加快其转型升级进程。完善市场准入制度，进一步细化负面清单制度。

    ⒉改革国企体制，营造公平的竞争环境。东北老工业基地国企占比较大，国企往往是地方政府税收的主要来源。一方面，政府对国企的优惠政策较多，导致某些领域国企所占比重较大，影响了市场公平；同时，由于国企市场份额较大，也制约了其他市场主体和资本在同一领域进入的机会。另一方面，国企所承担的一些社会功能也制约了企业的发展。因此，政府要积极放开这些领域，鼓励其他资本进入。

    ⒊加强市场监管，维护市场公平竞争秩序。一是完善监管体制，提高处罚标准。对于那些屡禁不止、危害严重的违法行为，要加大处罚力度，让违法者为其违法行为付出高昂代价。这样，既能够对违法者起到惩戒作用，也能够对其他经营者起到警示作用。二是建立相关部门协调联合机制，使监管、协调与分工更加高效。具体而言，就是建立联席工作制，直接合并各相关职能部门，成立市场监管局，以提高工作效率。

    （三）营造公平正义的法治环境

    ⒈加强执法队伍建设。执法者的法治理念和服务水平是营造公平正义的法治环境的关键。因此，要不断强化执法队伍建设，加强对执法人员政治品质、思想道德、法治观念和执法能力的培养，对以权谋私、贪赃枉法、徇私舞弊等行为坚决予以惩处，对秉公执法、恪尽职守的执法者给予表扬和宣传，努力实现法律效益和社会效益的统一。

    ⒉建立健全执法机制。完善和健全的执法机制是营造公平正义的法治環境的保障。面对不同的执法环境和执法对象，必然要赋予执法者一定的自由裁量权，但要对执法者如何用好自由裁量权加以约束。为此，要加强对行政处罚自由裁量权的规范，制定严格的阶次和标准并向社会公布，以接受公众监督；积极为企业发展提供法律援助、法律咨询和涉法涉诉服务。

    ⒊加强社会治安管理。良好的社会治安环境既能够保证本地企业正常的生产经营活动不受干扰，也能够为招商引资提供基本的发展环境。东北老工业基地的社会治安状况总体较好，但也要防止个别破坏社会治安现象的发生。对此，政府部门应加大社会治安管理力度，以维护经营者的合法权益。

    【参考文献】

    [1]推动放管服改革，更好发挥政府作用[J].中国价格监管与反垄断，2016，（06）.

    [2]王鸣鸿，姜良永，刘菲.放管结合，优化服务，推进政府职能转变[J].行政科学论坛，2016，（11）：7.

    [3]杨敬东，张鹏.长春稳步推进放管服改革[J].中国机构改革与管理，2016，（08）：21.

    [4]张国勇，娄成武，李兴超.论东北老工业基地全面振兴中的软环境建设与优化策略[J].当代经济管理，2016，（11）：67.

    [5]张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考[J].行政管理改革，2016，（07）：33.

    [6]辽宁省人民政府发展研究中心课题组[J]，辽宁经济，2016，（06）：11.

    （责任编辑： 高 静）