基于土地用途管制的土地发展权流转研究

    王廷

    摘要：土地用途管制在保护农地的同时，也会在一定程度上降低农地保护区域内土地的潜在价值，导致部分利益损失。借鉴国外土地发展权相关理论和国内农村集体流转机制，应用“地票”交易制度和土地发展权还原机理构建出城乡建设用地之间增减挂钩及其供需平台。在土地用途管制制度下，“地票”交易制度的出现有利于发现偏远农村土地发展权的价值，促进城市资源反哺农村，缩小城乡经济的发展差距。

    关键词：土地用途管制；土地发展权流转；还原机制；“地票”交易制度

    一、引言

    土地用途管制制度是政府采取的最严格的土地管理制度，在保护生态用地、农用地资源以及消除土地利用中的各种非理性现象等方面起着不可替代的作用。为了确保土地用途管制制度得以严格执行，特别是保障18亿亩耕地红线不被突破，中央政府通过农用地转用审批和征地审批等手段，限制了土地权利人、土地开发者将农用地自主转变成建设用地。与其他配额制相同，配额会从低收益权益者逐渐向高收益者转移，在这个过程中便会产生交易指标。指标交易的实质就是土地发展权流转。通过土地发展权交易的形式，达到区域之间土地指标的异地置换，实现了土地利用类型空间上重新配置。

    二、基本概念

    （一）土地用途管制

    土地用途管制的出现具有其必然性。当人类社会发展到一定阶段时，必然要考虑土地资源的护理分配，土地用途管制的作用便在于此。土地用途管制是依法划定土地通途分区，确认土地使用条件，并实行用途变更许可的强制性管理制度，在土地利用规划过程中发挥了重要的作用。从本质上来看，土地用途管制是一种典型约束机制，需要法律程序支持。若擅自变更土地用途，则需要承担相应的责任。由此对土地资源进行保护。

    （二）土地发展权

    土地发展权可以与土地所有权分割，并且能够单独进行处分。它是一种能够让土地转变使用性质的权利。也就是说，土地发展权能够同时与土地所有权供土地拥有者所支配。即便土地拥有者不具备土地所有权，但只要具备土地发展权，依然可以支配對应的权力部分。从作用来角度来看，制定土地发展权的主要目的是为了让农牧业用地及自然资源土地得到保护，由此来维护国家利益，避免因土地所有权性质的变化而对国家利益产生影响。

    三、土地用途管制与土地发展权之间相互联系

    （一）土地用途管制为土地发展权的设立及实施创造了基础

    土地用途管制制度的创设产生了对我国土地所有权及其派生出各种权能的限制，而对土地产权权能的限制为土地发展权的创设提供了契机；我国实行严格的土地规划制度和土地分区管制明确每块用地的用途分区，相应产生了所谓的可发展地区和限制发展地区。

    （二）土地发展权与土地用途管制能够互补

    对于土地发展权而言，土地用途管制是基本条件之一。土地发展权是推行土地用途管制制度的具体措施。正如孙弘所说：“土地发展权的出现不但是土地用途管制的需要，也是相关规划控制工作及公共干预的需要。”在国外土地发展权已经成为城市分区管制和发展规划的一项重要制度。此外，政府可以通过土地发展权手段，有效解决土地用途管制带来的社会利益分配不公等问题。

    四、重庆“地票”交易中的土地发展权流转

    2008年12月4日，我国第一家也是唯一一家可进行“地票”交易土地交易所——重庆农村土地交易所正式成立。该土地交易所不仅可进行“地票”交易，也可进行实物交易。

    （一）重庆“地票”交易制度设计分析

    1. “地票”交易设计分析

    《重庆农村土地交易所管理暂行办法》当中明确指出，在交易所当中可进行指标交易及实物交易。指标主要是指建设用地挂钩指标，包括企业用地、农村基础设施建设、宅基地等农村集体建设用复垦为耕地后所获得的建设用地指标。从本质上来看，“地票”是指标的具体表现形式。在获得“地票”后，可在规定的规划区域内增加规定量的建设用地。当指标落地后，通过“地票”可进行相关费用（耕地开垦费、用地有偿使用费）。另外，在“地票交易制度不断成熟、不断完善的情况下，经营性用地指标将会发生一定转变，会逐渐脱离国家下拨用地计划指标范畴。同时，这部分指标将用于公益性用地。

    2. “地票”交易程序设计分析

    “地票”交易程序设计是一个相对复杂的过程，经过多年探索，已经形成了一个初步体系，其重点内容包括以下几个方面：公平交易。根据社会主义市场经济体制的相关要求，“地票”交易由市场进行定价，并由农村土地交易所来组织相关交易活动。交易过程中，要遵守“公平、公正、公开”的原则。从当前现状来看，“地票”成交单价平均为20万元/亩。自愿复垦。“地票”复垦遵循自愿原则，由农民或农民集体自行申请。在配套的农民新村建设过程中，要充分尊重农民的意愿，并适当采纳其意见，尽可能让新村布局及户型设计能够满足农民要求，并保证复垦质量。经复垦开发的耕地，其所有权仍然归于农村集体经济组织，并且原承包农户具有使用权。收益归农。将复垦成本去除后，所得到的“地票”价款全部归还于农民。以农村土地确权颁证为准，集体经济组织与农户按照3：7进行利益分配。

    （二）“地票”交易中的发展权流转分析

    在“地票”实际交易过程中，已经保留了农村集体经济组织的所有权及经营权。通过“地票”交易让传统征地模式有所转变，使得农村集体土地征用变得更为合理。通常情况下，农村集体土地使用权主要表现为四种形式，包括“四荒”土地、宅基地、农村集体建设用地使用权及农地承包经营权。“地票交易”的本质是将农村宅基地及建设用地使用权转变为农地承包经营权，这种转变仅改变了土地利用形式，但并未转变土地使用权本身。

    五、结论与讨论

    （一）厘清土地发展权价格的来源

    土地发展权的出现是必然的，它是现代社会重要的用益物权。通过土地发展权能够避免土地利用外部性来限制土地利用。在我国土地发展权为土地权利所有者所拥有。结合我国国情来看，国家是公共利益的代表者，有权行使土地用途管制。由于城市土地归国家所有，所以国有土地发展权为使用权人及国家所共有。农村集体土地则为集体所有。

    （二）尊重土地发展权利，注重对管制区相关主体的利益平衡、补偿

    由于土地用途管制的限制作用，会对土地本身的商业价值产生一定影响，并且会让权利人的部分利益受到损害。当土地管制强度足够大时，会进一步影响权利人的实际利益，这就需要政府给予一定经济补偿，那么补偿标准和方式的确定是当前亟需探讨的问题。与此同时，管制区域的土地用途是特定的，会让压缩土地租金空间，可能会影响到土地容积率。若管制区域土地仅用于农业，那么适当进行农业补贴则是合理的。

    （三）应充分考虑到管制手段对耕地保护发挥作用的有限性

    从现状来看，土地用途管制制度具有一定的局限性。当出现非农用地时，会造成管制区被排除的用地转移至建成区，部分会向开发区所转移，这就会造成农业用地非农化的情况出现。也就是说，土地用途管制只能在一定程度上缓解农地非农化问题，但并无法根本解决问题。在土地用途管制实施过程中，若不能充分考虑非农用地的刚性需求或缺乏有效的市场调控手段，必然会对其成效产生影响。

    总体上来看，我国人地矛盾十分突出，但土地用途管制所发挥的作用不应该被忽视。当然，在土地用途管制过程中出现地块用途差异是无法避免的，這种差异也会造成权力人之间的利益冲突及矛盾。为了协调这种矛盾，必然要发展权流转。特别是在我国城乡差异巨大、偏远山区与城郊地区土地价格极度不均衡的情况下，发展权流转更是有着调节因区位带来的地租差异、统筹城乡发展的巨大作用，应给予重视。

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    （作者单位：柳州市国土资源局）