苏州市学前教育发展现状、问题及对策建议

    景兰 张卫

    

    摘 要：学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，对于人的性格形成和后续发展具有极为重要的意义。在分析苏州市学前教育发展现状的基础上，指出苏州市学前教育存在公办幼儿园和普惠性民办幼儿园学位难以满足需求、不同幼儿园的财政支持不尽相同、收费标准相对滞后和普惠性幼儿园缺乏整体设计等问题，最后提出强化政府主体责任、以多种形式增加学前教育资源、改善学前教育的财政投入方式等对策建议。

    关键词：苏州市;学前教育;发展现状;问题;对策

    中图分类号：G619.2? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2020）04-0108-04

    引言

    近年来，尽管苏州学前教育有了较大发展，幼儿人均学前教育经费、入园率等指标都有了明显改善，“入园难”和“入园贵”等矛盾也得到了缓解。但整体而言，苏州市的学前教育还是未能与社会经济的发展以及新型城镇化进程、人口政策的变化相协调，依然存在着公办幼儿园和普惠性民办幼儿园学位数量难以满足需求，部分幼儿园师资队伍素质不尽如人意，保教质量有待提高等问题。学前教育仍是整个教育体系中最薄弱的环节。

    学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，对于人的性格形成和发展具有重要的意义。为此，党的十九大报告也明确指出：“幼有所育”，“……，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”展望未来，苏州市对于学前教育的需求将会经历一个较长的增长期。一方面，随着整个长三角地区城镇化进程的加快，苏州外来人口仍将持续增长，以2017年为例，目前全部幼儿园的在园幼儿数的36.60%是随父母從外地迁入的;另一方面，2015年10月，中共中央十八届五中全会决定，“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。”可预见的是，“全面二孩”政策的推行必然会对苏州市的学前教育的发展赋予了新的发展动力[1]。

    所以，未来苏州市不仅要尽快实现“基本普及学前教育”的战略目标，更要积极适应和满足人口战略变化所产生的新需求，而且还要按照党的十九大报告中所指出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，合理运用包括价格杠杆在内的政策手段来解决学前教育遇到的突出问题，破除制约学前教育事业发展的体制机制障碍，最终促进苏州市学前教育事业的可持续发展[2]。

    一、苏州市学前教育的发展现状

    （一）苏州市幼儿园的整体状况分析

    2012—2017年期间，苏州市的幼儿园数量由2012年的465所增加到2017年的766所。而同时期在园幼儿数量由2012年的229 746人上升至2017年的339 332人，年均增长速度为8.11%，专任教师数则由2012年的11 082人增加到2017年的18 199人，年均增长率为10.43%，比同期在园幼儿数量的年均增长率高出2.32个百分点。相应的，幼儿园的平均师生比也由2012年的20.73下降到2017年的18.65，下降幅度达到了10.13%。

    在教师的学历方面，教师的学历水平正在不断提升。其中，取得研究生学历的教师比重从2012年的0.25%上升至2017年的0.52%，取得本科学历的教师比重从2012年的47.66%上升至2017年的65.76%，取得大专学历的教师从2012年的48.09%下降至32.45%。幼儿园教师队伍中各类学历水平的不同变化趋势表明，一方面，幼儿园教师的学历门槛正在不断提升;另一方面，许多已经入职的幼儿园教师也在通过进修等方式提升学历水平。

    在教师的职称方面，未获职称的幼儿园教师占比由2012年的41.92%上升至2017年的46.26%;获得小学1—3级职称的教师占比由2012年的29.99%上升至38.25%，而获得中高级职称教师的比例则由2012年的28.08%下降至15.50%。在实地调研中发现其原因在于，近年来，幼儿园教师数量尤其是2016—2017年期间教师增长数量较多，专任教师数量由2016年的16 087人迅速上升至18 199人，增长幅度达到13.12%，而申报职称特别是中高级职称需要较长的工作年限，所以导致获得高级职称的教师比重有所下降。

    （二）苏州市幼儿园的财政投入状况

    从2011年秋季开始，苏州市率先建立幼儿园生均公用经费制，同时在2012—2017年期间，财政性学前教学经费从2012年的17.57亿元持续上升至34.75亿元，占财政性教育经费的比例也从2012年的8.97%持续上升至11.09%），连续多年名列江苏省第一。各（县）市区也都将学前教育经费列入财政预算，同时将新增教育经费向学前教育倾斜，学前教育公共财政投入体制也已经基本形成。

    （三）苏州市各类幼儿园的收费状况

    2018年8月，苏州市物价局公布了关于公办幼儿园收费标准调整的通知，即从2018年9月开始，省优质幼儿园、市优质幼儿园和幼儿园的保育教育费基准价格调整为每月600元、每月480元和每月410元，分别比调整前上涨了20%、20%和17.14%。各类幼儿园的保育教育费可以在基准价基础上上浮不超过10%，来确定具体收费标准。普惠制幼儿园的收费标准参照同类的公办幼儿园执行（如下表所示）。

    而从2018年3月1日起，营利性民办幼儿园保教费、住宿费、服务性收费实行市场调节价，由经营者自主制定，无须再到物价局备案。目前，苏州市各类营利性的民办幼儿园每年所收的保育费从最高16.5万元到数万元不等。

    三、苏州市学前教育存在的问题分析

    （一）公办幼儿园和普惠性民办幼儿园难以满足实际需求

    《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确指出，发展学前教育，应当坚持公益性和普惠性;江苏省在《关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见》也指出，到2020年，全省基本建立公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度，90%以上幼儿在公办幼儿园或普惠性民办幼儿园就学;《苏州市人民政府关于进一步加快学前教育发改革发展的实施意见》则提出到2015年，各市、区都要确保公办园占幼儿园总数的70%以上，进入公办幼儿园的幼儿占幼儿总数的80%以上。

    截至2017年秋季，苏州市的公办幼儿园占比为67.98%，普惠性民办幼儿园占比6.23%，非普惠性民办幼儿园占比25.79%。在园幼儿总人数339 332万人，其中在公办幼儿园和普惠性民办幼儿园就读的幼儿占比分别为71.12%和6.98%。在苏州市区6个行政区划中，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园合计占比最低的是吴中区，仅为51.39%，公办幼儿园占比最低的是工业园区，仅为38.36%。而且，幼儿园超标准招生的现象较为普遍。據统计，小班超过30人的班级比例为68.54%，中班超过35人的班级比例为54.96%，大班超过40人的班级比例为26.16%。也就是说，即使到了2017年，苏州市距离原定目标的实现仍然有不小的差距。再以江苏省“十三五”教育发展规划设定的标准，即到2020年每1万—1.5万常住人口至少设置1所幼儿园，考虑到未来城镇化进程的加快以及二胎政策效应，未来幼儿园特别是公办及普惠性民办幼儿园的缺口数量相当大。

    （二）不同性质、不同地区的幼儿园所能获得的财政支持并不相同

    按照现行政策，教育部门和机关幼儿园实行全额拨款和收支两条线管理;街道集体幼儿园实行差额拨款或自收自支，收入来源除了收费以外，主要来自于街道的财政补贴;普惠性的民办幼儿园收费参照同类公办幼儿园，与实际办学成本之间的差额部分由各地方财政给予相应的补助。

    实地调研中发现，不同性质、不同地区的幼儿园所能获得的财政支持并不相同。以吴中幼儿园为例，作为苏州市最大的公办幼儿园，获得财政补贴的数额是来自于入园儿童收费的两倍，而且整个幼儿园还免收房租，几乎感受不到任何生存竞争的压力。而普惠性民办幼儿园实际上很难得到政策所规定的足额补助，同时收费又不能高于相近地段的公办幼儿园，这样使得一些民办幼儿园不得不突破教育部门规定的班级招生上限，以此来冲抵部分办学成本。此外，即使是同为街道办幼儿园，所能获得的财政支持也会由于所在区域的经济发展状况而有所不同。例如，姑苏区大多数街道的财政状况不佳，结果导致许多集体办幼儿园无法得到足够的财政补贴。部分集体办幼儿园不得不通过举债来维系日常运转，甚至有集体办幼儿园还出现了拖欠教师工资的现象。

    （三）相对滞后的收费标准使得幼儿园尤其是民办幼儿园经营难度进一步加大

    2018年9月之前，苏州市幼儿园的收费标准是2015年8月制定的。近些年来，除了通货膨胀外，事业单位养老金改革和社保缴纳基数增加也推高了幼儿园教师的工资成本，相应地许多幼儿园办学成本出现了较大幅度的上扬，而收费及财政补贴方面则没有建立起相应的动态调整机制，即在时间方面存在明显的滞后性，导致相当多的幼儿园尤其是民办幼儿园的经营难度在进一步加大。

    其次，在实地调研中还发现部分民办幼儿园的教师离职率较高，一方面是由于民办幼儿园的师资供给难以满足需求，另一方面是由于许多原先在民办幼儿园工作的教师在取得一定教学成绩以后，更倾向于转向公办幼儿园发展，这也在一定程度上抑制了民办幼儿园培训教师的积极性。

    师资力量是决定幼儿园教学质量最为关键的因素。与公办园的教师相比，民办园教师在工作稳定性、职称评定和专业发展方面存在显著差异。如果收入还处于不合理水平，那么很难想象民办幼儿园能够留住让家长满意的幼儿教师。这样就会导致家长不到万不得已，不会去民办园就读，从而使得“入园难”“入园贵”的矛盾进一步激化。

    （四）对普惠制幼儿园的扶持缺乏全盘规划

    自从2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》发布以来，积极扶持普惠性民办幼儿园成为苏州市学前教育发展的重要举措。但在实地调研中发现，苏州市推动普惠制民办幼儿园的建设过程中仍然存在以下突出问题。一是部分地区的普惠性民办幼儿园建设缺乏整体设计。一些地区没有在对学前教育需求进行充分调研，结果导致部分普惠性幼儿园的布局并没有与需求相对应[3]。二是目前对于普惠性民办幼儿园的扶持缺乏针对性。目前政府扶持主要集中在税费减免等方面，而对需要扶持的关键点如土地资源不足，师资力量紧缺等却涉及不多[4]。

    （五）对于部分高价幼儿园的管理还存在不当之处

    应当明确的是，无论是公办园还是民办园，都是社会主义教育事业的组成部分，都应当遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针。由于学前教育较为特殊，所以大部分幼儿家长无法甄别其质量高低。许多家长盲目推崇天价幼儿园，片面认为所谓“贵的就是好的”。为了迎合这部分家长的需求，部分民办园就以所谓“双语教学”和“高端课程”加上豪华的基础设施为卖点，来开办一些所谓的高价贵族幼儿园，其中苏州新加坡国际学校幼儿园的收费高达每年16.5万元。事实上，从师资力量上来看，苏州市许多高端幼儿园所聘请的外籍教师有些并无相关的执教经历，也很少接受过学前教育的相关培训，许多外籍教师甚至连国家规定的工作许可证都没有，但经过精心包装居然成为了外籍教育专家。另一方面，从国外引进的诸如蒙特梭利等高端课程，是否真正符合教育规律以及满足国内学前教育的需求也很少经过实践的检验。值得指出的是，部分高端幼儿园的这些做法不仅误导了学生家长，而且与我国规范学前教育的纲领性文件《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要》和《36岁儿童学习与发展指南》背道而驰。

    三、促进苏州学前教育发展的对策建议

    第一，强化政府在学前教育发展中的主体责任，合理规划幼儿园布局。从世界范围来看，政府都是促进幼儿教育公平的主体[5]。面对弥补历史欠账与人口政策改变所引发的新增教育需求的双重挑战，首先，应强化政府在幼儿园建设中的主体责任，将学前教育纳入经济社会发展规划，对区域内的社会经济发展状况、人口分布情况与变化趋势、常住人口对学前教育的需求、现有及潜在学前教育资源的分布等相关因素进行充分调研，然后以“因地制宜、方便就近”为基本原则，合理布局公办幼儿园与普惠性民办幼儿园[3]。其次，要积极引导和支持民办幼儿园特别是面向城镇中低收入家庭包括外来务工家庭幼儿为重点服务对象的普惠性民办幼儿园发展。最后，在经济相对落后的农村地区，由于人口集中度不高，灵活而花费低的非正规和非正式的幼儿教育反而是一种较为现实的选择。所以，应对一些非正式的学前教育机构予以资金和人员培训上的帮助和扶持，以确保经济相对落后地区的儿童也能够接受较高质量的学前教育。

    第二，以多种形式增加学前教育资源，推动公办和民办幼儿园共同协调发展。鼓励多渠道投入、多种形式增加学前教育资源。一是现有的公办幼儿园应当切实发挥示范和培训等多方面作用，公办幼儿园是学前教育资源的重要组成部分。应当借鉴医疗改革中的医联体模式，通过管理输出的方式，以自主选择与统筹协调相结合的方式，结成发展共同体，通过骨干支教、跟岗培训、联合教研、互动调研等方式开展活动，在幼儿园常规管理、课程建设、师资培养等方面，促进农村薄弱幼儿园和民办幼儿园的发展使得财政投入通过直接和间接等多种途径使更多儿童受益[6]。二是采取多种方式积极引导和支持民办幼儿园，特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。建立扶持发展专项经费，采取房屋租金补贴、生均公用经费补助、省市优质园创建奖励、年度考核奖励、校园安保补助等方式扶持普惠性民办幼儿园发展[4]。

    第三，改善学前教育的财政投入方式，提高财政投入效率。据统计，目前苏州公办幼儿园的每月生均成本为1 800元左右，而达到省优质幼儿园标准的民办幼儿园在本次价格调整以后每月可以收取保育教育费600元。许多民办幼儿园反映，如果在收取保育教育费的基础上得到每月300元的财政补贴，就足以维系幼儿园的日常运营并实现盈利。所以就财政投入的效率而言，投入到一所公办幼儿园的财政补贴足够维持同等规模的四所普惠性的民办幼儿园的运营。因此，为了实现江苏省在《关于实施第二期学前教育五年行动计划的意见》提出的目标，即到2020年，90%以上幼儿在公办幼儿园或普惠性民办幼儿园就学，未来应当以发展普惠性民办幼儿园为重点，切实改变现行的财政资金主要投向少数公办幼儿园的分配方式。同时，在财政预算内向学前教育经费适度倾斜来弥补历史欠账，力争通过少量的财政投入来撬动大量的社会资本来投入学前教育，从源头上解决“入园难”和“入园贵”的问题。

    第四，改革和完善学前教育机构收费管理体制。实践证明，幼儿园收费偏低以及价格调整的滞后性以及部分幼儿园的财政补贴不能及时到位是阻碍苏州学前教育发展最为重要的因素，同时也是造成目前“入学难”和“入学贵”的根本原因。未来应当在修改完善《定價目录》的基础上，改革和完善学前教育收费管理办法。根据城乡经济社会发展水平、办园成本和群众承受能力，按照非义务教育阶段家庭合理分担教育成本的原则，制定公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的收费标准。首先，要会同物价、财政部门对学前教育机构提供的成本报表进行实质审核，确保学前教育机构提供真实准确的成本和其他财务信息[7]。其次，要建议在前期改革的基础上，结合整体物价水平的变动和学前教育发展的具体情况，建立健全科学合理的价格动态调整机制。

    第五，合理评估幼儿园的人力成本，加强幼儿教师队伍建设。按照教育部门的测算，目前苏州学前教育教师数量还有5万人的缺口。为此，苏州市首先应当制定和完善符合本地学前教育发展状况的幼儿教师准入制度和相关标准，保障幼儿园有一支高素质的师资队伍。一是建议以委托培养的形式在苏州高等师范专科学校培养苏州迫切需要的师资队伍，具体年限和学历以学前教育工作的实际工作需要为标准，避免学前教育的过度消费和人力物力的浪费。二是应当建立幼儿园教师培训的长效机制，鼓励教师参加进修，要求非学前专业的教师进修学前专业课程，考取从业资格证。同时，建立灵活的用人机制，为公民办教师流动提搭建平台，促进公民办幼儿园均衡发展，提高幼儿教师队伍的稳定性。应当鼓励民办幼儿园的投资方借鉴股份制企业的做法，给予优秀的骨干教师若干股权，通过完善相应的激励约束机制使得幼儿教师获得归属感。三是建立区域内教师的定期交流制度、教师农村任教制度、城区骨干教师下乡支教制度、新招录教师预分配和农村服务期制度，确保每年有一定数量的教师在城乡之间有序流动，为城乡教师均衡发展创造良好条件。

    第六，加强学前教育质量监控体系建设，促使信息公开化和透明化。许多国家的相关经验证明，幼儿园教育的发展和促进不能仅以市场为导向，政府应明确职责，制定幼儿园运营和评估标准，开展动态监管[6]。一是要建立幼儿园信息公示制度，及时发布幼儿园基本信息，接受社会监督。按照分类管理的原则，将幼儿园的评估结果与其所能获得的奖励和补助，特别是允许上浮的比例直接挂钩，以便规范其教学行为和引导正确的社会舆论导向。二是要加强学前教育质量监控体系建设，全面摸底调查苏州市幼儿园的招生和教学的基本情况，做好基础数据收集、分析和筛选工作，加快构建学前教育的基础数据库。三是幼儿园要建立定期自查自纠制度和家长委员会协商制度，及时发现并消除消防、卫生等有关人身安全的隐患，同时在事关家长和幼儿切实利益的事项应当充分保障家长的知情权，完善双方的沟通和交流渠道。

    参考文献：

    [1]? 庞丽娟，王红蕾，吕武.对“全面二孩”政策下我国学前教育发展战略的建议[J].北京师范大学学报：社会科学版，2016，（6）：12-21.

    [2]? 马建芳，田汉族.公立幼儿园服务定位落实的困境与出路[J].陕西学前师范学院学报，2018，（2）：109-113.

    [3]? 周红.完善政策激励 促进江苏民办幼儿园良性发展[J].唯实，2017，（9）：73-74.

    [4]? 杨慧敏.普惠性民办园体系建立中存在的问题及对策研究[J].教育导刊月刊，2017，（11）：16-19.

    [5]? 崔旭艳.广东省幼儿体育法规分析[J].运动，2014，（10）：71-72.

    [6]? 吴琼，李贵仁.英国“确保开端”儿童中心的发展历程、经验及启示[J].黑龙江高教研究，2017，（1）：58-62.

    [7]? 田志磊，张雪.中国学前教育财政投入的问题与改革[J].北京师范大学学报：社会科学版，2011，（5）：17-22.