当前县乡财政体制问题的初探

    陈以国

    摘 要：在现行财税体制下，事权与财政支出责任下移、财力层层上收的趋势不断加强。而地方在财政收入的调节和分配方面没有自主权，缺乏稳定充足的主体税收来源。支出责任和收入能力不匹配，造成财政收支缺口越来越严重，并由此形成了大量的地方政府债务。对此，本文提出几点深化财税体制改革的初步建议：合理规范各级政府间的事权配置。适当减少县级政府支出责任。将基础教育、公共卫生等公共服务领域的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在基础教育、社会保障和公共卫生等公共服务提供中发挥更大的作用。

    关键词：加强；来源；债务；服务领域

    我国现行的"分税制"财政体制已实施十年有余，这一体制在推动中国经济发展、调整和规范各级政府间财政分配关系、促进社会主义市场经济体制建设等方面，都发挥了重要作用。而县乡财政在这一体制中所处地位也是举足轻重的，是巩固基层政权、维护社会稳定、促进县域经济社会发展的重要物质保证。对此，本文将对当前县乡财政体制所出现的一些问题进行初步探讨。

    1 当前县乡财政收支状况

    1.1 县乡财政收入状况

    （一）财政收入自主性比较薄弱

    （1）地方级财政收入不完整

    经过近几年的农村税费改革，在全国范围内已全部取消农业税、农业特产税、屠宰税。因而，地方政府能够直接管理的仅是本级财政支出和极少量的税收，形成政府管不了税、管不了"全财"的局面。这样非常不利于地方政府统筹理财、完整理财、有效理财。从表面上看，地方级税种增收潜力好于中央级，但这主要是受益于近几年房地产业及固定资产投资发展迅猛，拉动地方性税种即营业税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税及契税大幅增长。如果剔除房地产业及固定资产投资等一次性行为因素，财政地方级收入增幅就比较低。

    （2）地方政府无法自主计划财政收入

    从1994年起实行"分税制"财政体制和2001年实施的所得税收入分享改革所决定，税收征管主体即国、地税机构，其管理体制均分别垂直到中央和省，越到基层政府，离税源的直接管理越远，甚至客观上形成了地方政府发展经济与税源管理关系上的"两张皮"。

    （二）财政收入地域性不平衡状况导致"税源大战"

    财政收入受地域因素影响十分明显，在全国范围内，东部沿海地区经济发展就比较快。而在全省范围内，东部经济也比西部发展快多。针对福清市，几个经济发展比较好的镇街也是集中在有工业区几个镇街，而边远的一都、南岭、沙埔等镇经济就比较落后。由于受地域性不平衡因素影响，地方各级政府为完成上级政府下达的财政收入任务和增加自身财力，出现"税源大战"现象。

    （三）财政收入稳定性比较脆弱

    对于县域经济，一般只有一两个主导产业，部分经济比较发达的县市可能有较多主导产业，比如福清市主要以电子、玻璃、塑胶、医药及食品五大主导产业，财政收入可以实现多面开花。但对于镇街一级区域，一般只有一个主导产业，如果该产业出现滑坡现象，对财政收入的稳定性会产生较大冲击特别对于那些财政收入主要依靠一两个主导产业产生的税收县乡，财政收入稳定性是无法保证的。

    （四）财政收入可持续性发展后劲不足

    财政收入是以税收收入为主要来源，对于地方政府财政收入依然以税收收入为主要来源，以2013年福州市八县市地方级财政收入情况看，税收收入占地方级收入比例仅为81.6%左右，非税收入比重较大，财政收入可持续性发展较差。我市从2010-2013年税收收入占地方级财政收入的比重分别为77.1%、79.0%、74.7%及77.4%，税收收入占地方级财政收入比重较低。

    1.2 县乡财政支出状况

    （1）公共服务职能与支出责任不断下放，县乡财政支出规模不断扩大

    目前，我国基层的县乡政府需承担的公共服务职能一应俱全，包括基础教育、社会保障、医疗卫生等各类社会服务事项，其中一些重点支出，由于上级政府的要求或出于社会安定的考虑，地方财政必须全力确保。不断出台的调资政策全部由地方财政负担；社会保障资金缺口需由县乡财政兜底；农村合作基金会股金的兑付和村级债务的化解都需由县乡财政贴补等。

    （2）人员支出规模庞大，"吃饭"财政成为地方财政主要支出

    调查显示，人员支出占县级财政支出的比重一直居高不下，凸显"吃饭"财政的现状。以福清市为例，2012-2013年，财政供养人口支出分别为178600万元和187500万元，分别占年初预算的41.2%和37.7%，近几年略有下降，但仍然占1/3以上。财政供养人口消耗相当大比例的地方财力，致使财政资金紧张，可用于公共服务的资金量减少，特别是用于培植新财源的财力几乎为零。从近年我市情况分析，地方财政除了用人员支出、机构正常运行及各类法定支出外，根本没有多余财力用于发展新财源。

    （3）上级政府下达的各种硬性指标耗用地方财力

    在保工资、保正常运转、保社会保障的同时，基层政府还不得不满足来自上级的各项硬性要求和达标评比等带来的财政支出要求。常规的财政支出要求，如中央提出教育支出"三增长一提高"的要求、福建省委，省政府贯彻落实《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》的实施意见（闽委[2007]15号）文件规定、《福建省人民政府关于进一步加快卫生事业改革和发展若干意见的通知》，等等。事实上，作为全国百强县的我市，若将上级的各种硬性支出要求和达标、评比等活动的支出要求汇总起来，也已经远远超过了县级财政预算安排能力。

    （4）上级政府财力集中力度不断加大，地方财力有所弱化

    首先是分税制改革确立的中央与省级之间财政关系框架及其后的一些调整，明显加大了财力向中央集中的程度。目前，除营业税外，划为地方收入的基本都是一些小税种，普遍具有税源不稳定、征收成本高、征收难度大的特点。同时，两税返还计算方式的设定，使得随两税收入的不断增长，地方在两税增量中获得的比例越来越小。下一阶段，随着新一轮财税改革进一步推进，"营改增"的扩围，地方可用财力将进一步萎缩。

    2 对深化县乡财政体制改革的初步建议

    合理规范各级政府间的事权配置，适当减少县乡政府支出责任。将基础教育、公共卫生等公共服务领域的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在基础教育、社会保障和公共卫生等公共服务提供中发挥更大的作用。

    （一）完善分税制，稳定地方政府收入

    我国在1994年实施"分税制"后，实行国、地税机构分设，对于保证中央财政收入的稳定，强化税收监督，调动地方政府理财增收的积极性，发挥了重要作用。但随着经济的发展和改革的深入，特别是近些年来税源结构已经发生了很大变化，原有的分税办法已明显不适应客观形势发展的需要，必须及时进行调整。首先应确保地方各级政府都拥有自己稳定的主体税源。其次，按照"大权集中、小权分散"的原则，赋予地方政府必要的税种选择权和税率调整权。同时，对于我国地域辽阔情况，各地情况不尽相同，特别是各类资源含量及类别千差万别，应给予地方更多税率调整权。第三，调整中央与地方共享比例，适当增加地方财力，充分考虑地方政府需要支付的经济社会发展成本，增强地方持续、健康发展的后劲。第四，税收分享政策的制定不宜搞"一刀切"，应结合各地区不同的财政保障能力，利用客观公正的计算方式制定相应的税收分享比例。最后，要保持体制的相对稳定性，在体制执行期内不要随便变更，给予地方政府较为稳定的预期。

    （二）完善激励机制，促进地方增收积极性

    近几年，上级财政为进一步促进县（市）做大财政经济"蛋糕"，缓解县乡财政困难，强化财政管理，提升财政运行质量，中央财政出台了"三奖一补"政策和我省出台《福建省财政对县（市）财政"六挂六奖"补助办法》。但上述政策对于像福清市非农业大县及财政增幅在10-30%之间县市，上级财政仅给予300-400万元的奖励。对于经济发展到一定程度的县（市），财政增长幅度相应趋于减缓，若仅仅以财政增幅作为激励指标，对地方的财政增收的积极性要大打折扣。建议上级财政部门在原有激励机制的基础上，增加地方财政增收贡献奖，以地方财政增收量占全国或全省增量的比例（即贡献率）对地方进行奖励。同时，该奖励的量也要达到一定比例，否则将成为杯水车薪。当然，对于增加地方财力的奖励，不得用于人员及公用支出，而应用于发展地方经济的项目上，如扶持企业技术改造、奖励企业创名牌等。

    （三）完善转移支付制度，提高地方财政保障能力

    我国现阶段转移支付不够规范，透明度比较低，结构欠合理，一般性转移支付比重低、专项转移支付比重高。下一步应在界定基层政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县乡基层政府的转移支付制度。一是建立以纵向平衡和均等化为目标的转移支付制度。二是建立以一般性转移支付为重点的转移支付形式。三是逐步完善一般性转移支付操作办法，增强基层政府提供基本公共服务的能力。

    （四）突出乡镇的工作中心，促进经济又好又快发展

    根据前述，目前乡镇一级政府在财政体制中所处地位是极其薄弱的，对财税的调控能力几乎为零。在这种状况下，乡镇政府工作中心到底是什么？是以发展经济为主，还是以管理为主？特别是中央在加大对"三农"投入的力度同时，提出"以人为本"的科学发展观时代背景下。笔者个人认为目前乡镇政府应以管理为主，即工作中心是以服务于人民，服务于农村。对于发展经济则应放到次要地位，甚至完全可以上收到县一级政府，这样做有以下几点好处。一是乡镇一级政府完全放手脚，全心全意地服务于人民。二是对于县级政府可以进行统筹规划，实行工业集中区，做大做强企业，形成产集聚，使经济又好又快发展。三是提高政府形象，化解党群、政群矛盾。

    （五）取消乡镇财政体制，提高行政效率

    目前，我国实行的中央、省、县及乡镇四级政府的管理机制，政府运行环节较多，行政成本较高，效率低下。而实际中财政体制也多实行中央、省（直辖市）、设区市、县（市）及乡镇五级财政体制，虽然部分省试点实行省管县模式，减少设区市中间环节，提高财政资金运转效率，但对于乡镇财政体制却没有列入议事日程。自乡镇财政建立以来，对促进我国农村经济和各项社会事业发展，巩固和加强农村基层政权建设发挥了重要作用。本人认为以"乡财县管"为契机，先将乡镇支出上收到县级（目前乡镇一级一般没有设置国库，财政收入实际上已经上收到县级），这样乡镇一级财政收支情况县级完全掌握；下一步应将事权也上收，即责任上收，这样才能达到权责一致，财权事权一致；最后取消乡镇一级政府，并同时取消相应的财政体制，这样就水到渠成，提高行政效率。

    参考文献：

    [1] 蒋大鸣. 财政与税务[J].审计学院， 2007-05-10.

    [2] 刘诗白. 社会主义市场经济理论[M].西南财经大学出版社，2004.

    [3]2010-2013年福清市财政决算报表.

    [4]2013年福清市镇财政收入情况表.

    [5]2010-2013福清市地方财政经济状况.

    [6]2012、2013年福清市财政总决算报表及部门决算报表.

    [7]2010-2013福清市财政总决算报表及快报.

    [8]2010-2013年福清市六挂六奖调查表.