公众参与行政过程的困境及对策
马明茹
一、公众参与行政过程的发展历程
伴随着中国的改革，公众参与已成为现代国家治理中非常重要的一种方式。而作为改革关键的行政体制改革，对这一过程的公众参与，则成为依法行政的不二路径。由此，公众参与获得党和政府的高度肯定，成为回应公众维权诉求、化解社会转型风险的最佳途径。
政治过程的公众参与在中国的民主体系中由来已久，主要表现为人民代表大会制度的根本政治制度以及三大基本政治制度的确立及民主法治化战略的实施。“公众参与”这一话语的提出最早始于20世纪90年代，2004年《全面推进依法行政实施纲要》提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。”党的十八大报告中明确要以扩大有序参与等为重点，保障人民享有更多更切实的民主权利。十九大报告则要求“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”“扩大人民有序政治参与”等。作为国家根本法的宪法对公众参与明确了基本要求：人民可依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务（第2条）。此外，宪法第27条、35条、41条对公众参与的进一步规定，为其实现提供了依据和保障。就其下位法而言，则主要体现为三个层面：一是实体法，如《立法法》《环境保护法》《价格法》等法律或原则或具体的规定。二是程序法。体现为《行政法规制定程序条例》、《政府制定价格听证办法》等对公众参与程序的制度设计和细化。三是实践层面。在公共社会实践中，公众参与不断拓展。比如立法过程的征求意见、各种类型的听证会制度。从利益表达的形式看，座谈会、听证会、投票等传统参与形式与借助现代手段的意见收集、公益诉讼有序发展，提升了公众参与品质。
二、公众参与行政过程的现状及困境
（一）现状分析
1.参与时间：重事后而轻事前
现阶段的公众参与多为事后维权，就维权成本、组织化程度而言，难以实现效果最大化。而且面对权利的侵害，在与政府的谈判中很可能只关注表面的矛盾，从而导致简单的暴力冲突，失去谈判和商酌的可能。
2.参与领域：孤立的点而非面
过去几年里，尽管公众参与发生的频率不断加快，也不乏案例，然而却多呈现出“运动式”特征，缺乏横向与纵向关联，整体连贯性差。行政过程的公众参与多为政府的“临时起意”或“偶尔为之”，没有形成强有力的制度规范。
3.参与方式：形式单一与范围界定不合理
具体实践中，参与方式局限于通过投票、问卷调查等征集民意方式，参与的内容和形式均受到限制，很难谈得上公众参与的效果如何。而且，行政机关对于参与形式的选择往往以容易达到预期作为衡量标准，甚至有时候进行操控，民众“被民意”“被投票”的现象屡见不鲜。
在参与范围上，存在着范围界定不合理、深度不够的现象。行政机关在参与程序设计中，一种情形广受质疑和批驳，即参与过程排斥真正相关公众，所遴选的代表不能切实反映被代表人利益诉求、各参与方配比不合理等。一个典型的例子是全国各地的景区门票涨价听证，网络、报纸铺天盖地的评论反对提价以维护消费者权益，参加听证的代表却绝大多数表示支持。究竟怎样才是真正的民意，参与听证的范围如何界定等诸多问题值得深思。
（二）原因分析
1.公眾参与意识有待加强
公众参与意识仍然较为淡薄，对发生的公共和个体事件采取事不关己高高挂起的漠视态度，丝毫不考虑当前对其他人权利的侵害行为有一天或许会降临到自己头上；另外，不做出头鸟，指望别人维权自己分享成果的也大有人在。
对行政机关来说，自恃强权，对公众权利漠然处之的现象十分普遍，这在各种政府拆迁工程中表现得尤为突出。虽然存在某些个体的无理取闹行为，主要原因还是在于行政机关违背正当程序，漠视、无视当事人的知情权和发言权。
2.制度供给滞后及立法欠缺
制度供给方面，一是政府信息公开不足。行政机关以保密等各种借口拒绝公开、以己方好恶选择性公开的情况大量存在，导致参与很大程度上流于形式。此情形以城市规划、价格听证为典型。二是公众组织化欠缺。大量公众参与未实现组织化或者组织化不规范。
另外，法律保障欠缺。首先，对公众参与的法律保障不够。就宪法保护而言，虽然我国宪法可以推导出公民有权参与涉及自身的公共事务管理，但宪法条文中却并没有明确具体的规定。就部门法而言，绝大多数部门法对公众参与规定过于概括笼统，缺乏实施细则，难以达到预期效果。其次，欠缺责任与回应机制。此以政府绩效评价最为典型。政府绩效评价在于通过公众监督对政府施加压力，并最终通过落实责任机制提高工作效能。而现实中绝大多数绩效评估成为了标榜政绩的作秀，真正发现问题、落实责任、提升效能的绩效评价少之又少。欠缺回应机制。参与——反馈这一完整流程并未形成，公众参与效果无从体现。尽管是征求意见，在实际决策中却并不考虑公众诉求，这将不可避免地挫伤公众参与的积极性，瓦解参与动机，压缩参与制度的发展空间，各地出现的“僵尸网站”“僵尸微博”也突出反映出这一问题。再次，强制性规定不足。对公众参与程序做出要求的法律法规中，仍有很大比率属于任意性规定。以听证会为例，重要决策出台之前的听证程序带有很大的随意性和临时性，缺乏刚性约束，更谈不上制度化发展和目的实现。
三、公众参与行政过程的完善
（一）改变权力（利）配置，充实公众权利
公众权利和政府权力的失衡配置，使得公众对行政过程监督无力、制约无力，由此导致现实中公众对某项公共决策反对声一片，政府机关“依然故我”，这是出现以上各种尴尬局面的根源所在。因此，改变政府权利和公众权利之间的权力配置，进一步提升充实公众权利，让公众权利能够有效监督和制衡公共权力，影响行政过程，是完善我国公众参与的根本之策。
打破目前的权力配置结构，进一步充实公众权利需要从观念意识、制度机制、自我完善等方面加以努力。从观念和意识角度讲，公众参与应具备科学民主的理念和多元全面的知识。需要减少的是空有“一腔热血”的热情和单一、片面的认知，需要增加的是科学专业的知识储备，理性完善的诉求表达，需要用科学说话、用知识说话，需要用科学、多元、全面的知识支撑起需要表达的诉求；从制度机制看，需要建立配套制度来保障平等、充分开放的交流、沟通和协商，参与者充分表达诉求意愿，政府重视吸收和采纳，并认真回应反馈；从自我完善角度讲，公众参与需要不断探索、总结、纠错、改进和提升，形成一个良性的、动态的发展过程。
（二）完善公众参与的法律规范与制度
完善制度以充实公众参与权，是出于权力（利）合理配置的考虑，属于宏观要求，具体操作主要集中于信息公开、实现分散利益组织化两个环节。
1.打破政府行政信息垄断，实现信息公开
伴随《政府信息公开条例》的实施，政府信息公开制度已基本建立。历经近10年实施，总结实践经验，国务院自2015年已着手对其进行修订。围绕立法本意，操作层面的制度建设需要注意以下几点：
（1）为信息公开确立法律依据
2008年颁布的《政府信息公开条例》属于行政法规，这是我国关于信息公开最上位的规定。然而，行政机关既是政府信息公开工作的立法者，同时又是执行者，双重身份使之处于尴尬境地。为保证信息披露的有效性，有必要总结本条例实施的经验和教训，尽快颁布《政府信息公开法》，对其中的权利义务作出具体规定，并明确实施的保障措施，为此项工作保驾护航，以改变目前政府信息公开工作“可为可不为”“可多为可少为”的随意性。
（2）扩大信息公开的权利与义务主体
政府信息公开的权利主体应扩大为全体公民及组织。在经济全球化的时代，国内外交流日益增多，外国人在多数情况下也应成为我国信息公开的主体。
依据《条例》，行政机关是政府信息公开的主要义务主体，为更好地保障公众权益，提高政府行政过程的透明度和公信力，凡行使公共權力、承担公共职能的组织如公办学校、医疗机构等，都应负有信息公开的义务。
（3）平衡公开与保密
由于行政机关具备了信息公开与否的自由裁量权，为确保信息公开的质量和实效，有必要对行政机关的此项权力进行严格限制，即必须明确界定信息不公开的范围，哪些事项不予公开需要明确限定，限定以外的必须公开。
（4）建立合理的救济制度
与所有的制度设计相同，成熟的信息公开制度一定要有其完善的自力和外力救济的保障措施，这对制度切实发挥实效至关紧要。就行政复议、行政诉讼两种救济措施而言，尽管二者各有特点，但在实践中都存在程序复杂、时间成本和人力物力成本过高的问题。因此有必要结合我国实际情况，借鉴先进国家的经验，来优化我们的救济制度，提升救济成效。
2.梳理整合分散利益
在现阶段达成这一目标并不容易，需要结合法律、制度等加以推进。同时，组织也需要不断提高创新能力与适应性，规范内部管理，以完善参与机制，提升公众表达能力。
当然，公众参与也并非无边无际、不设底线和限度，过度参与有时候会适得其反，影响参与效果，漫无边际的公众参与更是存在不少潜在风险。在提倡扩大公众参与、增强公众权利的前提下，也需要设计合理措施，以确保公众参与的合适度，避免过度参与。需要关注以下几个问题：
（1）避免过度参与。过度参与现象突出表现在行政立法过程中。行政立法为更好地提升社会管理、服务百姓民生，需要考虑吸收社会公众的意见以确保立法本意的实现，其必要性毋庸质疑，但这并不意味着不分环节、不分状况地无节制参与。一方面，行政立法是专业法律运作活动，一般社会公众不一定熟悉该事项；另一方面，过分纠结于众说纷纭的“意愿诉求”，表面上是鼓励参与，结果却可能无法分清哪些是真正的公共利益，反而影响参与实效。
（2）善于选择科学的参与方式。公众参与形式众多，也并非“放之四海而皆准”，更不意味着所有的参与方式都用上效果就好。什么情况下选择什么样的参与方式，需要综合事项性质、参与群体、目标价值等多种因素进行考量。如上文提到的行政立法的参与，为确保实效，就应区分不同的阶段采取调研会、论证会等参与方式，参与主体也宜更多倾向于具有法律工作背景的群体。
（3）注重感性与理性的契合。从目前公众参与的实践看，社会公众的参与往往在价值判断上占主导，理性稍显不足，即表达意愿主要参考个人喜好，缺乏科学、理性、多元、合理的知识储备作支撑。在多数情况下，单凭利益和喜好难以真正发现问题实质，触及核心利益。因此，应辩证分析、吸纳公众认知，有针对性地听取专业人士的科学解答，使二者相互结合、互为补充，以发现问题实质，提升参与实效。
责任编辑：粟超
一、公众参与行政过程的发展历程
伴随着中国的改革，公众参与已成为现代国家治理中非常重要的一种方式。而作为改革关键的行政体制改革，对这一过程的公众参与，则成为依法行政的不二路径。由此，公众参与获得党和政府的高度肯定，成为回应公众维权诉求、化解社会转型风险的最佳途径。
政治过程的公众参与在中国的民主体系中由来已久，主要表现为人民代表大会制度的根本政治制度以及三大基本政治制度的确立及民主法治化战略的实施。“公众参与”这一话语的提出最早始于20世纪90年代，2004年《全面推进依法行政实施纲要》提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。”党的十八大报告中明确要以扩大有序参与等为重点，保障人民享有更多更切实的民主权利。十九大报告则要求“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”“扩大人民有序政治参与”等。作为国家根本法的宪法对公众参与明确了基本要求：人民可依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务（第2条）。此外，宪法第27条、35条、41条对公众参与的进一步规定，为其实现提供了依据和保障。就其下位法而言，则主要体现为三个层面：一是实体法，如《立法法》《环境保护法》《价格法》等法律或原则或具体的规定。二是程序法。体现为《行政法规制定程序条例》、《政府制定价格听证办法》等对公众参与程序的制度设计和细化。三是实践层面。在公共社会实践中，公众参与不断拓展。比如立法过程的征求意见、各种类型的听证会制度。从利益表达的形式看，座谈会、听证会、投票等传统参与形式与借助现代手段的意见收集、公益诉讼有序发展，提升了公众参与品质。
二、公众参与行政过程的现状及困境
（一）现状分析
1.参与时间：重事后而轻事前
现阶段的公众参与多为事后维权，就维权成本、组织化程度而言，难以实现效果最大化。而且面对权利的侵害，在与政府的谈判中很可能只关注表面的矛盾，从而导致简单的暴力冲突，失去谈判和商酌的可能。
2.参与领域：孤立的点而非面
过去几年里，尽管公众参与发生的频率不断加快，也不乏案例，然而却多呈现出“运动式”特征，缺乏横向与纵向关联，整体连贯性差。行政过程的公众参与多为政府的“临时起意”或“偶尔为之”，没有形成强有力的制度规范。
3.参与方式：形式单一与范围界定不合理
具体实践中，参与方式局限于通过投票、问卷调查等征集民意方式，参与的内容和形式均受到限制，很难谈得上公众参与的效果如何。而且，行政机关对于参与形式的选择往往以容易达到预期作为衡量标准，甚至有时候进行操控，民众“被民意”“被投票”的现象屡见不鲜。
在参与范围上，存在着范围界定不合理、深度不够的现象。行政机关在参与程序设计中，一种情形广受质疑和批驳，即参与过程排斥真正相关公众，所遴选的代表不能切实反映被代表人利益诉求、各参与方配比不合理等。一个典型的例子是全国各地的景区门票涨价听证，网络、报纸铺天盖地的评论反对提价以维护消费者权益，参加听证的代表却绝大多数表示支持。究竟怎样才是真正的民意，参与听证的范围如何界定等诸多问题值得深思。
（二）原因分析
1.公眾参与意识有待加强
公众参与意识仍然较为淡薄，对发生的公共和个体事件采取事不关己高高挂起的漠视态度，丝毫不考虑当前对其他人权利的侵害行为有一天或许会降临到自己头上；另外，不做出头鸟，指望别人维权自己分享成果的也大有人在。
对行政机关来说，自恃强权，对公众权利漠然处之的现象十分普遍，这在各种政府拆迁工程中表现得尤为突出。虽然存在某些个体的无理取闹行为，主要原因还是在于行政机关违背正当程序，漠视、无视当事人的知情权和发言权。
2.制度供给滞后及立法欠缺
制度供给方面，一是政府信息公开不足。行政机关以保密等各种借口拒绝公开、以己方好恶选择性公开的情况大量存在，导致参与很大程度上流于形式。此情形以城市规划、价格听证为典型。二是公众组织化欠缺。大量公众参与未实现组织化或者组织化不规范。
另外，法律保障欠缺。首先，对公众参与的法律保障不够。就宪法保护而言，虽然我国宪法可以推导出公民有权参与涉及自身的公共事务管理，但宪法条文中却并没有明确具体的规定。就部门法而言，绝大多数部门法对公众参与规定过于概括笼统，缺乏实施细则，难以达到预期效果。其次，欠缺责任与回应机制。此以政府绩效评价最为典型。政府绩效评价在于通过公众监督对政府施加压力，并最终通过落实责任机制提高工作效能。而现实中绝大多数绩效评估成为了标榜政绩的作秀，真正发现问题、落实责任、提升效能的绩效评价少之又少。欠缺回应机制。参与——反馈这一完整流程并未形成，公众参与效果无从体现。尽管是征求意见，在实际决策中却并不考虑公众诉求，这将不可避免地挫伤公众参与的积极性，瓦解参与动机，压缩参与制度的发展空间，各地出现的“僵尸网站”“僵尸微博”也突出反映出这一问题。再次，强制性规定不足。对公众参与程序做出要求的法律法规中，仍有很大比率属于任意性规定。以听证会为例，重要决策出台之前的听证程序带有很大的随意性和临时性，缺乏刚性约束，更谈不上制度化发展和目的实现。
三、公众参与行政过程的完善
（一）改变权力（利）配置，充实公众权利
公众权利和政府权力的失衡配置，使得公众对行政过程监督无力、制约无力，由此导致现实中公众对某项公共决策反对声一片，政府机关“依然故我”，这是出现以上各种尴尬局面的根源所在。因此，改变政府权利和公众权利之间的权力配置，进一步提升充实公众权利，让公众权利能够有效监督和制衡公共权力，影响行政过程，是完善我国公众参与的根本之策。
打破目前的权力配置结构，进一步充实公众权利需要从观念意识、制度机制、自我完善等方面加以努力。从观念和意识角度讲，公众参与应具备科学民主的理念和多元全面的知识。需要减少的是空有“一腔热血”的热情和单一、片面的认知，需要增加的是科学专业的知识储备，理性完善的诉求表达，需要用科学说话、用知识说话，需要用科学、多元、全面的知识支撑起需要表达的诉求；从制度机制看，需要建立配套制度来保障平等、充分开放的交流、沟通和协商，参与者充分表达诉求意愿，政府重视吸收和采纳，并认真回应反馈；从自我完善角度讲，公众参与需要不断探索、总结、纠错、改进和提升，形成一个良性的、动态的发展过程。
（二）完善公众参与的法律规范与制度
完善制度以充实公众参与权，是出于权力（利）合理配置的考虑，属于宏观要求，具体操作主要集中于信息公开、实现分散利益组织化两个环节。
1.打破政府行政信息垄断，实现信息公开
伴随《政府信息公开条例》的实施，政府信息公开制度已基本建立。历经近10年实施，总结实践经验，国务院自2015年已着手对其进行修订。围绕立法本意，操作层面的制度建设需要注意以下几点：
（1）为信息公开确立法律依据
2008年颁布的《政府信息公开条例》属于行政法规，这是我国关于信息公开最上位的规定。然而，行政机关既是政府信息公开工作的立法者，同时又是执行者，双重身份使之处于尴尬境地。为保证信息披露的有效性，有必要总结本条例实施的经验和教训，尽快颁布《政府信息公开法》，对其中的权利义务作出具体规定，并明确实施的保障措施，为此项工作保驾护航，以改变目前政府信息公开工作“可为可不为”“可多为可少为”的随意性。
（2）扩大信息公开的权利与义务主体
政府信息公开的权利主体应扩大为全体公民及组织。在经济全球化的时代，国内外交流日益增多，外国人在多数情况下也应成为我国信息公开的主体。
依据《条例》，行政机关是政府信息公开的主要义务主体，为更好地保障公众权益，提高政府行政过程的透明度和公信力，凡行使公共權力、承担公共职能的组织如公办学校、医疗机构等，都应负有信息公开的义务。
（3）平衡公开与保密
由于行政机关具备了信息公开与否的自由裁量权，为确保信息公开的质量和实效，有必要对行政机关的此项权力进行严格限制，即必须明确界定信息不公开的范围，哪些事项不予公开需要明确限定，限定以外的必须公开。
（4）建立合理的救济制度
与所有的制度设计相同，成熟的信息公开制度一定要有其完善的自力和外力救济的保障措施，这对制度切实发挥实效至关紧要。就行政复议、行政诉讼两种救济措施而言，尽管二者各有特点，但在实践中都存在程序复杂、时间成本和人力物力成本过高的问题。因此有必要结合我国实际情况，借鉴先进国家的经验，来优化我们的救济制度，提升救济成效。
2.梳理整合分散利益
在现阶段达成这一目标并不容易，需要结合法律、制度等加以推进。同时，组织也需要不断提高创新能力与适应性，规范内部管理，以完善参与机制，提升公众表达能力。
当然，公众参与也并非无边无际、不设底线和限度，过度参与有时候会适得其反，影响参与效果，漫无边际的公众参与更是存在不少潜在风险。在提倡扩大公众参与、增强公众权利的前提下，也需要设计合理措施，以确保公众参与的合适度，避免过度参与。需要关注以下几个问题：
（1）避免过度参与。过度参与现象突出表现在行政立法过程中。行政立法为更好地提升社会管理、服务百姓民生，需要考虑吸收社会公众的意见以确保立法本意的实现，其必要性毋庸质疑，但这并不意味着不分环节、不分状况地无节制参与。一方面，行政立法是专业法律运作活动，一般社会公众不一定熟悉该事项；另一方面，过分纠结于众说纷纭的“意愿诉求”，表面上是鼓励参与，结果却可能无法分清哪些是真正的公共利益，反而影响参与实效。
（2）善于选择科学的参与方式。公众参与形式众多，也并非“放之四海而皆准”，更不意味着所有的参与方式都用上效果就好。什么情况下选择什么样的参与方式，需要综合事项性质、参与群体、目标价值等多种因素进行考量。如上文提到的行政立法的参与，为确保实效，就应区分不同的阶段采取调研会、论证会等参与方式，参与主体也宜更多倾向于具有法律工作背景的群体。
（3）注重感性与理性的契合。从目前公众参与的实践看，社会公众的参与往往在价值判断上占主导，理性稍显不足，即表达意愿主要参考个人喜好，缺乏科学、理性、多元、合理的知识储备作支撑。在多数情况下，单凭利益和喜好难以真正发现问题实质，触及核心利益。因此，应辩证分析、吸纳公众认知，有针对性地听取专业人士的科学解答，使二者相互结合、互为补充，以发现问题实质，提升参与实效。
责任编辑：粟超
