农村土地经营权抵押贷款问题研究

    祝雯莉 杨丽霞 徐欣南 干磊磊 沈思凡 章雨青

    【摘 要】 本文以杭州市临安区为研究对象，采取实地调研的方法，研究了农村土地经营权抵押贷款的现状，分析了农村土地经营权抵押贷款存在的问题，在此基础上，提出了相关建议。

    【关键词】 土地承包经营权 抵押贷款 问题

    1 引言

    “三农”问题中，资金短缺严重对农户收入增长及农村经济发展的制约影响极大。为提升农村金融服务水平，促进农民增收和农村经济繁荣发展，2014年中央一号文件提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。但在实践中，不同地区的农业发展状况、政策推行程度各异，开展土地经营权抵押贷款的情况存在較大差异。本文通过对杭州市临安区农村土地经营权抵押贷款工作的实地调研，探讨了存在的一些问题，对进一步推进农村金融创新，促进现代农业发展具有现实意义。

    2 农村土地经营权抵押贷款现状

    2.1农村土地评估机制。为了规范农村土地经营权抵押贷款的土地评估机制，临安区坚持农村土地评估遵循公平公正、有效利用、预期收益、保护各方利益的原则。以农村土地承包经营权或经营权流转的期限，按照当地土地市场价格或签订的土地流转年均价格作为农村土地评估的基准标准。

    2.2农村土地经营权抵押贷款流程。临安区对符合国家的法律法规等政策的土地按 “委托授权——形式审查——信息发布——征集受让方——组织交易——成交签约——结算交割——出具鉴证书——变更登记及备案”的程序进行农村土地承包经营权流转交易。区农村产权交易中心、镇交易分中心平台建立农村产权交易信息管理库，对交易资料及时整理归档，并录入农村集体“三资”监管网络系统，实行动态更新和监管。

    2.3农村土地经营权抵押贷款实施情况。目前临安区锦兴农业开发有限公司、花岗镇国石村梅大姐高山生态农场、昌化镇双塔村经济合作社、浙江玉禾相约农业开发有限公司和龙岗章家小香薯合作社等都已经凭借《杭州市临安区农村土地流转经营权证》和《农村土地承包经营权（流转经营权）抵押登记申请表》，按照相关工作流程，向区农村信用合作申请抵押贷款，用于公司经营。临安区、镇（街道）、村三级在坚持农村土地承包经营权流转基本原则的基础上，积极培育流转市场，有目标、有步骤地引导推进适度规模土地流转，鼓励农业企业、农民专业合作社、家庭农场、种植大户等经营主体扩大生产规模，提高生产效益。

    3 农村土地经营权抵押贷款存在的问题

    3.1银行等金融机构积极性不高。土地承包经营权的处理难度大，外部因素影响大，对银行等金融机构的贷款业务产生一定风险。由于缺乏专业的土地价值评估机构，土地价值合理界定较为困难，抵押贷款的风险保障缺乏有效机制，评估公司参与的土地经营权抵押融资环节的案例本身较少，市场参考交易非常少，并且土地经营权评估工作成本高，利润薄，造成银行等金融机构积极性不高。

    3.2农村产权确权尚不到位。存在因权属有争议、拟征迁区域村级暂保管等产生的合同权证未到户问题;跨社承包不合法导致无法进行土地调换，造成处置困难的问题;部分村民办理移民用地手续时，对原承包农户采取流转费形式处置，造成失地农民要求社会养老保障而无法落实的问题;少数区域存在承包土地改变土地性质和用途情况;流转手续不规范问题;由于社会公益事业占用农田，补偿存在难度的问题等。

    3.3法律法规相对滞后。在使用权的流转和抵押问题来看，《担保法》中明确指出了土地流转不能用抵押的方式进行，可是在《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律条款中，土地的合理流转途径中包括了转让这一手段。我国当前的很多法规对于农村土地产权的规定还相对滞后。中央虽多次明确给出相关改革信号，但在农地承包经营权抵押贷款改革中尚缺乏法律保障。

    3.4农户参与意愿不高。由于很大一部分农户是家庭农地较少，即使国家推出政策，也不能实现抵押贷款，对该政策不关注不了解;专科和本科及以上学历的户主，在接受高等教育后可能有更广阔的就业空间，导致对农业生产的积极性降低，其抵押贷款意愿也随之逐渐降低;对于打工和经商农户，因为家庭供养负担较小，家庭生活支出与投资支出也可能相对较低，其资金需求并不迫切，参与率低下。

    4 完善农村土地经营权抵押贷款的建议

    4.1完善风险防控体系。创新土地承包经营权政府担保基金，为土地承包经营权抵押提供一定的担保，以降低土地经营权抵押贷款风险。探索建立农业政策性保险制度，一旦发生还贷危机，还可分担经营主体和银行等金融机构的风险。

    4.2逐步实现适度规模经营。实现土地流转后，农村土地出现较为分散，经营规模较小。经营规模大的流转土地作为抵押物的价值比小规模的更高，且经营主体从金融机构处获得贷款的难度更小。此外，一定的规模经营有利于资金利用率提高，农业生产效率提高，投入回报率也将提高，最终促进盘活农村闲置土地，实现乡村振兴。

    4.3逐步建立完善激励机制。政府要进行多方面的扶持，如财政补贴、税费减免、优惠税率，发行地方专项金融债等措施，建立商业银行放贷优惠的相关激励机制，加大政府干预，调动商业银行放贷的积极性，让更多的农户们参与土地承包经营权抵押贷款并扩大其规模。鼓励金融机构简化土地承包经营权抵押贷款程序和创新相关信贷产品，进一步降低获贷的准入门槛。

    4.5加强贷后管理。一些小规模经营的土地，其抵押物价值较低，故金融机构要承担的风险会加大。故增强对借款人在农村土地经营权抵押期间抵押土地经营情况的监测力度，及时了解借款人的土地经营情况。当发现借款人可能会发生违约风险时，金融机构可以根据贷款合同约定及时停止或提前收回贷款。

    基金项目：浙江农林大学大学生科研训练项目资助（项目编号：KX20180203）、浙江省新苗人才计划项目大学生科技创新项目（项目编号：201703210411）。