保障房获得者的新权利诉求与制度应对

    武中哲

    〔摘要〕通过对S省LY市一起保障房住户集体“扩权”事件的调查，发现保障房住户群体进行权利诉求的新的社会现象。这些群体与以往权利受损者因为自身利益受损和争取某种合法权益进行的抗争不同，他们是在获得了保障房后，由于对物业管理的不满和保障房居住中导致的日常生活的新困难，针对基层政府管理部门进行的群体性申诉。集体行动源自于他们获得保障房这个事实本身，属于计划经济时代形成的对国家根深蒂固的“依赖意识”，这种意识在市场化背景下通过国家福利政策被“唤醒”。群体诉求的条件是具备了政治机会结构、相应的组织条件和空间条件。群体“扩权”反映了住房保障制度实践不仅是一种来自上层的文本化的制度体系，而且终究应该是各方共同参与的制度创新过程。

    〔关键词〕住房保障制度；保障房住户；福利抗争；集体扩权

    〔中图分类号〕D632.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）05-0098-08

    一、问题提出

    处于同一居住区域的居民权利诉求的维权行动在改革发展的过程中已经成为一种常态化的现象，与之关联的调查和研究也多有展现。特别是20世纪90年代末住房商品化改革以来，由于住房私有产权的确立导致的“业主维权”活动大多发生于业主与房地产开发商以及与物业管理公司之间，或与地方政府之间的诸多博弈、摩擦、甚至抗争。〔1〕居民在居住方面的权利认知首先是基于房屋产权的形成，商品房住宅区的形成是产生公民意识的主要条件。当住房成为一种私有财产时，也就打开了通往公共生活之门。住房的意义已经远远超越其本身的居住功能，日渐成为中国公民社会发育和成长的领域。在单位办社会制度消解、住房商品化制度确立后，城市居民的居住权利意识开始唤醒，并付诸行动。维护合法居住权并追求社会公正，对于公民而言成为最大的政治。〔2〕住房产权对政治积极性的促进作用目前仅局限于特定的社区情境，即新型商品房住宅小区。〔3〕并且，在商品房社区中能够产生利益表达的集体行动的主要是中产阶层。中产阶层有不同于社会上层和下层的独特性，他们对自身权利有认知，并且现实中他们的权利容易受到侵害，他们又拥有一定的组织协调和动员能力，因而有条件促成利益表达的集体行动。〔4〕对于那些居住条件较差的社会贫困群体，他们往往没有能力购买商品住宅。然而，他们具有更为紧迫的改善居住条件的需要，改善的途径则是拆迁安置和政府提供的保障房。在城市拆迁方面，虽然经常有“钉子户”出现，也有一些集体性的维权行动，但就针对城市居住特别困难的棚户区改造而产生的拆迁，则能得到居民的拥护。因此，棚户区改造和保障房都是政府为居住困难群体提供的福利，现实中这些群体很少有针对自身居住权利的诉求行动，学术界对此的研究也较为少见。

    就维权的手段而言，以往的研究中主要涉及到“依法抗争”和“以理抗争”两种方式。通过对法律和国家意识形态的创造性的使用来抵制那些地方政府的“不忠诚”的精英，并通过这种“以法维权”，生产出社会运动的机会空间。〔5〕“合法抗争”成为中国社会体制下民众维权抗争的基本运作形态。这就意味着无论农民、工人维权，还是市民维权，其维权抗争行动的进行必然要依据法律来展开。这是中国社会体制下民众维权抗争活动的一个基本特征。〔6〕“以理抗争”的逻辑不仅围绕着政府法律政策的执行，还从合法性的诉求深入日常生活的道德平衡，乃至对人民战争的信仰，从而为集体行动提供文化动力。〔7〕不管是“以法”还是“以理”，都是权利诉求者的方式选择。在具体的权利诉求过程中，二者的边界并非十分清晰，具体维权方式的选择来自于行动者的判断并且由群体达成的决议，针对不同问题所采用的策略有所不同。

    通观以往关于群体抗争的研究，对于群体性事件的发生和抗争的缘由的解释主要是基于自身权利受到的侵害，而对于居住权利诉求的主体主要是城市中产阶层，而采用的手段则主要是“法”和“理”。对于诉求的结果而言，大多数的抗争常常在强调党和国家的法律权威的基础上展开行动，这类集体行动并不必然导致公民社会，国家仍然是最后的裁判者，这同样是国家权力关系的复制和再生产。〔8〕

    然而，在现实的观察中发现那些保障房小区的居民也有自身的权利诉求，也发生过类似商品房小区的维权行动。这种现象显然无法从以往研究的结论和逻辑中得到解释。自住房商品化改革以来，中央政府特别重视保障房的建设，对保障房建设的资金投入明显增多，建设数量逐步加大，保障房住户已经发展成为一个有相当规模的群体。尤其是各地形成保障房住宅小区之后，保障房住户成为一个组织化的群体存在，他们具有同质性、政策性的特点。这些群体虽然是政策的受惠者，但是他们也有自身的权利诉求。现实中发现的保障房群体“维权”的案例颠覆了这个群体没有维权动机和行动的认识，也必须转变只有中产阶层才有居住权利意识和行动的观点，因而促使我们进一步解剖此类维权行动产生的条件和缘由。本文通过对S省LY市一个保障房小区住户案例调查，反映保障房群体权利诉求的基本形式和权利诉求，展现在这个过程中的福利抗争，以及国家与底层民众的关系，并以此探讨未来住房保障制度创新的方向和路径。

    二、LY市的保障房住户集体“扩权”事件

    （一）保障房小区概况

    LY市是S省的一个地级市，面积1.72万平方公里，人口1072万，是人口大市、革命老区，住房困难群体多，保障房建设的工作量比较大。2012年S省政府下达LY市保障性安居工程建设任务为19280套。如此大的保障房建設总量，为住房困难群体提供了改善住房条件的机会。

    怡景绿洲保障房小区是LY市2013年完成的纯粹的保障房小区，辖区内有经济适用房800套，廉租房200套，总建筑面积10万平方米。小区建成以后，住户开始陆续入住。2014年7、8月份，该小区入住总户数已经达到600余户，形成了比较大的规模。剩余的200余户或因为装修没搞好，或因为在别的地方还有住处，所以尚没有入住小区。就入住小区的家庭类型来看，廉租房入住率较高，达到90%以上，而主要的未迁入房为经济适用房。经济适用房与廉租房在建筑面积方面并没有很大的差别，房屋交付使用时的设施也是基本相似的，只是因为保障房的性质不同，经济适用房是“买”，而廉租房则是“租”。在住房的紧迫性上，廉租房超过经济适用房，因此，经济适用房的入住速度要慢于廉租房住户。

    该小区为一个较大规模的住宅小区，需要专业的物业管理公司来对小区内的公用设施、绿化、卫生、治安和环境等方面负责。该小区的建设是政府的财政投入的，建成后小区的物业公司也由政府住建局来选派，小区物业收费标准在低于商品房的前提下，基本按照市场化的原则运行。但是，对于物业的收费，一部分住户不能认同，所以自入住之后，物业公司收费就相当困难，部分住户因为小区内的物业管理和其他的收费问题与物业公司产生一些摩擦。作为回应，物业公司也减少了物业服务项目，物业公司成员也由过去的11人减少到4人。住户入住后，虽然住房本身的条件改善了，但是日常生活还是遇到了过去没有遇到的困难。由于物业经费少，人手少，所以管理质量难以保证，住户的住房面积比以前大了，但是生活的方便程度并没有同步提高，甚至在很多方面还不如以前，突出表现在入住后的物业管理和其他生活支出开始增加。因此，一些住户开始不能接受社区管理的规定。面对这种情况，保障房小区居民多次与物业公司协商，但是最后因为缴费的问题无法达成协议。小区中的垃圾无人收集，卫生也没人打扫，脏乱不堪。更有甚者，小区内的电力供应也不正常，时常停电。那些搬入保障房小区居住的住户切实感受到了困难。生活的困难并非完全跟物业公司有关，搬入新房以后居住成本大幅提高也是一个重要的因素。特别是冬季取暖费和日常生活的电费，一些没有收入的住户没有能力缴纳。面对这一系列的困难，保障房居民的一些“维权”事件也开始出现。主要是以不同的形式不定期地到当地市政府以及市住建部门“反映情况”，最为典型的是该市最大规模的保障房小区（怡景绿洲）居民的“扩权”行动，不同于以往单个人的反映问题，这次是有组织的、有计划的集体行动。

    （二）保障房小区居民“扩权”事件及处理过程

    自保障房住户入住以来，零散的诉求时有发生，并且都是指向市和区的相关政府部门。2015年11月，发生了一次有一定规模的群体性诉权事件。当时正值市区内上班的高峰期，LY市住建局门口聚集了大约20多人，他们都是怡景绿洲保障房小区中保障房的住户，主要是中老年群体。就事件的性质来看，这次行动不同于上访，因为上访的前提一般是基于自身权益受到的侵害而发生的，多是因问题在当地政府得不到解决或解决不合理而引起，针对的往往是权力和资本结合所产生的不公平现象。而该小区所形成的局部群体性聚集的起因是从小区物业和冬季取暖问题引发的。小区建成伊始，住房保障中心就出面聘请某物业公司进驻小区，负责小区的物业管理，但是工作并不顺利，几乎所有的廉租住房户和大部分的经济适用房住户都拒绝缴纳物业费。当然，这其中也有一种情况，即很多住户虽然分到了保障房，但是并没有马上入住，在房屋还空置的时候就缴纳物业费，对于低收入住户来讲肯定难以接受。由于物业费收不上来，某物业公司被迫停止物业服务，为此，小区内的管理陷入瘫痪状态，垃圾遍地，还经常停水停电。冬季来临之际，这些住户在小区内的居住越发困难。既然物业管理公司是政府聘请的，所以这些住户将诉苦的对象指向分管保障房的住建局。

    群体聚集的人数不多，但是很引人注目，聚集过程中也没有打出任何的条幅或标牌，参加的人基本都是徒手来的，比较整齐地站在住建局大门口一侧。“选择在上班时间，为的是能方便地碰到领导，反映我们的情况，领导都比较忙，上班以后很快就会外出。”这是领头的一个老先生导出的理由。果然，门卫第一时间给领导通报了这个事情，分管的负责人迅速做出反映。得知是怡景绿洲小区保障住户的居民以后，马上让其派出两个代表到局长办公室，其他的人则安排到局接待室。局长了解了保障住户主要是为了物业收费、物业管理和冬季取暖等社区管理和日常生活的内容之后，一起到接待室座谈，并叫上分管的副局长、住房保障中心正副主任。

    谈的过程是比较平和的，保障房住户只有几个人说了他们的不满和想法，其他的则基本沉默不语。他们在谈的过程中，首先表达了对政府的感激，“政府为我们提供了保障房，应该感谢党，感谢政府，我们终于有了像样的房子，但是每月收的物业管理费我们无力缴纳，我们这里面很多都是低保户，本来就拿着政府给的那一点点补贴生活。再说政府既然给我们提供了保障房，那我们为什么还要交物业费？不仅是物业费，搬到楼上以后，很多的方面都要花钱，过去我们冬天点个小煤炉即可以过冬，现在没法点炉子，集中供暖好几千元，我们怎么负担得起，希望政府为我们想想办法。”这是保障房住户代表基本的意思表达，另外，有几个住户还反映了物业公司服务不到位、态度比较强硬等问题，住建局的领导在明确了这些住户的诉求以后，经过简单的讨论立即当场做出回应。首先做出对物业费的承诺，政府一定尽力解决物业收费的问题；其次，承诺到小区保障房住户家庭进行调研，就冬季取暖的方式，根据住户的意愿和选择，结合现有的条件，政府协调寻找一种比较经济，并且大家都能够接受的方法。至此，这个事情基本就告一段落。局领导则嘱咐保障房住户抓紧回家，不要因为集体诉求造成“围观”因而带来不良的影响。并且明确表示，以后有什么问题可以写信的方式，或者电话沟通的方式进行接洽，不要采用这种集体上街的方式。事件以住建局的相关承诺为条件很快就平息了，但如何解决保障房小区的物业管理问题，这确实是一个棘手的事情。

    三、保障房业主“扩权”的缘由和行动模式

    从LY市观察到的现象是，保障房小区居民的申诉内容是现有住房保障政策在具体实践衍生出来的底层民众的诉求，没有保障房的建设和分配，也没有后面针对保障房居住过程中的诸多问题的暴露。通常，很少有接受到政府保障的住房保障群体到政府部门为自己的权利进行申诉抗争，因为他们既然得到了保障房，就是政策的受惠者，再去申诉好像事出无因。然而，现实当中这种抗争事件却真实地发生了，这种特殊群体的非常规权利诉求与以往权利受损或受侵害群体的权利诉求有本质的区别，这种模式是一种基本权利实现以后的“扩权”行动。

    首先，保障房住户与政府之间建立了一种新的依附关系。居民在获得了保障房以后，他们与政府之间也就确立了一种关系，这种关系是由于住户获得了保障房的入住资格以后得以确立的，这属于一种新型的依附关系，这种依赖是导致保障房住户集体“扩权”的基础动力。这些住户中几乎没有新生代，他们大都年龄偏大，是计划经济时代下岗或失业的企业职工，计划经济时代的“单位制”生活经历在他们内心残留着深刻的印记。在中国传统的单位时代，社会成员形成对于单位组织的全面依赖，实际上也是对于国家和政府的依赖。而在非国家社会主义的制度背景下，组织中资源和依赖关系基本上被限制在特定的范围内，即主要集中在收入这一交换媒介上。用收入去交换其他所需要的各种资源，例如住房和各种服务等。〔9〕在中國社会市场化的过程中，这种依赖机制逐渐弱化，国家介入社会成员日常生活的领域显著缩小。然而，保障房制度实施以后，国家重新承担起对那些没有能力在市场中购买商品房的社会成员的居住责任，这种福利已经突破了单位组织的框架，由政府面向所有符合标准的城市居民。基于这种福利供应模式的形成，在政府与被保障者之间重新建构起一种关系，这种关系仍然类似于单位时代的政府与居民的依赖关系。为此，大多数保障房住户认为这些住房是政府的，政府应该负责，我们不应该缴纳物业费等相关费用。因此造成了在保障房入住以后出现的诸多冲突。对此，住建局的相关领导也非常无奈。W主任认为，“被保障人的素质和认知方面存在很大问题，特别是住户的认知和保障政策之间存在明显的差距。有很多的住户，在分到了保障房以后，拒绝交房租，也不愿意缴纳物业费用。在他们看来，既然政府给我们提供了保障房，就应该一包到底，自己不应该再缴纳房租和物业费等费用。”显然，保障房给住房困难群体提供了保障的同时，在他们的认知方面也种下了“一切都要有政府负责”的种子。

    其次，新确立的“保障房住户”的身份符号是群体诉求得以发生的政治条件。集体诉求不仅需要促发的条件，而且还要具有合法性。保障房住户的身份成为他们集体诉求“合法性”的基本条件。赵鼎新将“变迁、结构、话语”概括为社会运动产生的三个因素，其中前两个因素更具有客观性，而“话语”则包括社会运动的意识形态、参与者的认同、口号或话语策略、行动过程中的突生规范以及塑造运动话语的文化。〔10〕这其中的“话语”就属于权利诉求的策略性范畴。就保障住户的集体“扩权”事件而言，应当算是一种“温和”的集合行动。他们没有运用对抗性的策略，因为就他们的诉求内容而言，是要得到政府更多的关怀，这个过程中是顺应主流的意识形态，文化背景是政府保障和改善民生的“政治话语”，因此现实中的诉求是在对政策认可前提下的请求，而不是对政府行为进行抗议或排斥。群体成员在没有得到保障房的时候反而没有抗争，获得保障房以后则以“保障房住户”的身份作为与地方政府进行讨价还价的工具。之所以这种身份符号在现实的权利诉求中能够发挥效力，则主要源自于当下政府保障和改善民生的合法性目标。尤其是在改革的过程中，社会贫富分化严重，民众对于政府的腐败普遍不满的情况下，住房保障这种民生工程的意义就更加重大。正是这种由保障房住户表征出来的“弱势群体”的符号，在保障和改善民生的政治话语之下塑造了一种行动的“合法性”，也形成了一种行动的可能性。

    再次，群体的空间聚集成为集体诉求形成的组织条件。现有的住房保障住户是从城市的各个角落集中起来的，类似生活境遇的人群被整合到同一个生活空间，一定程度上激发了他们的集体主义意识，因而产生了团结起来诉求权利的动机、愿望和条件。集体行动赖以形成的条件不仅仅是他们属于保障房住户，而更为重要的是他们属于一个居住小区，因而在更直接的意义上体现为利益的空间结构化过程。同类群体的居住空间聚集成为集体行为发生的关键条件。国外学者曾探讨过市民社会的空间结构化的影响因素，其中就包括不同社会阶级或其他社会力量的空间集中程度。市民社会内部的社会关系建立在地方性社群，而不是商品关系或国家的基础上的程度。〔11〕对于这些参与集体行动的群众来说，他们从城市的四面八方聚集到保障房小区之中，群体所具有的抑或是被“唤醒”的对于国家的依赖以及由此“保留”的相对剥夺感在新的空间聚集的条件下则以集体行动的方式表现了出来。保障房住户不但运用自己的身份符号建构了权利意识，而且集中居住的社区空间构成也形塑了一种群体的“行动力”。在以往，有研究者认为城市下层的利益表达多以个体表达为主，即使是一些涉及区域性、群体性利益的纠纷（如动迁纠纷），行动者也较难展开有效的群体性表达。其原因是底层群体缺乏“权利意识”和“行动力”， 同时这些群体内部缺少相应的精英人物作为领头人。〔12〕然而，这个结论在保障房住户这里并不适用。保障房住户不但运用自己的身份符号建构了权利意识，而且集中居住的社区空间构成也形塑了一种群体的“行动力”。

    四、地方政府部门的应对策略

    对于这个事件，LY市住建局非常重视，同时也感到较大的压力。必须要处理好，又要避免政府为此背负更大的财政负担。因为涉及到困难群众的生活问题，如果处理不好就会产生负面的政治影响。局长也亲自表示，“不管他们提的要求是否合理，我们都会认真考虑，绝不能把问题向上推。如果出现越级上访，那么即便是我们住建局的工作再努力，也难以得到上级政府的肯定，甚至我们还会受到处分”。局长的言语之间流露出对于保障房住户意见的重视。住房保障中心负责人带头深入到该保障房小区，就住户反映的问题进行调查研究，为了解决这个问题采取了一系列的策略。

    （一）政府通过市场和行政手段降低保障房住户的日常生活支出。通过这个事件，政府开始意识到，保障房并非建好以后分给住户就算完事，后续的管理，住户住得满意才是住房保障工作最终完成的標志。后续物业管理如果完全推向市场，有些住户难以接受物业服务的支出，这些住户拒不缴纳物业费会在保障房小区内形成一种“示范效应”，其他的有条件缴纳的住户也会拒交，从而形成一种对于物业企业的压力，最终形成对政府管理部门的压力。如果物业管理采用非市场化运作的手段，那只能由政府包办，政府无论是人力、物力和财力方面都将难以承受。为此，这件事情过后，LY市住建局为了克服以上的两难困境，开始探索以市场化的方式补贴保障房住户物业费的做法。具体的办法是在保障房小区内配建经营用房，这些房屋产权归政府所有，利用这些房屋经营或对外出租，其营业收入用来补贴小区的物业费，以此减免小区住户的物业费用，实际中的减免比例根据经营用房收入和物业支出的数额，以及小区内的住户数量、保障房的类别比例加以确定，对于廉租房占比例较大的小区减免的比例加大，对于经济适用房占比例较大的小区减免的比例较小。具体做法是：按照房屋总建筑面积千分之三的比例建设规划社区服务、物业管理和居民公共活动用房；按照房屋总建筑面积不少于千分之四的比例建设经营用房，由社区或业主委员会负责经营、管理、维修。另外，还探索小区业主自我管理的方式，以此代替物业企业的职能，参与物业管理的辖区居民以政府购买服务的方式发放工资。工资虽然不高，但是对于那些赋闲在家的困难群体而言，也是一次难得的就业机会。这样，政府以较少的财政支出取得了降低保障房物业管理费与解决部分困难群体就业的双重效果。

    保障房的冬季取暖费执行与商品房相同的市内统一标准，70平方米的住房每年要缴纳接近2000元的费用，这对于那些困难家庭是一个较大的负担，一些家庭难以承受。LY市住建部门为保障房小区集体安装液化气取暖的壁挂炉，可以根据室内温度情况自我决定是否用气取暖。这些困难家庭以往大多是利用煤炉取暖，住上楼房以后不能继续使用煤炉，城市集中供暖费用太高，因此需要一种住户能够接受的方式。除了取暖以外，还对保障房小区中的水电价格实行一定的优惠。

    （二）政府通过宣传教育明确政府与保障房住户之间的权利和义务。保障房住户的权利诉求是由于他们对于地方政府的全面依赖，这种依赖具有前后因果的突生性质。保障房住户的身份成为他们诉求后续权利的工具和条件。发生问题的关键问题是住户对于自己和政府之间的权利义务关系产生了片面的理解，把自身的权利提升到现有政策的框架之外，在“民生”的合法性政治环境下，成为与地方政府博弈的手段。鉴于此，地方政府开始采取有针对性的措施明确与保障房住户的关系。在保障房的建设方面，住建部与各省都要签订目标责任书，然后再逐级签订目标责任书。政府间目标责任书的落实保证了保障房建设任务的完成，但是并没有保证未来的保障房住户能够住得合适、住得舒心。LY市的保障房抗诉事件恰恰反映了这个环节出现的问题，而这个问题的本身则是基层政府与保障房住户之间的权利义务没有界定清晰，政府和住户对于保障政策的理解出现不一致或不吻合。这次事件之后，该市住建局除了在政策方面更加优化之外，还在保障房的分配环节中加强了对保障房住户的教育宣传，重点明确了二者之间的权利义务关系。该市的举措主要是在小区内召开业主大会，给业主讲解保障房的政策，明确政府和住户之间的权利和责任关系。地方政府列举南方部分城市保障房住户缴纳物业费的案例，让住户克服单一的依赖和索取理念，进而懂得理解和感恩。政府除了“普法”和“感恩”教育以外，还在小区内公布了投诉电话和信箱，能够及时回复住户的相关投诉。与政府之间签订的目标责任书相似，LY市探索该市住房保障中心与各住户之间签订目标责任书，把是否签定责任书作为能否获得保障房的条件。在签订责任书的过程中，针对不同的保障房类型以及不同收入水平的家庭也做出大致的区分，政府在总体加强关怀的前提下明确彼此的权利关系，使之有了一个“法”的依据，这也体现了保障房立法中的一个潜在需求。

    （三）理顺保障房小区物业企业职能。针对物业管理费用产生的诉求事件，政府也开始重视保障房物业管理企业的遴选和规范工作。物业管理能不能做好，能否让保障房住户满意，物业企业非常关键。保障房小区的物业企业也需要盈利，但是这些企业与商品房小区的物业企业又应当有所区别，前者应当承担更多的社会责任，应当与政府相关部门有密切的合作。在保障房的后期居住阶段，物业企业扮演着很重要的角色，可以说是政府与住户之间的桥梁和纽带。之所以发生针对物业收费等方面的群体性诉求事件，一定程度上是因为物业企业的职能没有履行到位。为此，LY市政府制定《保障房物业管理办法》，进一步强化了保障性住房物业服务企业的职责，不仅应当按照合同约定履行相关服务，使物业服务达到规定的标准，还应当承担一系列监督职责。例如，协助公管中心登记保障性住房入住、使用情况，发现违规出租、出借、转让、调换、经营、空置等情况，及时报告公管中心；配合相关部门定期走访住户，收集住户的意见和建议，及时了解住户家庭成员及经济、住房变化情况等。

    LY市的保障房事件最终促成了政府在保障房后期管理方面的创新，该市以小区内配建经营用房补贴物业管理费的做法得到了国家住房和城乡建设部的肯定。地方政府在处理此类纠纷方面没有法律依据，但是保障和改善民生以及地方社会的稳定这两项重要的政治任务却是他们必须完成的。所以，政府在处理此类事务中，不能选择“以理拒绝”，也不会选择“依法处置”，而只能采取“退却保全”的办法，尽量满足困难群体的条件。这也是在保障和改善民生为执政理念的背景下地方政府做出的切实选择。从另一个方面看，住房保障制度是一种自上世纪90年代后期才开始实施的新的社会保障政策，在政策的系统性和完善性方面肯定不及其他实行了较长时间的社会保障制度，在实践过程中还很难达到尽善尽美。保障房小区居民集体诉求事件的发生起初看来是一件不利于稳定的坏事，但同样也是一件好事。其所能体现的正面作用是能够暴露出住房保障制度设置所存在的瑕疵，并促使地方政府尽快地予以完善，这在一定程度上也激发了地方政府的制度创新动机。

    五、结论与展望

    城市保障房住户是在住房保障制度实践过程中形成的一个新的社会群体，保障房小区的形成在空间上塑造了这一群体组织化的存在。改革后包括商品房和保障房在内的不同居住形态反映了国家的一系列政策安排和组合，国家政策对住房的干预构造了不同空间区域的居住群体。作为底层社会的成员，保障房住户确立了与国家之间的新型依附关系，这种依附关系以及由此衍生的政治机会结构成为他们参与利益诉求集体行动制度性条件。

    不同于以往研究中关于集体行动的原因表述，保障房居民的集体行动则更类似于一种“权利被唤醒”后的集体行动。其正当性理由并非是根据现有的法律法规，也不是因为自身权利受到侵害，而是他们以自身困难群体的符号身份向政府提出自己的诉求。因此既不同于“依法抗争”，也不同于“依理抗争”。表达的内容并非是自己受到的损失的部分，而是要在政府福利基础上拓展的部分。在这个模糊性的领域，保障房住户借助自己的身份符号对政府提出要求，以他们认知范畴之内的群体聚集作为行动的方式，目的是为了引起政府部门的关注，并防止政府部门推诿和拖延。地方政府则采取吸纳与合作的回应策略，对保障房住户提出的要求力争在本级政府解决，以确保政府保障和改善民生的良好形象。

    群體“扩权”事件反映出的关键问题是，在以往住房保障政策的实施过程中，地方政府注重的是建设数量，而对于保障房进入使用阶段的相关内容却多有忽视。这主要是因为在住房保障开始的初期阶段，大量住房困难群体具有获得保障性住房的需要，因此保障房的建设数量更为重要，住房保障工作的政府间考核也主要以建设数量任务的完成为指标。由于这种控制机制的存在，地方政府在具体的工作中以完成上级政府的指标任务为首要，长期以来这种做法在地方政府那里也形成了一种“执政惯性”。然而，随着保障房建设数量增多，大多数城市住房困难群体获得了保障房，以往保障房数量的重要性开始降低，保障房的质量和困难住户的差异化需要的满足成为现阶段需要解决的关键问题。LY市的群体“扩权”事件就是在这个背景下发生的，通过保障房居民的意愿表达也反映了地方政府部门在从事保障房工作中的若干不足之处。尽管保障房住户的这些诉求并非完全合理，但是毕竟是来自基层的真实意思表达，对于推动地方政府工作的创新仍然具有积极的意义。这也说明了，未来住房保障制度的创新动力必然要来自于实践过程中国家与社会的互动，住房保障的最终目标是以满足住房困难群体的居住需要为目标，而这种需要往往是多元化和多层次化的，单纯的政府间行政指令难以完全实现这个目标，必须有基层政府因地制宜的工作方法的创新。

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    【责任编辑：朱凤霞】