“老同志下乡”参与精准扶贫的战略意蕴、四重壁垒及未来走向
张鹏+吴玉宗
摘 要：“老同志下乡”参与精准扶贫是新时期乡村建设的组成部分之一，也是农村社会治理的新议题。当前，“老同志下乡”作为新生事物，其体制机制尚不健全，在实践中还存在着多重壁垒。展望未来，完善“老同志下乡”的顶层设计，健全选拔退出机制，强化激励机制，完善监督机制，是更好地释放老同志正能量和推进精准扶贫取得成效的可行路径。
关 键 词：老同志下乡；精准扶贫；离退休老干部；农村干部
中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）05-0053-07
2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次作出精准扶贫的重要指示；2016年3月，国家“十三五”规划纲要草案提出，要充分发挥政治优势和制度优势，贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略，创新扶贫工作机制和模式。精准扶贫作为“十三五”时期的核心议题，事关数千万人民的福祉，事关小康社会的全面建成，事关中国梦的实现。精准扶贫不仅需要财力、物力的投入，更需要人才的帮扶，人才队伍是保证精准扶贫工作顺利开展的关键因素。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出：要“选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设”“精准选配第一书记，精准选派驻村工作队，提高县以上机关派出干部比例。”这充分表明，农村干部队伍作为精准扶贫工作的引领者，在精准扶贫工作中具有重要地位。
近年来，学术界对于农村扶贫中干部队伍建设问题进行了深入研究。如：张义祯认为，下派驻村干部工作机制是一种特殊的“嵌入治理”模式，实践中要注意约束条件，不能随意扩大适用范围。[1]王宇等学者认为，实现人的精细化是精准扶贫政策落地后应当关注的重点环节，可以通过选派第一书记、大学生村官到贫困村任职等方式加强扶贫干部队伍建设。[2]韩广富等学者认为，选派干部下乡扶贫（特别是优秀年轻干部）是党政机关开展定点扶贫的重要保障，有助于加强农村基层组织建设。[3]然而，已有研究却鲜有以“离退休老同志下乡”为视角来分析和探讨当前的农村扶贫问题。而在当下，“临近或已退休的高级干部，如何到广袤的乡村发光发热，是一个很有针对性的新课题”，[4]也是人才资源与精准扶贫有机结合的新样板。对此，笔者基于“老同志下乡”这一全新视角，分析了“老同志下乡”对农村扶贫的重要意义及其面临的壁垒，并就如何更好地释放“老同志下乡”的正能量和完善“老同志下乡”的体制机制提出建议，以期为精准扶贫的深入推进提供参考。
一、“老同志下乡”参与精准扶贫的战略意蕴
亨廷顿曾提出：“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。”[5]如果農民长期处于贫困状态，势必会影响农村社会稳定，影响国家的长治久安。为此，扶贫工作势在必行。当前，精准扶贫正处于攻坚阶段，要打赢这场扶贫攻坚战需要坚强有力的农村干部队伍的引领。“老同志下乡”作为农村干部队伍建设中的新兴力量，其参与精准扶贫具有重大的战略意蕴。
（一）“老同志下乡”有助于夯实农村精准扶贫的干部队伍
一般而言，农村干部队伍主要由当地村“两委”干部、大学生村官、驻村干部等组成。近期，在驻村干部队伍中出现了一类由离退休老干部组成的“老同志下乡”的新群体。一方面，随着生活水平的提高，人均寿命延长，离退休老干部当中有很大一部分人仍处于年富力强阶段，可以很好地胜任驻村干部工作，更好地为农村发展发挥余热。老同志由于其身份特殊，阅历丰富，人脉广，其下沉到农村基层工作有助于夯实农村精准扶贫的干部队伍。如果说大学生村官可以为精准扶贫注入新鲜血液的话，那么“老同志下乡”则可以为精准扶贫提供“老练”的经验。可以说，老同志在精准扶贫中所发挥的作用是其他类型的农村干部无法比拟的；另一方面，“老同志下乡”可以提升农村干部队伍的整体素养，遏制精准扶贫中的盲目之风和腐败之气。当前，在开展精准扶贫的过程中，一些地方出现了村干部私吞扶贫物资的现象。如：河南汝州的扶贫羊事件、山西蒲县的“卖羊风波”以及江苏泗阳村干部私自瓜分“扶贫羊”的丑闻等。“扶贫羊”之所以成为村干部的“小肥羊”，与部分村干部缺乏政治素养和服务精神有关。而“老同志下乡”参与精准扶贫恰恰可以起到监督和引导村干部行为的作用。老同志一般都具备静心做事的意愿和踏实肯干的作风，可以为村干部树立良好的标杆，从而保障精准扶贫精准到户，精准到人。
（二）“老同志下乡”有助于扩大精准扶贫的资源效应
离退休老干部下乡担任村里的领导职务为精准扶贫带来了丰富的资源。离退休老干部在原有岗位上辛勤工作数十载，掌握了大量的人脉资源和物质资源，这些老干部下到基层之后，不但可以通过其资源优势尽快地完成当地的脱贫攻坚任务，而且也能够为农村今后的长远发展奠定坚实的基础，这是其独特优势所在。此外，离退休老干部由于不存在职位晋升等方面的顾虑，只要自己愿意并且家人允许，即可沉心静气地为农村扶贫事业持续发力，从而扩大自身资源的影响效应。例如：近年来有关副部级领导干部刘满堂任驻村第一书记的事迹，已成为“老同志下乡”释放正能量的最佳诠释。1956年出生的刘满堂原系中国核工业建设集团公司的党组成员、总会计师、副部级干部。2015年9月，他主动请缨下乡扶贫，经中共中央组织部批准，从北京来到陕西驻旬阳县李家台村担任驻村第一书记，成为陕西省唯一的一位副部级驻村第一书记。刘满堂在来到李家台村一年多的时间里，采取了一系列务实的扶贫做法，借助自身的资源优势，积极发动领导、同事和亲友，募集到了150多万元帮扶资金，解决了村里饮水、通路这两件民生大事。同时，借助原单位中核集团的资源，实施教育扶贫，为旬阳县免费培养了140多名学生并帮助解决学生的就业问题，为李家台村的精准扶贫工作开辟了新思路。[6]这样的事例在湖南、湖北、江西等地也相继出现。由此可见，“老同志下乡”有助于积聚扶贫资源，促进精准扶贫的深入开展。
（三）“老同志下乡”有助于展现精准扶贫的良好风貌
离退休老干部主动请缨、带头下乡、以身作则，在农村地区发挥余热，释放正能量，有助于展现精准扶贫的良好风貌，促进乡贤文化的重塑与弘扬。有一种担忧认为，乡贤文化是旧时代、旧社会的产物，与当今社会的民主潮流格格不入。对此，笔者认为，应当理性客观地对待乡贤文化。充满正能量的新乡贤文化有助于形成政府与社会的平衡互动，能够更好地为农民代言发声，实现农村社会的和谐善治。“老同志下乡”尤其是离退休老干部回到原籍乡村工作，更加有利于促进当地新乡贤文化的形成。如贵州等地正在积极开展“退休干部回原村”活动，以此激发老同志更好地发挥正能量。2017年的中央一号文件明确提出，要“培育与社会主义核心价值观相契合、与社会主义新农村建设相适应的优良家风、文明乡风和新乡贤文化。”[7]离退休老干部作为创新乡贤文化的重要推动力量，其下乡担任村干部能够促进乡村文明建设，展示风清气正的乡村风貌。
二、“老同志下乡”参与精准扶贫面临的四重壁垒
由于离退休老干部具备坚定的政治素质、过硬的业务水平以及丰富的人生阅历，有助于夯实农村干部队伍，集聚优势资源，能够在精准扶贫中发挥独特的作用。但是，“老同志下乡”属于外部嵌入的政治力量，难免会与村民内部自治产生摩擦，加之各项配套制度不完善，导致“老同志下乡”参与精准扶贫可能会面临各种壁垒。
（一）“老同志下乡”与村民自治之间可能存在摩擦
离退休老干部作为一种外来的政治力量，下沉到基层农村开展扶贫工作，在工作初期，可能会与当地农村村民自治产生摩擦。一方面，离退休老同志在为农村发展带来活力的同时，可能会触碰到当地村“两委”干部的切身利益。一般而言，“老同志下乡”主要担任驻村第一书记，而原先的村支书成为副书记，其权力范围相应缩小。对此，当地村干部可能会采取“非对抗不合作”的策略，从而引发帮扶干部与本地村干部之间的矛盾，导致外嵌的政治力量与内部的村民自治之间发生摩擦，影响农村干部队伍的和谐共处。另一方面，“老同志下乡”担任驻村干部属于上级党委选派干部系列，他们可能对当地村民及村庄事务不了解，对农村治理情况不熟悉，因此很难及时开展有针对性的扶贫工作，或者造成扶贫项目与当地农村实际相脱节。此外，离退休老干部“空降”到贫困村担任第一书记，作为一股外部力量，游离于村庄人情关系之外，很难取信于村民，甚至易形成与村庄的对立关系。[8]村民对并不熟知的“空降老干部”往往缺乏信任感，并不认为老干部真的能为村民尽心办事，反而会认为“老同志下乡”是为了颐养天年，因而对其能否带领村民脱贫致富持怀疑态度。
（二）“老同志下乡”扶贫缺乏必要的激励因素
激励因素能够激发人们的工作热情，調动其工作的积极性。虽然“老同志下乡”能够为精准扶贫带来丰富的资源，但有些老同志本身由于年事已高且与年轻的驻村干部相比不存在晋升方面的压力，因此，在缺乏相应激励因素的情况下，其扶贫的积极性可能会大打折扣。与此相对，大学生村官刚刚步入社会，思维活跃，虽然部分人视村官为“跳板”，但为了谋求更好的职业发展前景，他们更加渴望在短期内做出扶贫成绩。而其他在岗的驻村干部，由于经常分身两地，村里的事务要处理，原单位的事情也要处理，他们更多地将驻村视为“镀金”，如果在驻村期间表现优异，则可以为将来回原单位晋升和评优创造条件。当前，在缺乏必要的激励机制的情况下，“老同志下乡”有的可能是依循其内心的精神追求，长此以往，必将会影响老同志在农村扶贫工作中的积极性。
（三）“老同志下乡”无形中可能会影响扶贫的公平公正
只有确保扶贫资源分配的公平公正，才能抓住精准扶贫的关键。罗尔斯在《正义论》中阐释正义的第二个原则时提及差别原则，即社会和经济的不平等应当这样安排：使它们在与正义的储存原则相一致的情况之下，更加有利于最少受惠者的最大利益。农村的贫困人口即人们日常所称的弱势群体，在当前大力推进精准扶贫，全面建成小康社会的关键时期，政府应当将扶贫资源更多地向这部分群体倾斜，这样，才能促进扶贫工作的公平公正，保证扶贫资源的可及性。“老同志下乡”政策的初衷是为了帮助农村贫困地区尽快脱贫，但在执行过程中可能会发生对政策意图的扭曲，无形中有损扶贫工作的公平公正。一方面，“老同志下乡”并不一定会被下派到最为艰苦的村庄，从而导致老同志能够发挥的优势效应递减。地方的党政领导（主要是县乡党政领导）在面对比自身级别更高的离退休老干部时，往往会出于照顾老同志、不让老同志太辛苦等心理，将老同志安排在条件并不算艰苦的农村开展扶贫工作，导致“老同志下乡”的资源优势无法惠及真正贫穷的村庄，造成精准扶贫的不精准、不公平。另一方面，老同志初到农村工作，对村民和村里的情况并不熟悉，需要一段时间进行了解和掌握。扶贫初期，老同志要打开工作局面，就要与当地村“两委”建立信任关系，借助其力量来开展扶贫工作，尤其在识别贫困户和分配扶贫资源等问题上，均需要当地村干部的积极协助。“如何在识别帮扶对象中减少关系和个人偏好的影响，保障扶贫资源的公正分配，是帮扶工作的首要任务”，[9]而当老同志过度信任和依赖当地村干部时，就可能潜在扶贫不公的风险。伴随着扶贫资源的不断增多，扶贫资源分配不均，就会出现优惠亲友和中饱私囊等现象。
（四）“老同志下乡”可能会引致“公权力下乡”
“老同志下乡”是指将离退休老干部的正能量传播到农村地区，但这些离退休老同志中难免会有少数人权力欲望较强。这部分老同志虽然也能通过自身的影响力和资源优势帮助当地农村实现脱贫目标，但在推动“资源下乡”的过程中可能会伴随着“公权力下乡”，进而导致“家长制”作风蔓延，“一言堂”现象突出，与村民自治的原则背道而驰。笔者认为，相比物质上的贫穷，村民自治意识的淡薄和参与意识的匮乏更不利于农村的长远发展。此外，部分下乡的老同志可能会出于留下良好口碑的心理，不惜动用自己的权力和人脉，影响当地政府的正常决策，以获取当地政府对老同志所在村庄更多的财政倾斜、项目支持和当地村民的认可。此类行为不但会影响扶贫资源的公平分配，而且会扰乱当地的政治生态，助长公权力的滥用。
三、“老同志下乡”参与精准扶贫的未来走向
人的因素事关精准扶贫的成效。精准扶贫固然需要大量财力、物力的投入，但更加需要人力尤其是人才资源的支撑。如果没有优秀人才扎根农村，奉献农村，引领扶贫工作步入正轨，那么即使有再多财力和物力的投入，也只能是表面上的暂时脱贫，而无法真正找到农村贫困的根源，甚至脱贫之后也可能面临返贫的风险。因此，组建一支坚强有力的农村干部队伍引领扶贫工作，有助于扶贫攻坚任务的顺利完成。离退休老干部正是这支农村干部队伍中的特殊力量。为此，如何更好地释放“老同志下乡”的正能量，健全“老同志下乡”的体制机制，完善相应的配套措施，已成为开展精准扶贫工作的重要议题。
（一）完善“老同志下乡”的顶层设计，提升法治化水平
当前，“老同志下乡”尚处于探索阶段，相应的规章制度并不完善。要使其走向成熟，步入正轨，必须进行顶层设计，制定相关的法律法规，让“老同志下乡”有法可依。这不仅能够提升离退休老干部下乡扶贫的法治化水平，也有助于与我国《村民委员会组织法》相互配合、取长补短，扩大农村治理的成效。无论是国家治理还是乡村治理，只有上升到法律的高度，才能确保治理的可靠性和持续力。下乡的老同志作为精准扶贫工作的领导者，也需要有法律的保障才能发挥更长久的作用。马克斯·韦伯根据权力来源的不同将领导权威划分为三大类别，即魅力型权威、传统型权威和法理型权威。下乡扶贫的老同志借助自身积累的经验开展工作，属于魅力型权威的范畴。为此，应当通过制度设计、法律法规将其转化成法理型权威，让“老同志下乡”成为常态而非个例。如果说当前提倡的“老同志下乡”更多地是依托老同志的“德治”来开展农村扶贫工作的话，那么，今后“老同志下乡”迈入法治轨道则更多地需借助“法治”思维来确保精准扶贫的可持续性。
（二）健全“老同志下乡”选拔退出机制，保证老同志释放好正能量
“老同志下乡”参与精准扶贫工作的前提是要保证一批具有高风亮节、德才兼备的老同志下沉到农村基层工作，如此才能推进精准扶贫工作的有效开展。随着人口老龄化的加剧，我国离退休老干部的数量也在不断增加，据统计，目前我国的离退休干部总数高达1800多万人，其中党员离退休干部就有1000多万人。[10]面对如此庞大的离退休老干部队伍，要确保“老同志下乡”释放好正能量，必须健全其选拔退出机制。一是要科学制定“老同志下乡”选拔机制。从源头上选聘那些具备过硬政治素质、较高业务水平、正派工作作风以及无私奉献精神的老同志担任驻村干部，这样，才有助于创新乡贤文化，净化农村政治生态，遏制腐败行为，打造一支坚强有力的农村干部队伍，进而打赢精准扶贫攻坚战。二是要建立健全“老同志下乡”退出机制。干部队伍要永葆生机活力，不仅需要科学的选拔机制，而且要有合理的退出机制。选拔机制能够为“老同志下乡”把好关，退出机制则能为“老同志下乡”兜好底，两者缺一不可。通过建立“老同志下乡”退出机制，让不适合、不胜任农村扶贫工作的老同志及时退出，让有能力、有想法的老同志进入驻村干部队伍，这样不仅能够实现“老同志下乡”的合理交替，也能够使其更好地释放正能量。
（三）强化“老同志下乡”激励机制，激发老同志的干劲
有激励才有动力。对于下乡扶贫的离退休老干部而言，这种激励机制不可或缺。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发的《关于进一步加强和改进离退休干部工作的意见》中强调，要发挥离退休干部的政治优势、经验优势、威望优势，充分凝聚和释放正能量，组织引导广大离退休干部在推进“四个全面”中做出新贡献。当前，精准扶贫工作已进入攻坚期，“下乡扶贫”可以为离退休干部提供推进“四个全面”建设的新场域。要激发离退休老干部在農村扶贫工作中的积极性，必须强化“老同志下乡”激励机制。一是要强化对离退休老干部的精神激励，鼓舞老同志的士气。通过加大对“老同志下乡”典型事迹的宣传力度，提升老同志的政治觉悟，提高老同志的党性修养，使老同志更加坚定信念、不忘初心，扎根农村，发挥余热，继续前进。通过精神层面的激励，让老同志认识到自身的价值，发挥自身的独特优势，为打赢精准扶贫攻坚战贡献力量。二是要加强“老同志下乡”的物质激励，激发老同志的工作热情。对于下乡扶贫的离退休老干部，可以根据服务农村的年限及成效给予其有差别的工资补贴，服务年限越高、扶贫成效越突出则工资补贴越多。同时，可以根据扶贫期间的成绩提高其退休期间的待遇（包括工资待遇、生活补贴、医疗待遇等），以此来激发老同志投身农村扶贫的积极性。
（四）建立“老同志下乡”监督机制，确保其公正合法地行使权力
一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。[11]为了防止权力滥用，确保权力行使的公正性和合法性，必须要加强对权力使用者的监督和制约。当前，“有部分下派的扶贫干部为了彰显政绩而人为地将有限的扶贫资源集中到少数的典型村，伤害了反贫困的公平性和合法性。”12]同样，离退休老干部下乡扶贫也要防止类似有损扶贫公平现象的发生。“老同志下乡”须警惕“公权力下乡”，如果老同志不正当地使用自身的权力和影响力而破坏了当地的政治生态和政治秩序，那么精准扶贫工作将得不偿失。因此，建立“老同志下乡”监督机制是确保权力正当行使的可行路径。一是要建立选派机关对下乡扶贫老同志的工作监督机制。选派机关在完成“老同志下乡”的甄别选派任务后，还需要加强对这部分离退休老同志在农村扶贫日常工作中的跟踪指导和监督，引导老同志更好地行使权力，释放正能量。二是要加强社会力量对下乡扶贫老同志的监督。关心农村发展的社会组织、村民、新闻媒体等作为社会力量的重要组成部分，应当承担起自身的责任，积极参与农村扶贫工作，并在参与过程中履行社会监督职能，通过完善村民自治和加强新闻监督来保障老同志行使权力的公正性。三是要加强老同志的自我监督。无论是选派机关的监督还是社会力量的监督，都属于外部监督的范畴。完善的监督机制不仅包括外部监督，而且包括内部监督。离退休老干部通过加强党性学习，可以增强自律意识，培养服务精神，从而实现自我约束和自我监督，进而更好地引领精准扶贫工作的开展。
离退休老干部下乡参与精准扶贫是新时期乡村建设的组成部分之一，也是农村社会治理的新议题。今后，除了鼓励党政机关的离退休老干部下乡扶贫外，更要鼓励老专家、老技术人员、老知识分子等老同志共同参与到精准扶贫当中，为精准扶贫事业发挥余热，释放好正能量，从整体上提升农村干部队伍的能力和水平。
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（责任编辑：刘 丹）
