城管职能拓展与城管执法完善探讨

    [提 要]按照转变政府职能要求，推进城市管理综合行政执法，加强城市管理是地方政府治理能力现代化的体现等重要内容。以北京市推进城管物联网建设为例，对信息化时代城管职能拓展和完善存在的问题进行分析，并提出了对策措施。

    [关键词]城市管理；执法；研究探讨

    [作者简介]李泽宇（1986—），女，江西外语外贸职业学院助教，研究方向为公共管理。（江西南昌 330013）

    为落实北京市委市政府关于推进城市管理国际化、精细化的工作要求，坚持队伍建设、科技建设双轮驱动战略，强化城管执法科技支撑，在北京市发改委、市经信委、市科委、市财政局、市公安局、市应急办等部门的大力支持下，北京城管物联网平台作为第一批物联网应用示范项目，于2012年10月建成并投入运行，总计投资4700万元。

    一、建设背景

    随着我国城市化进程的加快，城市管理越来越成为城市管理者的严峻考验，列上了各级党政的重要日程。2009年以来，北京市以顺义区为发端，推进“大城管、大监察”的理念，并对城管的职能分工进行了调整，由分管公安、安全、司法、交通（含公安交通管理）、城市管理、安全生产、消防和信访等工作的副市长分管城管工作，全力推进城市综合治理。

    在顺义区实行“大城管、大监察”，其实践范围是全区各部门，主要是从上到下的协调，阻力小、压力小、推进快，而在北京市探索创新城市综合治理的方式和方法，则需要在全市范围内协调各职能部门、全市各区，以及中央与地方的关系等，这是居于中间层面的权力对于平行权力、下层权力机关、甚至是上层权力机关之间的协调，利益交织更广泛、阻力更大、压力更大，推进的速度更是无法准确预期。

    在这种背景下建设起来的北京市城市管理综合行政执法局（以下简称“城管局”）指挥调度系统，根据《“十二五”时期北京城管信息化发展规划》和《智慧城管顶层设计》，以服务和创新为理念，以精细化、智能化、社会化为目标，以各级城管执法工作人员和社会公众为服务对象，紧密结合城管执法业务，以物联网等新一代信息技术的应用和发展为依托，打造“感知、分析、服务、指挥、监察”“五位一体”的城管物联网平台，提高城管执法效率和服务群众的能力，实现城管职能的内生性扩展。

    二、感知平台与指挥系统

    北京市城市管理综合行政执法局指挥调度系统目前主要有三项功能：实时监测、遥控指挥和信息收集。全北京市有2200辆城管执法车、880余套执法车GPS终端、400余套无线车载取证装置，都可以显示在指挥系统的大屏幕上，并且基本实现实时更新；执法队配备的5000余部数字集群终端、6300余部执法城管通，都可以接收到指挥系统发出的命令指示，与指挥系统单独对话沟通；同时，指挥系统还拥有400个无线视频监控探头的控制权，并共享了公安部12000条道路街头视频监控，实现了对全市各事故高发地段的有效动态监控；此外，北京市城市管理综合行政执法局还在东城区、西城区、朝阳区、丰台区等地对20个大型工地实施了噪音监测。

    除了由指挥调度系统主动发现问题外，市民还可以通过“市民城管通”、城管热线等方式，将生活中遇到的困难和发现的问题反映到指挥中心，由经过专门培训的接线员负责记录，并在指挥系统的地图上标记事发地点，指挥系统再通过指挥员将事件告知当地的城管部门，或由指挥员直接向临近点的城管执法员发出命令，指挥城管执法人员进行问题处理。

    由于实现了动态实时监控，信息传达及时，城管队员往往能够在第一时间抵达现场、迅速采取措施，进行人群疏导、现场维护、灾情控制等，从这个意义上来讲，城管局的指挥系统已经形成了一个管控高效的感知、指挥平台。相较于消防部门的消防系统和公安部门的公安系统等，城管系统明显具有更充分、更及时、更准确、更全面的特点。

    三、城市管理现代化推动了城管职能扩展

    城市综合治理是城市化进程中亟待解决的问题。高水平、高智慧的城市管理，要求必须有相应的机构承担城管执法的职能。而根据政府的组织形式、城市化发展水平、文化与文明发展水平、经济发展水平的不同，这些职能由何种部门承担，在不同的国家存在一定差异。例如，德国由警察局执行城市管理的部分职能，中国则由城管局执行。同时，不同的历史阶段，这些职能也归于不同的行政主体。

    例如，北京市长热线、市环保局、规划委等部门经常向城管局转办相关事项。同时，在市民举报的事件中，如果遇到情节较为严重、影响面大、可能存在较大危害的重大事故，城管局还需要第一时间向市办公厅、市应急办进行汇报并接受市办公厅和市应急办的领导。单从表面上就不难看出，不同部门之间存在一定的职能交叉，更深层次的原因则是市环保局、规划委等部门缺乏足够的人力、物力直接处理过细的日常事故。

    城管职能目前已有280余项，且仍存在不断扩大的趋势。有些部门希望将部分职能淘汰，城管部门则希望能将职能做大。无论是增加还是减少，城管职能都是城市管理水平不断提升过程中产生的职能，是城市管理发展进程所派生的职能，在界定上存在模糊性，于是便形成了城管与其他相关部门的职能交叉的局面，极大地增加了行政管理成本。

    所以，城管职能不断拓展，带来的不是城管地位的上升，其反映出来的问题的实质是城市管理水平的不足，但我们同时要认识到，这也是城市化进程中必然产生的现象。

    四、城管执法的出路

    城市管理综合行政执法是为应对城市发展过程中出现的各种问题而产生的，其职能的不断拓展正是城市管理综合执法事件不断增加的反映。中国正处于改革深水区、进入改革攻坚阶段，各种社会矛盾不断突显，面对经济下行压力不断增加，一方面为了保持社会稳定，维护社会秩序，为经济发展提供良好的国内局面，城市管理要不断自我革新，任务更重、责任更大；另一方面，公众面对经济增长速度放缓，生活、工作、教育等方面的压力不断增加的情况下，随着社会开放程度不断上升，公众对于政府公共服务的要求也在不断地提高。处于如此关键的历史时期，处于被动地位的城管应当如何走出危机，这就需要城管执法人员认清趋势、摆好位置、转变职能。

    （二）政府提供优惠政策和高效服务

    因为物流园区具有以下几大特点：投资大，回收期长，城市的功能和社会效益明显，因此政府除了直对其投资外，还给予物流园区发展提供一些优惠的政策支持，以加大物流园区的发展力度。例如在土地政策方面，由政府来负责解决园内建设需要用地；在交通政策上，德国有“PACT规划”，对联运方面新的运输项目给予推动资助；在基础设施政策上，政府提供必要的基础设施建设。

    （三）充分发挥行业协会的独特作用

    在德国，物流园区并不是由当地政府机构进行管理，是由德国物流园区协会（民间管理机构）进行管理。协会主要任务是负责园内的多样化服务设施的建立、咨询与交流物流的经验、园区间的联运、加强宣传、对外进行联络、为进行民间与官方的合作搭桥献策等等。此外，该协会还参与联邦政府和州、市政府共同制定物流园区规划的工作。

    （四）政府积极维护物流园区的运营秩序

    德国政府不干涉物流园区的运营，政府只是作为物流企业提供营运秩序的建立和维护、政策引导方面，物流园区的企业运作由其自身发展进行运作。政府具体表现在：1.政府的宏观调控功能得以充分施展。帮助物流园区和入驻企业解决基础设施、土地开发、联运中转站建设、公路铁路对接等问题。2.向入驻园区的企业制定土地、税收、产业等优惠政策，便于入驻园区企业能顺利开展其自身经营。[8]

    五、德国对我国物流园区建设的启示

    （一）我国物流园区规划建设存在的主要问题

    我国政府近年来重视支持物流园区的发展，在“十三五”期间，“物流园区+服务业态”，“物流园区+物流金融”，“物流园区+互联网”，“物流园区+多式联运”等模式的推出，为打造服务功能完善、具有现代化物流枢纽体系提供有利的条件。2013年至2015年，国务院、国际发展改革委、国土资源部、住房和城乡建设部等部门发布《全国物流园区发展规划》、《物流业发展中长期规划》、《关于发展物流园区示范工作的通知》等文件鼓励支持我国物流业的发展。物流园区作为交通运输部的重点支持对象，将依托于港口、机场、大型铁路枢纽场站建设现代物流园区。[9]

    在政府推进作用下，物流园区被各类资本纷纷看好。大型银行、国际养老基金、知名投资公司、国际保险巨头、国际知名电商企业、地产企业、快递企业等等都对我国物流业抱以厚望。但我国物流园区仍然存在一些显著问题，可以概括为以下四个方面：

    1.物流园区定位和规模规划不够清晰

    目前物流园区的规划都是由各市行政区完成，缺乏统筹规划、功能定位不明确、布局不合理等众多缺陷，导致各大物流园区重复建设和浪费资源。

    2.政府对物流园区建设政策不够完善

    政府对物流园区扶持和掌控力度不够，建设物流园区基础设施资金筹备困难，同时受到用地、集疏运条件、市场环境和城市规划等外部因素制约着园区的建设问题。

    3.物流园区管理较混乱

    因现有物流园区管委会模式发挥功能有限，对自身服务内容不清晰和对园区功能定位不清晰，导致难以吸引入驻企业，企业不清楚园区能提供什么样的平台和服务，以至于出现园区大面积闲置，企业无法找到符合自身要求的物流园区。

    4.园区专业人员缺乏

    因对入驻企业缺乏各种筛选机制和管理办法，以至于出现招商企业服务内容单一，出现入驻企业低端服务竞争严重，造成企业和园区盈利出现负增长。因为缺乏相关专业管理人员，因此我国物流园区普遍出现了“筹资难、招商难、盈利难”的现状，并且这些问题日益突出。

    （二）对我国物流园区发展的启示

    1.改变现有物流园区的规划方式

    当地政府应该应该统筹规划，对当地的交通运输方式进行合理布局、规划和投资，促进物流基地、物流中心和物流园区的基础设施方面进行投资，以更多更好的姿态为园区的入驻企业提供公众服务。

    2.主体企业引导模式

    政府招商引进一些在物流服务领域中具有资金和技术优势的大型物流企业，其依托自身的物流优势对园区进行开发，带动物流密集型工商企业入驻物流园区，达到物流产业群集效应，以物流园区和物流企业带动产业群的发展，为物流园区的良性循环起到很好的效果。[10]

    3.调整管委会模式

    建立物流管委会，管委会管理机制以入驻企业为主，政府为辅，政府只负责协调，不参与物流园区的管理，物流园区的管理工作全部都入驻企业负责，充分调动企业的积极性，实现企业的自主管理的目的。

    4.政府引进物流专业人才

    政府前期的物流布局规划、物流园区选址和物流园区的入驻企业审核方面，都需要物流专业人才的帮助，可以从当地高校、企业聘请行业专家进行物流园区规划，并可以向社会公开招聘相关高新专业人才。

    注释：

    ①经济促进公司，来自政府的相关部门如经济部、海关、交通部、工商会、运输企业以及企业联合会等人员组成，在物流园区的建设中主要负责其基础设施建设和物流园区的招商工作。

    ②三通一平是指基本建设项目开工的前提条件，具体指：水通、电通、路通和场地平整。

    ③“PACT”规划，即”Pilot Actions in Combined Transport”，联运试验性措施，指政府对联运方面新运输项目的推动资助。

    [参考文献]

    [1]ISL研究所. Gutachten.Effekte der Güterverkerszentren（GVZ） in Deutschland[R]，2010.10.

    [2]刘爱娥.加快山东省物流园区发展的对策研究—基于德国和日本的经验[J].物流工程与管理，2013，（1）.

    [3]汪晓燕.德国物流园区的历史与现状[J].中国物流与采购联合会中物联参，2005，（2）.

    [4]辛允.德国物流园区考察报告[R].中国物流与采购，2013.

    [5]王娟.刘凌.李亚凡.德国物流园区的建设运营模式对我国物流园区发展的启示与借鉴[J].交通运输部科学研究院，2014，（9）.

    [6]傅加元.浅谈国外物流园区运营模式对我国启示[J].科技致富向导，2011，（2）.

    [7]王大振.日、德物流园区规划建设及对我国的启示[J].商品与质量：学术观察，2011，（3）.

    [8]楠方.德国物流园区的发展历程[J].物流与供应链，2011，（1）.

    [9]物流园区行业政策，2015年我国物流园区行业政策分析[N].

    [10]陈文祥.浅议科学规划发展我国物流园区[J].科学与财富，2013，（2）.

    [责任编辑：刘忠林]