浅析当前农村集体“三资”管理问题

    陈春

    笔者作为基层农经监管人员，通过日常监管与调研发现，农村集体“三资”管理是否到位已经成了判定村庄管理是否成功的“试金石”，“三资”管理混乱的村也是腐败多发、信访矛盾突出的村。本文就当前农村集体“三资”管理的主要问题、存在原因提出一些浅显的对策建议供读者参考。

    农村集体“三资”管理是指资金、资产、资源的管理，具体包括货币资金、有价证券、固定资产、生物资产、对外投资、债权股权、无形资产和集体所有的土地、山林、滩涂等。

    近年来，在各地普遍推行的“村账镇管”模式下，农村集体“三资”管理已有所改进，但由于干部思想认识不足、制度建设不全、监管力量不强等原因，各地依然存在着农村集体“三资”管理不明这一突出问题，在监管“真空”下，“微腐败”多发，亟待引起重视。

    一、当前农村集体“三资”管理存在的主要问题

    1、底数不清。主要是指资产和资源的管理较为混乱，数量不清，质量不明。有些村的固定资产只有总账没有明细账（台账），从购置到使用到报废没有相关手续，造成账账不符和账实不符，有些名存实亡的资产仍存留在账面，造成资产虚增。在建工程管理同样问题较多，工程从开始到竣工没有建立相关台账，且多个工程交叉在建不能区分，造成竣工后不能及时准确结转到固定资产科目上，有些甚至长期挂账。同时，内部往来款长期挂账问题也不容忽视，主要原因是“新官不理旧账”或清产核资工作不彻底。集体资源管理则是“三资”管理的盲区，土地资源、林业资源、滩涂资源等没有进行量化，不能在资产负债表上反应，同时又没有建立台账，容易造成资源权属不清、管理弱化。

    2、经营不善。各村集体资产经营管理者文化水平不高，业务素质不强，在资产运营、保值增值方面缺乏经验，不能有效盘活村集体资产、资源。投融资渠道狭窄，重建设轻开发，大部分村只考虑当前利益，没有长远的发展规划，一方面原因是村干部任期较短，投入与产出时间较长，不愿意做“栽树者”;另一方面受土地指标、环境、资金等因素制约。收入不能及时到账，个别村的物业出租租金催缴不力拖欠严重甚至拒付，严重损害了村集体经济利益。不按程序盲目举债，违规将举债款用于干部报酬等非生产性费用，同时债务利息严重影响村集体经济的发展。非生产性费用支出较大，管理费用居高不下，干部报酬、戏金、误工补助等支出使村集体经济不堪重负。

    3、管理不明。表现为不按程序违背“三公”原则办事。一是资产资源出租过程不明：有的村在资产资源出租时没有履行民主程序，没有经过村民大会或村民代表大会讨论通过，擅自以“两委”名义甚至是个别人员名义签订合同;有的村只顾眼前利益，没有长远考虑，签订长期低价合同，致使转租现象严重，村民怨言纷起;有些大宗标的物本应采取招投标方式出租的而没有实行。二是工程项目建设管理不明：有的村集体工程建设项目没有按照“五议两公开”程序进行也没有严格按照招投标程序操作;有的村招投标流于形式或人为造成串标现象;有的村工程项目不按程序随意增加工程量，追加工程款。三是财务公开手续不明：公开的内容不够翔实，没有条理性，只知其一不知其二，有些甚至避重就轻、避实就虚;公开的时间滞后，没有时效性;公开的方式较单一，限于村部三务公开栏，不方便查阅。

    4、监督不力。主要是指内部监督未到位。有些村的监事会（村监会）机构运行不畅、过程不正、职责不明，发挥的作用极其有限。大部分村的监事会（村监会）成员文化素质不高缺乏基本财务知识，在行使监督权力时不能到位甚至错位。对于履职能力较强的监事会（村监会）成员，在一定程度上会受到个别两委干部的排挤甚至打压，使他们不敢正常履职，长此以往会使该机构形同虚设，如何解决这一问题则成为监事会（村监会）能否正常运行的关键问题。

    二、农村集体“三资”管理出现问题的主要原因

    1、制度建设不够到位。制度建设没有形成体系，横不能到边，纵不能到底，表现为有些领域缺失、有些政策解释不够透彻：如十分重要的村级合同管理就没有相关的管理制度。目前在大宗资产资源出租、工程建设等方面没有比较统一的合同格式条款，致使各村在签订合同时乱象丛生，合同要素不全、条款不明、权利义务不对等、有失公允等各种情况。有些工程承包的合同严重违反合同法，工程承包者是挂靠某一公司的，在签订合同时居然没有在施工合同上盖公司公章，发包方（某村）竟同意履行合同条款。欠付工程款的利息根据民间借贷利率标准支付已被不少别有用心的村干部写进了合同条款中，我们明知此举严重损害村集体利益，但困于没有制度可依，操作起来非常困难;又比如自然村的“三资”管理至今没有相关针对性的政策出台，虽然可以借鉴行政村，但还是有别于行政村的;对于解决历史遗留问题如何进行账务处理还没有相关的政策，比如某些费用支出在以前年度没有明文规定不能支付，但在目前有规定不能支付，由于历史原因造成未支付一直挂账，那到现在进行账务处理的时候就为难了，如果没有合理的处理办法只能长期挂账。

    2、政策落实不够到位。目前，白条入账现象得到了有效的遏制，但个别村存仍在分批分解的现象，有意避开监管。对于退回票据按要求让业务经手人或经办人退回相关款项，但在执行的时候的相当棘手，很难落实到位，造成个别村的银行存款或现金账户长期挂账。工程管理方面存在欠缺：一是机构不健全，小额公共资源交易中心没有运行造成监管脱节，使各村在资产资源出租、工程招投标方面随意性很大，不走程序不按规定，给暗箱操作留出空间;二是监管力度不大，表现在工程项目招投标方面、项目增项方面、支付手续方面等。预决算制度处于空白状态，亟待解决。清产核资工作是摸清家底唯一的办法，但是这项工作技术难度很大，而且牵涉到方方面面，需要委托专业的会计机构才能做好。

    3、监管队伍不够到位。实行“村账镇管”以来，政府对农村集体经济的的监管进一步加强，同时，纪委监察委的审查力度也进一步加强，相应的农经监管人员的责任也进一步加重，致使很多正式在职人员不愿意从事该项工作，通过统计，我区各个街道正式在職农经人员平均不足2名。从目前情况看，从事该项工作的人员基本上是外聘人员，由于体制机制的原因，外聘人员的业务水平普遍不高，待遇偏低，工作积极性、主动性不高，归属感不强，致使流动性过大，造成部分村财务处理不及时、核算不准确、监督不到位。

    4、思想认识不够到位。有些领导或干部认为“三资”管理是件细活、慢活，很难一时出成绩，不属于重点工作，甚至没有摆上议事的日程;有些干部认为加强农村集体“三资”管理，会触及到某些村干部的利益，给自己日后的工作带来阻力，喜欢“睁只眼闭只眼”;更多的村干部认为实行村民自治后，村集体的钱与上级政府无关，想怎么花就怎么花。由于思想认识不到位，行动措施不得力，导致集体“三资”管理出现的问题接踵而至。

    三、农村集体“三资”管理对策建议

    1、加强组织领导。农村集体“三资”管理涉及到组织、纪检（监察委）、财政、农业、城建、国土、工商、司法、档案等各部门，需要政府的主要领导来推动做好这件事，领导的重视程度直接关系到监管的质量，因此急需建立主要领导负总责、分管领导具体抓、相关部门配合抓的工作机制。进一步加强农经队伍建设，在人员配备上应严格落实文件要求配足配好，严禁占编。要进一步加大农村财务问题的查处力度，对违规村干部要采取强硬措施，绝不姑息。

    2、加强制度建设

    （1）在资金管理方面可以仿照政府部门的国库集中支付制度探索建立适合农村实际的村级财务国库集中支付制度，借助互联网技术进行经济业务线上审核、审批、支付结算，尽最大限度减少现金使用量。建立健全预决算制度，指导各村按预算执行财务支付，拒绝支付超预算款项，超支报审。重视年终决算结果及运用。

    （2）在资产资源管理方面要加快建立农村小额公共资源交易制度，明确交易范围交易内容。各部门加强联系，设计工作流程图，从头至尾留有痕迹，同时设置资信制度、项目库制度、奖惩制度、黑名单制度。健全街道“小额公共资源交易中心”职能，成立工作领导小组和监督小组，确保该制度有序有效运行，实现最大程度的公平、公开、公正。建立村级重大项目交易评议制度，成立评议小组，以投票表决的方式决定各项资产资源出租出售、投资、工程建设是否可行。加快建立村级合同管理制度，分门别类制定合同格式条款，对合同的签订、履行、变更、补充、备案、调取、存档进行全程监管。

    （3）完善村干部考核制度，应把农村集体资产经营管理结果纳入干部考核体系，重点关注村集体经济收入指标、债务增减指标等。

    3、加强监管力度

    （1）进一步加强日常“三资”管理，特别是大额资金的管理，变事后监管为事前、事中监管。重点加强工程项目建设管理，对新开工项目制作管理台账，严格按照各项文件要求執行。组织工商、司法、农林等相关人员对各村前期签订的合同进行大检查，一旦发现长期合同、低价合同、有失公允的合同及时进行清理。

    （2）多维度高频率地实行村级财务审计。除了区纪委巡察、区农业部门三年一轮审行动等两项审计外，街道要成立村级财务审计小组对村集体财务进行不定期的审计，同时，还要实行干部离任审计制度，追究任期责任。

    （3）加强村级财务公开管理。把公开的范围锁定在村集体土地承包、村集体发包工程建设项目、集体资产去向、大额资金管理使用和支农惠农资金安排使用等村民切身利益的事项上，要求至少每季度公布一次，要改变过去单一的公开方式，尝试在网上公开。对审核不符合财务公开要求的，要责令纠正;对规避公开程序，搞虚假公开的，要及时严肃查纠，切实将村务公开制度真正落到实处。

    4、加强业务培训和警示教育

    （1）加强业务培训。主要以上级业务主管部门培训为平台，通过以会代训、跟班上岗、专题辅导等途径，对各村两委干部、监事会（村监会）成员、文书等分批进行政策法规和业务知识的培训，切实增强他们执行财务法规制度的自觉性和责任感。对于代理会计的业务培训每年应不少于一次，提高他们的监管素质。

    （2）加强防范和警示教育。相关部门要对村级集体“三资”管理中出现的一些倾向性、苗头性问题和薄弱环节要提前介入，做到监督于事前，防患于未然。梳理近年来村级财务腐败高发案件，精心制作成宣传册、VCD等教育载体，召开干部警示教育大会，以案说法，以身边的事教育身边的人。

    （作者单位：318017浙江省台州市椒江区章安街道办事处农业服务中心）