我国民生档案利用工作现状及对策分析

    张连星

    摘要：民生档案利用逐步成为当前档案工作的热点问题。本文针对地市级国家综合档案馆馆藏民生档案利用工作中存在的几方面问题，提出对民生档案概念进行再认识，加强民生档案资源体系建设；加快推进民生档案数字化进程；搭建贴近百姓实际的利用平台等五项对策。

    关键词：民生档案档案利用

    党的十六大以来，中央相继做出一系列关注民生、改善民生、服务民生的举措，“民生”逐渐成为中国社会的关注焦点；同时，随着法制化社会进程的加快，民众法律意识的提高，民生档案利用工作逐渐成为档案工作的热点。当前，我国各级档案部门都加大了民生档案服务的力度，取得了一定成绩，但仍存在不同程度的问题。因此，各级档案部门，特别是地市级国家综合档案馆以民需为导向，建立和完善适应民生工作标准和要求的民生档案利用体系至关重要。

    一、地市级国家综合档案馆民生档案利用工作的问题

    （一）民生档案利用工作的法规、规范仍需进一步完善统一

    首先，相关法规、规范未能完全覆盖各类民生档案管理的全部领域，可操作性不强，现有法规、规范未能针对新的情况作出调整，或是相关条款定义不清，容易导致利用者与档案馆产生不同的解读，给民生档案的利用工作造成不利影响。

    其次，各档案馆之间、档案馆与相关部门之间对同一类民生档案利用的规定存在差异，导致公民持相同的证明材料查阅同一类民生档案时，部分档案馆或相关部门可接待查阅，而其他档案馆或相关部门则不予受理。

    第三，档案证明形式不统一，有待进一步规范。各地市级国家综合档案馆出具的各类民生档案证明格式并不统一，有的为出具固定格式的文本证明，有的则为复制档案原件并加盖档案证明章，且证明章的规格、颜色、加盖的位置等也不统一。有可能为其他机关开展后续工作造成不必要的麻烦，同时也加大了不法分子冒用或伪造档案证明的可行性。

    （二）民生档案的概念定义亟待进一步清晰

    目前档案界尚未形成清晰、统一的民生档案的定义，尚未对其内涵和外延作出科学、明确的解释。对民生档案的生成、流转、种类、作用，以及民生档案与专门档案的划分、种属关系等亟须进行合理界定。

    （三）民生档案信息资源整合有待进一步强化

    首先，民生档案信息资源的馆际交流合作与信息共享有待进一步加强；其次，民生档案形成部门与国家综合档案馆之间的交流合作与信息共享也有待进一步加强。

    （四）民生档案数字化进程有待进一步提速

    虽然各档案馆均不同程度地推进着馆藏民生档案数字化的进程，但馆藏档案数字化的程度与社会对民生档案的需求仍存在一定差距。除婚姻、知青、用工等利用最为频繁的民生档案外，其他类型的民生档案尚未全部实现人名级检索。

    （五）民生档案信息网络化服务的能力有待进一步提高

    馆藏民生档案的利用平台有待进一步拓宽，档案信息网络化服务的能力有待提高。民生档案信息资源的跨馆利用，国家综合档案馆与各机关档案室、各级行政服务窗口间的跨平台服务尚未有效开展。

    二、对进一步加强和完善地市级国家综合档案馆馆藏民生档案利用工作的对策建议

    针对上述问题，笔者建议，地市级国家综合档案馆应逐渐确立“依法开展、民需为先、科技带动、平台前推、协调联动”的指导思想，积极适应新形势、面对新问题，在法律法规许可的范围内最大限度地满足公民、法人和其他组织对民生档案信息的需求，充分发挥民生档案功能。

    （一）以民需为导向，建立完善统一，衔接顺畅的民生档案管理法规规范

    1.进一步建立健全民生档案管理法规。建议档案行政管理部门与各类民生档案形成机关密切协作，建立健全基于民生视角的，符合民生档案利用需求的，完善统一的档案管理法规规范。对尚未制定的民生档案法规应尽快立法，对已有的但不够完善的档案法规要修改完善；对相关法律法规间存在冲突矛盾的，要尽快予以解决。

    2.进一步健全完善民生档案利用工作规范和工作机制。应建立起以政府为主导的，由档案行政管理部门、档案馆及各民生档案生成部门和民生服务窗口单位共同组成的领导小组或联席会议等形式的议事机构，以方便民生档案生成、保管和提供利用等相关部门针对民生档案工作的问题进行协商，沟通一致，科学决策。

    一方面，在开展广泛调查研究的基础上，由上一级国家档案行政管理部门协调各民生档案形成机关，共同研究制定全市统一的民生档案利用规范，保证本市所属地市级国家综合档案馆、各专业档案馆和各机关档案室民生档案利用工作的协调一致；另一方面，根据民生档案信息提供的实际，统一民生档案证明的形式、内容、证明章加盖规范等要求，既保证档案证明的法律效力和严肃性，又尽可能避免伪造档案证明等不法行为的发生。

    （二）基于民生需求视角，从工作实际出发，对民生档案的概念进行再认识

    笔者在充分借鉴已有研究成果的基础上，从民生档案工作的实际出发，尝试对民生档案再定义，具体如下：

    民生档案是指国家机构、社会组织在从事社会管理与社会服务活动中直接形成的，涉及公民生存、生活和社会活动等物质生活与精神生活各领域的，对国家、社会，特别是对公民个体有保存价值凭证作用的各种文字、图表、声像、电子数据等不同形式的历史记录。民生档案的定义有广义与狭义之分，广义的民生档案泛指所有与民生相关的，关乎广大民众切身利益的档案；狭义的民生档案是指与公民生存与生活直接相关的专门类型的档案。

    （三）加强民生档案资源体系建设，为馆藏民生档案开发利用奠定基础

    1.对于各机关档案室而言：一是加强文书档案中民生档案的收集归档；二是强化本单位专门档案的收集工作。如民政局、人力资源和社会保障局、环保局等业务职能局产生的专业（专门）档案，其本身就直接涉及百姓生活，属于民生档案的范畴。

    2.对于地市级国家综合档案馆而言：要进一步贯彻落实国家档案局第9号令，结合本地区、本档案馆的实际、民生工作的发展和民生档案信息需求的变化，及时调整本馆档案收集范围。由于民生档案的生成机关对于民生档案的管理和利用较为权威，因此，档案馆在接收民生档案的同时，应将该类民生档案的利用指南一并接收进馆。

    3.加强档案馆与机关档案室之间的民生档案信息资源共享。科学技术的飞速发展使当今社会进入到大数据时代，数据存储的成本急剧降低，信息共享变得更为方便和快捷。建议通过运用高科技，在健全完善确保档案信息安全的基础上，尝试采用实体移交与信息移交相结合的方式对于档案实体暂时无法提前移交进馆或不属于进馆范围的民生档案，可在相互协商一致的基础上，将机关档案馆保存的民生档案信息接收进馆以方便利用。

    （四）加快推进民生档案数字化进程

    进一步加快推进地市级国家综合档案馆馆藏民生档案数字化进程。按照“民需为导向，利用为优先”指导思想，建立起各类民生档案专题数据库，并实现档案馆与各专业系统之间生成数据的移植和共享；同时要进一步加快推进机关档案室室藏档案信息化进程。

    （五）工作前置、端口前移、多项并举，搭建贴近百姓实际需求的民生档案利用平台

    首先，搭建档案馆馆际间的民生档案信息利用平台。在统一的民生专题档案数据结构规范的基础上，实现各地市级国家综合档案馆馆藏民生档案数据信息的共享；其次，搭建档案馆与机关档案室之间的民生档案信息利用平台。档案馆馆藏档案和机关档案室档案之间存在着互补的关系，馆室档案信息利用平台的建立可以更好地弥补馆室之间信息的不足，丰富民生档案资源，把民生档案的分类管理置于前端，加快专题档案的形成和细化，缩短档案和利用之间的时间，进一步提高民生档案的利用效率；再次，端口前移，贴近百姓提供民生档案信息服务。借鉴和参考昆山、太仓等地乡镇、社区档案馆建设的成功经验，在地市级国家综合档案馆的服务范围内建立多个民生档案服务窗口，将民生档案服务延伸至村镇、社区，打破档案利用在地域上的局限性，缩小档案和社会的距离。