农产品地理标志部际联合认定与保护机制研究

    杨爱葵

    

    摘 要：我国农产品地理标志多部门、多模式认定与保护格局的形成有着特殊的时代背景和现实原因，严重影响了地理标志的长远发展，因此，需要建立农产品地理标志部际联合认定与保护机制。本文在对农产品地理标志部际联合认定与保护机制建立的必要性和可行性进行分析的基础上，提出了构建农产品地理标志部际联合认定与保护机制的设想。

    关 键 词：地理标志；农产品地理标志；部际联合认定；保护机制

    中图分类号：D923.43 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）06-0037-07

    我国农产品地理标志多部门、多模式认定与保护格局的形成有着特殊的时代背景，目前，这种格局的弊端正日益显露，不仅增加了行政成本，造成了管理上的混乱，而且在一定程度上也削弱了农产品地理标志产品的公信力， 因此，应建立农产品地理标志部际联合认定与保护机制，着力解决地理标志重复认定和管理混乱等问题。

    一、建立农产品地理标志部际联合认定与保护机制的必要性

    （一）有利于维护农产品地理标志利益相关者的权益， 从根本上解决多头申请问题

    在多部门、多模式保护地理标志的情况下，农产品地理标志申请者不知道选择何种地理标志保护模式，即保护模式的差异使其无所适从。有些申请者不得不“双管齐下”，既申请地理标志商标，也到专门机关申请认定农产品地理标志或国家地理标志产品。[1]实践中，有些地理标志申请者通过同时认定农产品地理标志和国家地理标志产品的方式以实现双重保护，如秭归脐橙、京山桥米、房县黑木耳、蔡甸莲藕、大悟绿茶等；有些地理标志申请者通过注册地理标志商标和认定国家地理标志产品的方式以实现双重保护，如贵州茅台、绍兴黄酒、金华火腿、常山胡柚、库尔勒香梨、兰州百合、信阳毛尖等；也有不少地理标志申请者选择注册商标和登记认定农产品地理标志的方式以获得双重保护，如房县香菇、麻城福白菊、寿光鸡、江永香柚、泗水花生、米脂小米、和田玉枣等。由于各部门在受理、审批、登记注册等具体环节上存在较大的差异，无形中增加了地理标志利益相关者的负担与运行成本。[2]

    由于各部门单独认定农产品地理标志且信息不共享，难免会造成同一地理标志由不同主体申请的现象；由于地理标志权利主体不清，最终会出现地理标志权利冲突的局面。比如：“和田玉枣”在国家工商行政管理总局商标局申请商标保护的主体是和田玉枣产业协会，而到农业部登记认定的主体却是新疆生产建设兵团农十四师农业技术推广中心；“江永香柚”的商标申请主体为湖南省江永香柚行业协会，但到农业部申请登记的主体却是江永县桃川洞名特优新品开发区管理委员会；“泗水花生”农产品地理标志的登记认定主体为泗水县泗河源花生种植专业合作社，而申请地理标志商标注册的主体却是泗水县花生协会。在现实中发生的“金华火腿”“信阳毛尖”“东阿阿胶”等注册商标与地理标志纠纷案，也都是由于使用同一地理标志而登记认定权利主体不同所致。

    地理标志由不同的权利主体所有或持有，在不同的保护模式下申请使用地理标志的条件又各不相同，即很难保证同一区域内使用地理标志的产品具有同一品质，这不仅会加剧农产品地理标志利益相关者之间的矛盾，而且会损害农产品地理标志的整体声誉，进而影响到农产品地理标志利益相关者的集体利益。因此，必须改变当前的农产品地理标志保护模式，而农产品地理标志部际联合认定与保护机制可以从根本上解决多头申请的问题。

    （二）有利于协调各部门之间的关系，化解多头执法带来的冲突与矛盾

    在农产品地理标志三种保护模式（工商行政管理部门、农业部门、质量监督检验检疫部门）并存且各自为政的情况下，引发了法律法规内容交叉重叠、行政执法机关多头执法等问题，进而造成了保护不统一、执法不协调、管理资源浪费等负面效应。各部门在农产品地理标志认定与保护工作中各有优势，比如：由工商行政管理部门负责商标、企业名称、特殊标志、官方标志等标识的登记、注册、备案与管理，可以充分利用丰富的商标检索功能，节约法律资源；农业部门熟悉农业标准和技术，拥有监测手段和力量，对农产品地理标志的历史形成、资源分布、核心生产技术和产地环境等情况比较熟悉；而质量监督检验检疫部门在产品认证、计量、标准化管理、质量检测与控制等方面优势明显。[3]由此可见，构建农产品地理标志部际联合认定与保护机制，既有利于整合各部门的职能，充分发挥各部门的优势，实现农产品地理标志的有序保护与管理，也有利于在统一内部标准的前提下参与地理标志保护国际谈判。

    （三）有利于维护农产品地理标志声誉，避免市场混乱和消费者对其产生混淆

    由于存在多主体申请地理标志和产品标准不统一等问题，不仅挫伤了区域内生产者使用农产品地理标志的积极性，也会引发市场混乱和消费者混淆的后果。同一地区内的生产者都打着相同的农产品地理标志旗号销售农产品，但产品质量却参差不齐，这会导致消费者对农产品地理标志失去信心，降低农产品地理标志的价值。

    实行农产品地理标志的统一认定与保护，可以避免出现同一地理标志由不同主体分别所有或持有的矛盾，既可以明確地理标志利益相关者各自的权利与义务，也可以保障申请使用地理标志标准的统一性；区域内生产者的农产品只有符合包括质量安全标准在内的既定条件，经申请和统一审批，才可以使用地理标志，这既有利于防止地理标志的滥用，也有利于保障地理标志产品品质的同一性。农产品地理标志统一认定与保护机制能够实现地理标志农产品在品质特色和质量安全上的内部统一，消费者可以依牌认购，不再为无法选择地理标志农产品而发愁。

    二、建立农产品地理标志部际联合认定与保护机制的可行性

    （一）建立联合认定与保护机制符合依法行政原则

    农产品地理标志认定要经过申请、初步审查、实质审查、授予证书、公告等环节，是通过颁发许可证或执照等形式的授益行政行为，具备行政许可的内外部特征，因此，农产品地理标志认定在本质上属于行政许可行为。我国《行政许可法》第二十六条规定：行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。由此看来，农产品地理标志认定涉及多个部门，在农产品地理标志认定中采取统一办理和联合认定的形式符合现实的需要，也契合《行政许可法》的要求。

    （二）建立联合认定与保护机制符合国家相关政策

    在知识经济时代，包括地理标志在内的知识产权保护的重要性日益显现，知识产权保护战略已上升到了国家战略的层面。2011年，中央编办发布的《关于完善地理标志保护管理体制机制的意见》（以下简称《意见》）提出：要按照便利申请、统一对外、加强保护的原则，在现有职责分工的基础上，整合业务流程，统一相关政策标准，发挥各自的优势，加大地理标志的培育和保护力度，形成合力。该《意见》要求工商总局与农业部、质检总局建立联合认定机制，统一受理地理标志保护申请，三个部门按照职责从不同角度分别进行审核，在此基础上统一标识并共同发布；在保护环节，发挥农业部、工商总局、质检总局各自的优势，在职责范围内分别承担与地理标志保护相关的工作。《2012年国家知识产权战略实施推进计划》提出：推进建立地理标志部际协调机制，推动《地理标志部际联席会议制度》和《地理标志注册联合认定和保护办法》出台。可见，建立地理标志部际联合认定与保护机制符合国家相关政策。但由于开展这项工作面临的情况比较复杂，尽管在2011年国家工商行政管理总局即牵头开展了联合认定工作，但至今尚未出台有关地理标志部际联合认定与保护的正式文件，这不能不说是一个遗憾。

    （三）各部门保护农产品地理标志存在目的一致性和优势互补性

    农产品地理标志部际联合认定与保护需要各部门之间的合作，而这种合作是各参与者之间的一种动态合作，其建立在各参与者之间具有一致性目标的基础之上，各合作者之间依据各自的相对优势，进行最为理想的工作分配；同时，各合作者对于何为最为理想的工作分配也存在共识，合作者可以通过这一途径来追寻这些参与者间一致认同的目标。[4]合作各方具有共同的目标是合作的前提。当前，各部门认定与保护地理标志虽然在工作的侧重点方面存在差异，但最终都是为了保护与促进农产品地理标志的发展，这就构成了部门之间联合认定与保护的基础。合作各方功能优势的互补性也是开展合作的重要条件之一，各部门在农产品地理标志认定与保护工作中各有优势，因而联合认定与保护机制可以充分发挥各部门的优势，形成优势互补。

    （四）各部门基于职责的分工合作能够节约行政成本

    行政管理体制改革要有利于提高管理效率和节约成本，而建立联合认定与保护机制可以在提高管理效率的同时节约社会成本，因为这一改革只是部门间职权职责的整合，既不需要设立新的机构，也不需要配备新的人员和设施，因而不会额外增加行政成本，相反还能够节约三部门重复认定的成本。

    事实上，各部门在职责分工基础上的相互配合不存在障碍，比如：在农业部开展农产品地理標志认定工作之前，农产品地理标志商标的注册就是在国家工商行政管理总局与农业部相互配合的情况下完成的。2004年12月，国家工商行政管理总局与农业部联合发出的《关于加强农产品地理标志保护与商标注册工作的通知》规定：对申请注册农产品地理标志的，国家工商行政管理总局商标局在审查之前，要征求农业部审查机构的意见，并由农业部出具书面意见。各级农业主管部门负责农产品地理标志保护地域的确认、地理标志农产品标准和技术规范的制定和评价、生产基地和市场流通中的地理标志农产品的检验检测等技术鉴定和质量监督工作。可见，在农产品地理标志认定方面，国家有关部门已具有联合认定的经验，因此，构建农产品地理标志联合认定与保护机制具有一定的现实基础。

    三、构建农产品地理标志部际联合认定与保护机制的初步设想

    基于地理标志产品绝大多数为农产品和我国对农产品监管职责分工复杂的现实，只要合理解决了农产品地理标志部际联合认定与保护机制设计上的难题，也就找到了其他产品（非农产品）地理标志认定与保护的“钥匙”，因此，本文仅针对农产品地理标志联合认定与保护机制的构建作相关的设计。

    根据我国《农业法》和《农产品质量安全法》的界定，农业是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，而农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。本文将农产品限定为来源于种植、养殖的初级农产品。

    笔者认为，在具体认定与保护的流程、标准、职责分配等问题上，要充分考虑制度设计的目的、各部门现有的职责分工、管理的协调性等因素，做到合情合理。农产品地理标志部际联合认定与保护机制的构建可以按照“统一受理、分别审核、集中授权、共同保护”的原则进行。整体流程及职责分配设计如下：

    在农产品地理标志部际联合认定时，首先应在立法中统一规定申请认定农产品地理标志的条件、标准、需要提交的文件和程序等，申请人按照规定向工商行政管理总局商标局提出申请，商标局受理并进行形式审查。形式审查合格的，则由商标局将有关材料转送三部门之一，然后由该部门在职责范围内完成农产品地理标志认定条件和标准的审核，并在规定的时间内向商标局提交审核意见，最后由商标局综合其他方面因素决定是否授予地理标志。对农产品地理标志的监管，应按照分工由不同的部门分别负责，对农产品地理标志的使用进行严格管理，共同维护农产品地理标志的声誉和区域内生产者的共同利益。

    （一）统一受理

    农产品地理标志联合认定的目的在于改变地理标志多头申请的局面，实现同一农产品地理标志只能由一个主体所有或持有，以有效避免权利冲突。联合认定就是要实现统一认定，这就需要行政机关“一个窗口对外”，统一受理申请，统一授权。由于地理标志也是一种标识，而目前包括商标、企业名称、特殊标志、官方标志等在内的诸多标识的登记、注册、备案工作都由工商行政管理部门负责，因此，由工商行政管理总局商标局负责地理标志申请的统一受理与授权是合适的。商标局可以借助自身庞大的信息资源和快捷的检索工具，尽量避免地理标志与其他在先权发生冲突。由商标局统一受理农产品地理标志申请，可以解决多头申请和多主体到不同部门申请的问题。

    （二）分别审核

    地理标志的魅力不在于它是一种产品标志，而在于地理标志的质量标示功能。地理标志产品意味着该产品具有特殊的品质和可靠的质量安全保证，因此，在认定农产品地理标志时，不能像注册商标一样仅仅考虑标志的表现性、合法性和显著性等特点，诸如地理标志是否具有主要由某地特殊的人文与自然因素所决定的特定品质，地理标志产品是否符合质量安全标准，地理标志产品是否具有可操作的生产技术规范等，都应该是地理标志认定时重点审查的内容。对农产品地理标志认定条件和标准的实质审查需要具备专业的检验检测手段和一定数量的专业技术人员，工商行政管理部门对于农产品在种植、养殖环节的情况相对不了解，因而单靠工商行政管理部门对申请农产品地理标志的各项条件和标准进行审查不够现实，农业部门、质检部门、食品药品监督管理部门在农产品生产和质量控制方面具有技术优势和人力资源优势，商标局可以借助这些部门的力量实现农产品地理标志认定条件和标准的审查。因此，在农产品地理标志联合认定上适合采取“分别审核”的方式。

    “分别审核”中较难处理的是审核权限的划分问题。一般产品的地理标志可以按照“谁监管、谁审核”的原则来处理，但部分农产品却存在多部门在不同环节共同监管的问题，这就需要充分考虑各部门的主要职责和现有的技术优势，合理确定审核部门。根据我国《产品质量法》的授权，国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，但该法所指的产品仅是经过加工、制作，用于销售的产品，这说明质量监督检验检疫部门只负责监管加工产品，而农产品是来源于种植、养殖的初级农产品，并非加工产品，质量监督检验检疫部门对农产品质量并没有监督权，所以质量监督检验检疫部门在通常情况下不适合充当农产品地理标志认定的审核主体。质量监督检验检疫部门具有的一项特殊职权是由《进出口商品检验法》赋予的。我国《进出口商品检验法》第二条规定：“国务院设立进出口商品检验部门，主管全国进出口商品检验工作。国家商检部门设在各地的进出口商品检验机构管理所辖地区的进出口商品检验工作。”由于国家商检部门从整体上已经并入质量监督检验检疫部门，所以实际上对进出口商品的检验监督工作已由质量监督检验检疫部门承担。对从国外进口的农产品质量进行检验是质量监督检验检疫部门相对独立的职权，因而由国家质检总局对进口农产品地理标志认定进行审核便于从源头上控制不符合质量安全标准的外国地理标志农产品的进口。

    食品安全问题是现代社会的突出问题。为了加强食品安全监管，2013年国务院专门设立了国家食品药品监督管理总局，以实现食品从生产到餐桌的统一管理。现实中很多农产品本身就是食品，但对食用农产品的监管依然存在着部门职责交叉的问题，这就需要国务院出台相关规定理顺各部门的职责分工。根据我国《农产品质量安全法》的授权，县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作，农业部门主管农产品质量安全，非食用农产品质量安全由农业部门专属管理，因此，对非食用农产品地理标志认定的审核应由农业部门负责，而食用农产品的质量安全应由农业部门和食品药品监督管理部门共同监管，两部门在不同阶段分别行使监管权，即分段管理。根据国务院办公厅印发的《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》，农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，由食品药品监督管理部门监督管理。在两部门都有权监管食用农产品的前提下，食用农产品地理标志认定的审核权由谁行使需要进行理性的选择。笔者认为，鉴于农业部门长期作为农产品质量安全的一般监管机关，在农产品生产环境、历史渊源、文化传统、农业生产技术规范、农产品质量标准、农产品质量检验等方面具有较大的优势，而且地理标志的认定本身也涉及到产品自然因素和人文因素，所以，由农业部门负责食用农产品地理标志认定的审核工作更具有合理性，也有利于在生产源头上实现对地理标志农产品质量的控制。

    中草药材属于比较特殊的农产品，目前国家对于中草药材在种植、养殖环节的监管相对薄弱，尽管农业部门负有对一般农产品的监管责任，但中草药材是药品，有其特殊的药用标准和生产规范，因而农业部门对中草药材的监管就显得力不从心。我国《药品管理法》（2001年）将药品的监管权授予给食品药品监督管理部门，该部门对药品监管负主要责任，其也具有对中草药材生产控制、质量检测的能力和优势，所以，建议将中草药材地理标志认定的审核交由食品药品监督管理部门。

    （三）集中授权

    “集中授权”就是由国家工商行政管理总局商标局独立决定地理标志权的授予与否，并且启用统一的地理标志产品专用标志。实行农产品地理标志部际联合认定机制后，不再按照现有的规范性文件由工商行政管理、农业、质量监督检验检疫三部门分别认定农产品地理标志，三部门原来设定的三种不同的农产品地理标志专用标志也应当废止。三部门可以依据统一的地理标志认定与保护规则开展联合认定，工商行政管理总局商标局对外承担行政许可的行政责任，其他审核部门承担相应的过错责任。基于地理标志的特殊属性以及与国际公约接轨的需要，建议将地理标志作为独立类型的知识产权，由国家权力机关出台统一的地理标志认定与保护方面的法律，或者由国务院出台相关条例，这样，各部门开展地理标志部际联合认定与保护工作就会于法有据。

    （四）共同保护

    地理标志的价值与地理标志的声誉密切相关，维护地理标志的声誉是促进地理標志发展的关键，因此，地理标志利益相关者要积极维护地理标志声誉，各级行政机关也要充分发挥各自的监管作用，特别是要加强对地理标志产品的特定品质、质量安全、技术规范的监管，保证地理标志产品具有同一品质，以实现地理标志的长远发展。

    根据各部门现有的职责分工，可以明确划分各部门农产品地理标志保护的职责。工商行政管理部门主要负责各类标识的注册、登记、备案与管理，承担流通领域的一般商品质量监督管理工作，由工商行政管理部门对农产品地理标志的标识使用情况进行监管，负责查处市场上假冒农产品地理标志的行为。由于农产品不是加工产品，质检部门无权监管，因而进入流通领域的非食用农产品应当由工商行政管理部门进行监管。非食用农产品直接用于消费的情况比较少见，即使存在这种情况，由工商行政管理部门负责对消费领域的非食用农产品进行监管也较为合适。因为我国《消费者权益保护法》（2013年）已将工商行政管理部门确立为保护消费者权益的一般主管部门，对消费领域发生的非食用农产品质量问题，在其他主管部门无权处理的情况下，自然由工商行政管理部门负责处理。根据职责分工，农业部门主要负责地理标志农产品（包括食用和非食用农产品）在种植、养殖环节的监管，以及食用农产品从种植、养殖环节进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理。比较特殊的是，根据现有职责划分，农业部门还应负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节的质量安全监管。质检部门主要负责加工产品在生产、流通过程中的质量安全监管，初级农产品并非加工产品，质检部门一般不承担初级农产品监管职责。但是，进出口商品的质量监督检验由质检部门专门负责，所以，质检部门还负责对进出口地理标志农产品质量的监督管理。食品药品监督管理部门的职责分工比较明确，在农产品保护方面，主要负责食用农产品及中草药材在流通、消费环节的监管。

    真正实现农产品地理标志部际联合认定与保护，需要解决诸多理论和现实问题，比如地理标志权的性质界定问题、统一地理标志立法问题、农产品地理标志的具体认定条件和标准问题等。在建立农产品地理标志部际联合认定与保护机制过程中，需要多部门的配合，除了各部门有明确的分工外，还需要有更多的部门参与联合认定与保护工作。例如：有关农产品质量安全强制性标准的制定，需要国家卫生和计划生育委员会、质检总局下属的国家标准化委员会组织完成；有关农产品地理标志的对外谈判，需要在商务部的统一主导下进行。本文只是探讨了构建农产品地理标志部际联合认定与保护机制的可行性问题，对构建联合认定与保护机制的初步设想也是为了说明各部门分工合作开展农产品地理标志联合认定与保护的可行性，而解决其中涉及到的许多具体问题尚需进行深入研究。

    【参考文献】

    [1]郭修申.法律尊严最大权利人利益最重——对依法规范地理标志保护行政管理体制的建议[N].中国工商报·商标世界，2005-08-11.

    [2]尚旭东，李秉龙.我国农产品地理标志发展运行特征、趋势与问题——基于农业部、质检总局、工商总局的分析[J].生态经济.2013，（04）：92-97.

    [3]王卓亚.论我国农产品地理标志的法律保护[J].特区经济.2011，（12）：182-184.

    [4]Brinkerhoff，Jennifer M.Government-nonprofit Partnership：A Defining Framework，Public Administration.Dev.22，pp.19-30.

    （责任编辑：高 静）