试析从严治党背景纪检监察机关内部监督途径
巢陈思
摘 要：当前，新的形势和任务对纪检监察机关的工作提出了更高的要求，打铁还需自身硬，纪检监察机关作为执纪者，应成为遵守纪律的表率。本文通过分析纪检监察机关内部监督存在的问题，提出了强化纪检监察机关内部监督的相关建议，以期为加强纪检监察机关内部监督体制机制建设提供决策参考。
关 键 詞：纪检监察机关；内部监督；体制机制
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）04-0001-07
1859年，马克思在致恩格斯的信中指出：“必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”党的十八大以来，全国各级纪检监察机关按照党中央的决策部署，密切联系实际，以铁的纪律打造出了一支过硬的纪检监察队伍。但应看到，当前的党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻，新的形势和任务对纪检监察机关的工作提出了更高要求，“打铁还需自身硬”，纪检监察机关作为执纪者应成为遵守纪律的表率。2016年10月27日，党的第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过的《中国共产党党内监督条例》第三十四条规定：“加强对纪律检查机关的监督。发现纪律检查机关及其工作人员有违反纪律问题的，必须严肃处理。各级纪律检查机关必须加强自身建设，健全内控机制，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，确保权力受到严格约束。”
一、加强纪检监察机关内部
监督的理论依据
绝对的权力滋生绝对的腐败。对掌握公权力的机关和干部进行监督与制约，最终达到制衡，一直是国内外研究的重点课题。我国纪检监察机关和纪检监察干部作为行使公权力的主体，也属于此范畴。
（一）列宁的“用道德制约权力”理论
在马克思主义理论发展历程中，列宁首先意识到了政治和思想道德对权力的制约作用：“政治上有教养的人是不会贪污受贿的”。[1]在列宁看来，加强思想政治教育，提高干部的自觉性和自律能力，是规范权力运行、有效遏制腐败的途径之一。因此，加强纪检监察机关内部监督，首先应加强对纪检监察干部的思想道德建设，通过加强对纪检监察干部的德育教育、制定纪检监察干部道德规范等方式来强化其自我监督意识，提高其规范用权的自律性，进而保证其手中权力的良性运行。
（二）邓小平的“法治理论”
邓小平指出：“有任何功劳、任何职位的党员，都不允许例外地违反党章、违反法律”，[2]“越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处”。[3]他特别强调法治对于监督制约权力的重要作用，强调运用法律的强制力控制权力的运行，以法律刚性制约权力。邓小平的法治理念是我国社会主义法治理念的重要组成部分，是社会主义法治建设的里程碑，其主要包含两方面内容：一是牢固树立法治理念，使“法律面前人人平等”观念进一步深入人心；二是加快立法进程，强化纪检监察机关的监督执纪问责职能。纪检监察机关在党风廉政建设和反腐败斗争中承担着重要使命，纪检监察干部与普通党员干部相比也承担着更加特殊的职责，因此必须以更严厉的态度对待纪检监察干部的违法违纪问题。
（三）党十八大以来党中央关于加强纪检监察干部队伍建设的理论
党的十八大以来，党中央十分重视纪检监察干部队伍建设。习近平总书记在十八届中纪委二次全会上提出“打铁还需自身硬”；在三次全会上指出各级纪委要解决好“灯下黑问题”；在五次全会上强调纪检监察机关要“清理好门户”；在六次全会上要求“保持队伍纯洁”。态度始终十分坚决，要求也不断深入具体。中央纪委也始终将队伍建设摆在突出位置，重拳频出，率先在纪检监察系统开展“清卡”活动，带头对纪检监察干部违反中央八项规定精神的事件进行公开通报，设立纪检监察干部监督机构，强化自我监督。据统计，2015年，各级纪检监察机关处分纪检监察干部2479人，比上一年增加904人。[4]
二、加强纪检监察机关内部
监督的必要性
（一）加强纪检监察机关内部监督是反腐败斗争新形势的必然要求
党的十八大以来，新一届党中央领导集体以上率下，以身作则，坚持党要管党，全面从严治党，反腐工作成效显著。当前，面对减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的反腐败斗争形势，加强对纪检监察机关的内部监督意味着直接加大对纪检监察干部违纪违法行为的查处力度，这符合党中央对于反腐败斗争的形势判断和惩治要求，表现出了纪检监察机关对腐败零容忍的态度和决心。
（二）加强纪检监察机关内部监督是加强其自身建设的必然要求
纪检监察机关的工作岗位和工作性质决定了纪检监察干部的言行会受到群众的广泛关注。如果纪检监察干部自身行为有所缺失，必然会影响纪检监察机关和干部队伍的形象。纪检监察机关的权力来源于人民，也应当服务于人民，只有按照为民、务实、清廉的要求，始终为人民群众掌好权、用好权，才能获得人民群众的支持和拥护。权责对等，监督者首先要接受监督。事实表明，纪检监察干部违法违纪大多是由于内部监督机制不完善，缺乏对自身的有效约束而导致的。因此，加强纪检监察机关内部监督是加强其自身建设，提高纪检监察干部自身素质的强大动力和必然要求。通过加强纪检监察机关内部监督，一方面，可以督促纪检监察干部加强政治理论和业务知识的学习，使其筑牢思想防线，增强拒腐防变的能力；另一方面，有助于发现纪检监察干部队伍中存在的现实问题并加以有效解决，从而切实提高纪检监察干部队伍的整体执纪水平。
（三）加强纪检监察机关内部监督是确保纪检监察机关履行职责的必然要求
《中国共产党章程》和《行政监察法》赋予纪检监察机关纪律监察和行政监察两项职责，即依照党纪法规的要求行使监督、执纪、问责职责，通过开展具体的纪检监察工作，做好党风廉政建设和反腐败的相关工作，切实维护党和人民的利益。从一定意义上说，纪检监察机关作为监督执纪问责的专门机关，手中掌握着党和人民赋予的权力，如果对其缺乏有效的监督，也同样会滋生腐败，从而对党的形象和事业造成危害。要确保纪检监察机关能够严格履行职责，就必须建立健全内部监督机制。只有对纪检监察机关履职的各个环节进行有效的监督，才能充分发挥纪检监察职能，真正预防和惩治腐败。
（四）加强纪检监察机关内部监督是保证纪检监察干部严格执纪的必然要求
纪检监察干部是纪检监察职责的具体实施者，其职责在于通过具体的纪检监察工作，实现纪律面前人人平等。随着党风廉政建设和反腐败斗争的开展，腐败形势日趋复杂，个别纪检监察干部受到私利驱使，或为当事人通风报信、泄露案情，或瞒案不报、有案不查，造成了不良的社会影响。因此，要保證纪检监察干部在办案过程中能够正确行使职权、排除外界干扰，除了依靠干部自身的修养与自觉性以外，还应当辅以科学有效的监督机制。
三、当前纪检监察机关内部监督
存在的主要问题
（一）经典案例及其启示
党的十八大以来，中纪委始终坚持对纪检监察干部违纪违法零容忍的态度。截至2014年，中纪委分4次点名道姓公开通报19起纪检监察干部违纪违法事件。2016年初，中纪委又通报了13起侵害群众利益的腐败问题事件。笔者将这些事件作为典型案例进行了梳理，从中揭示的问题值得我们深思。
1.在办案时或以案谋私，或跑风泄密，或拉关系瞒案。例如：广东省梅州市纪委原正科级纪律检查员、监察员吴汉林受贿案。2012年6月，吴汉林在参与调查梅州市拍卖行总经理魏某案件过程中，收受魏某人民币4万元；同年7月至11月，吴汉林在协助广东省纪委专案组调查涉案人广东梅县嘉园建筑设计有限公司董事长、法定代表人房某过程中，利用监管漏洞，伺机与房某单独谈话，谎称自己可对其行贿他人行为不定性为商业贿赂，先后6次收受、索要房某贿赂共计1025万元、20万港元。吴汉林目前已被移送司法机关依法处理，并被依纪依法收缴其违纪违法所得。[5]
2.在履行职责时或抹不开面子监督；或不仅不监督，自己还跟风违纪；或睁一眼闭一眼，存有侥幸心理。案例1：江西省鹰潭市行政服务中心管委会党组成员、纪检组长翁淑芬监督失职案。2014年6月9日上午，鹰潭市行政服务中心多个窗口违反工作纪律，上班期间出现联合办证大厅民政局窗口空岗、中介机构窗口工作人员在电脑上看影视剧等问题。翁淑芬作为市行政服务中心大厅当天的带班领导，工作责任心不强，对大厅窗口工作人员纪律监督不到位。经鹰潭市纪委常委会研究决定，给予翁淑芬党内警告处分。[6]案例2：江西省上饶市婺源县第六纪工委副书记、监察分局局长汪敏违纪案。2014年6月30日，汪敏代表第六纪工委参加婺源县工信委党委“七一”表彰大会。会议主办单位违规向参会人员发放礼品，并安排公款用餐。对此，汪敏不但没有制止，反而代表第六纪工委领取了4份礼品，并参与了公款用餐。经婺源县纪委常委会研究决定，给予汪敏党内警告处分。[7]
3.基层纪检监察干部滥用职权，损害百姓切身利益。案例1：山西省文水县北张乡南武涝村党支部原委员周国斌向低保户索取好处费，受到开除党籍处分，司法机关已依法追究其刑事责任。[8]案例2：浙江省衢州市衢江区高家镇财政所原所长杜云水等贪污农资综合补贴，杜云水受到开除党籍、行政开除处分；高家镇村级代理中心原报账员叶金良等6人分别受到开除党籍等处分；司法机关已依法追究杜云水等7人的刑事责任。[9]
从以上中纪委通报的事件中可以看出，纪检监察干部在面对利益的诱惑时，也有可能违法违纪。少数纪检监察干部在执纪监督过程中，利用自身的特殊地位谋取私利，背离了群众的殷切期盼，影响了纪检监察干部队伍的战斗力和公信力，阻碍了反腐倡廉工作的深入开展。因此，有必要加强纪检监察机关内部监督，树立正确理念，纠正错误认识，切实提升纪检监察干部的履职能力。
（二）当前纪检监察机关内部监督存在的主要问题
⒈纪检监察机关内部监督意识仍需进一步增强。纪检监察机关的特殊工作性质决定了纪检检察机关和纪检监察干部在履行职责时是监督的主体，是监督执纪问责的执行者，党员干部必须自觉接受纪检监察机关的监督。但是，个别纪检监察机关和纪检监察干部把自己当成监督的“钦差大臣”，认为自己是监督别人的，忽略了对自身的监督甚至对被监督存在抵触情绪。
⒉纪检监察机关内部监督组织机制需要进一步健全。当前，纪检监察机关存在纪检监察干部素质不一的问题，对此需要以高进优出为原则，选优配强纪检监察干部。此外，还要加强对纪检监察干部的教育和培训，围绕《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》，组织有针对性的培训，促进纪检监察干部的履职担当。
⒊纪检监察机关内部监督缺乏统一标准。目前，我国尚未制定专门针对纪检监察机关内部监督的制度，因此各地纪检监察机关在进行自我监督时依靠的是其内部监督标准，这些标准五花八门，缺乏统一性。一方面导致了监督措施的可操作性不强，另一方面也导致了监督执行困难甚至出现“真空地带”。
⒋纪检监察机关内部监督程序需要进一步明确。纪检监察机关内部监督程序混乱主要表现在三个方面：一是对纪检监察机关内部监督程序不够重视，在很多领域没有将监督程序制度化，程序监督意识不强，导致出现了某种程度上的主观随意性监督现象；二是在纪检监察机关内部监督程序上偏重于事后惩戒而忽视事前预防和事中控制；三是纪检监察机关内部监督程序间相互脱节，缺乏体系化，难以实现互相监督。
四、强化纪检监察机关内部
监督的有效途径
加强纪检监察机关内部监督的根本宗旨是提高纪检监察机关和纪检监察干部的履职能力，使其适应当前反腐败斗争的新需要。因此，强化纪检监察机关内部监督，应建立健全纪检监察机关内部监督的标准和程序，建立健全纪检监察机关系统化的体制机制，从教育引导、工作机制、监督机制、惩戒机制等方面切实加强纪检监察机关自身建设。
（一）建立思想政治教育长效机制，将党规党纪内化于心
加强纪检监察机关内部监督，既要严明纪律底线，注重规范惩戒，更要充分发挥理想信念和道德情操的引领作用，提升纪检监察干部的自觉性和自律性。宪法是治国理政的根本大法，党章是管党治党的最高规则。纪检监察干部要始终把对党忠诚放在首位，以党章要求为标杆，把坚定理想信念作为必修课。通过建立常态化的思想政治学习制度，创新理想信念教育形式，使纪检监察干部能够学深悟透党章党规党纪和习近平总书记系列讲话精神，进一步强化其宗旨意识和党性观念，并学思践悟、见诸行动，从而做党章的忠实执行者和坚定捍卫者。各级党组织和纪检监察机关要教育引导纪检监察干部坚定理想信念，坚持“三个自信”，坚守共产党人的精神追求，筑牢拒腐防变的思想道德防线。行政道德是国家机关工作人员在履行行政管理职责活动中形成并应遵循的道德规范和原则的综合，是社会主义道德在国家行政实践中的具体体现。因此，要在广大纪检监察干部中深入开展行政道德教育，严格要求、严格管理、严格监督，防微杜渐，积极引导，以此提高广大党员干部的思想觉悟和道德修养，使其能够树立良好的职业道德形象。同时，要关注纪检监察干部的思想动态和工作表现，抓好作风建设。完善纪检监察干部考核评价和选任办法，既重能力又重品行，既重政绩又重政德，使品德端正的纪检监察干部受到褒奖和重用，使品行低劣的纪检监察干部受到警醒和惩戒。
（二）建立业务能力培养长效机制，切实提高业务素质
打铁还需自身硬，纪检监察干部应当始终保持清醒的头脑和政治定力，明确职能定位，转变工作方式，改进工作作风，提高工作能力和水平，并将其落实到监督执纪问责的具体工作中。为此，要通过搭建多元化教育平台的方式来加强纪检监察队伍的专业化建设，增强纪检监察干部队伍的综合素质。一是立足岗位要求，紧密联系纪检监察和反腐倡廉工作的实际，有针对性地举办纪检监察业务知识培训，以有效提高纪检监察干部的政治思想和业务水平；二是创新运用正反面典型案例，结合案例分析，以案学法、以例明理，不断增强纪检监察干部理论联系实际水平和实际应用能力；三是通过开设网络课堂、微信课堂等，保障纪检监察干部时时可学习、处处受教育；四是教育引导纪检监察干部要敢于担当、敢于监督、敢于负责，牢固树立忠诚于党、忠诚于纪检监察工作的政治信念；五是加强作风建设，建立纪检监察干部作风承诺制，组织签订作风建设承诺书，将个人作风情况纳入年度考核，并将考核结果作为干部奖惩的重要依据。
（三）明确责任划分，进一步落实党委主体责任和纪委监督责任
保证纪检监察机关依法依规履行职责的前提是明确责任划分。全面从严治党，要靠全党、管全党、治全党。党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要组成部分。党要管党、从严治党中的“管”和“治”都有监督之意。党委监督是全方位的监督，包括对党员的批评教育、组织处理、纪律处分等，党委既要任命干部，更要监督干部。而纪委监督的重点是履行监督执纪问责的职责。党内监督是全党的任务，其第一位是党委监督，不能一谈到监督就只想到纪委或推给纪委。明确责任划分，一方面，要求各级党组织要切实履行主体责任，加强研究部署，发挥领导核心和战斗堡垒作用；另一方面，要求纪委要明确监督执纪问责的定位，认真履行监督职责，维护党章、严明党纪，协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，确保党的集中统一。只有明确责任划分，才能促进“两个责任”的落实，从而推动党的纪检工作双重领导体制的具体化、程序化和制度化，进而形成党委牵头、纪委主抓、党内各部门共同参与的协作机制，确保责任落实、上下联动、提升实效。
（四）注重工作实效，突出主业主责、聚焦反腐败
纪委是党内监督的专门机关，是管党治党的重要力量。党章中所规定的纪委的3项主要任务和5项经常性工作，概括起来就是监督执纪问责。党的十八大以来，各级纪委聚焦主责主业，持续转职能、转方式、转作风，推进理念思路、体制机制、方式方法创新，做了大量卓有成效的工作。当前，各级党委要加强领导，旗帜鲜明地支持纪委开展工作，尤其是要加强反腐败协调机制建设，把反腐败协调小组的组织协调职能做实。各级纪委要在全面从严治党中找准定位，全面履行党章赋予的职责，开创纪律检查工作的新局面。因此，要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。此外，纪检监察机关还应当切实履行职责，通过调整和优化纪检监察内设机构，减少机构重叠和职能交叉，合理配置力量，确保把主要精力集中到党风廉政建设和反腐败工作上；将纪律审查作为最基础、最根本的职责，创新工作方式方法，增强实效，综合运用“四种形态”，抓早抓小、动辄则咎，以零容忍的态度惩治腐败，严肃查处违纪违法问题；对于发现的问题，进一步严格时限要求、缩短办案周期，集中力量查清主要违纪事实，提高办案质量和效率，坚持用法治思维和法治方式惩治腐败，积极改进办案工作模式。
（五）建立健全自我监督机制
正人先正己，要求广大党员干部做到的，纪检监察干部应当先做到。建立健全自我监督机制，首先要通过专题教育、经验交流等多种形式，塑造纪检监察干部忠诚、干净、有担当的政治品格，促使纪检监察干部严明纪律规矩、加强自我约束和自我监督；其次要建立健全纪检监察工作机制，实现纪检监察工作内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化。此外，还要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，切实提高纪檢监察机关内部监督成效。具体而言，一是明确规范、认真考核，把开展活动和推进工作结合起来，以活动开展促进工作，以工作实绩检验活动成效。二是实行查办案件责任终身制，一经发现履职不当，严厉追究当事人的渎职责任，杜绝人情案、关系案的发生。三是坚持严管就是厚爱的理念，加大对纪检监察干部的监督力度，成立纪检干部监督室，建立健全办案说情打招呼情况登记报告制度，完善纪检监察干部监督工作相关制度，用铁的纪律约束“自己人”，防止“灯下黑”。四是要规范责任追究工作，充分利用高科技手段和媒介，建立纪检监察系统自身建设网络监督管理平台，对纪检监察工作实行动态监管，对纪检监察干部实行常态监督。五是拓宽群众监督渠道，通过设立群众监督电话、信箱，开通群众网络留言平台等方式，自觉接受群众监督。
【参考文献】
[1]列宁选集（第4卷）[C].人民出版社，1995.588.
[2]邓小平文选（第1卷）[C].人民出版社，1994.243.
[3]邓小平文选（第3卷）[C].人民出版社，1993.152.
[4]2015年纪检监察机关处分违纪纪检监察干部2479人[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/article/detail/2016/02/id/1805099.shtml.
[5][6][7]纪检监察干部违纪违法典型案例扫描[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201503/t20150328_53957.html.
[8][9]针对侵害群众利益的不正之风和腐败问题中纪委通报十三起典型案例（N）.人民日报，2016-04-26（04）.
（責任编辑：刘 丹）
Abstract：Since the eighteenth Central Committee of CPC，the discipline inspection organizations at all levels run the Party strictly，fulfill the sacred responsibilities entrusted by the Party with loyalty，and further implement all the decisions of the Central Party，set focus on the central tasks，strengthen the supervision and accountability of disciplines，and all these all achieved tremendous success both in honest-clean government construction and anti-corruption.The honest-clean government construction and anti-corruption battle are always on the run；the new situation and tasks put forward higher requirements on the discipline inspection and supervision organizations，and the executor shall serve as benchmark in conforming to the disciplines.Discipline inspection and supervision organizations at all levels shall set higher standards for themselves while acknowledging the achievements they have made.Moreover，they shall continue to explore and strengthen internal supervision，spare no efforts to build up a discipline inspection and supervision team of loyalty，cleanness，and accountability.This paper aims to analyze the existing problems concerning the internal supervision of the discipline inspection and supervision organizations，then to figure out the countermeasures to provide reference to the corresponding mechanism construction.
Key words：discipline inspection organs；Internal Supervision；system and mechanism
