基层动物防疫领域改革的探讨

    邱东生

    摘要：基于现行基层动物防疫领域内普遍存在的低效、老龄化、综合素质低等问题，大胆提出了向社会购买服务的设想，从根本上解决了现有问题，探索建立一种适应现阶段养殖水平的基层动物防疫组织形式。

    关键词：动物防疫；改革；探讨

    中图分类号：S851 文献标识码：B 文章编号：1007-273X（2015）10-0061-02

    现行的基层动物防疫体制已运转多年，这个制度设计是基于当时畜牧养殖以农村散养为主的时代背景之下，然而畜牧业发展至今，养殖结构已发生了重大变化，农村散养在市场、环保、土地、技术等多重不利因素的挤压下逐渐萎缩，规模养殖场已成为养殖业的绝对主力。因此，支撑农村散养的基层动物防疫制度面临着一场深刻而不可避免的变革。

    1 基层动物防疫领域的现状及改革的方向

    基层防疫人员老龄化严重，综合素质有待提高，收入偏低，加之对基层防疫员的管理不规范，绩效考核难以核定，防疫员上访诉求养老保险等群体性事件时有发生，基层动物防疫领域到了非改不可的境地。

    在政府“简政放权转变职能”的时代背景下，动物防疫主管部门也应该改变原先大包大揽的做法，将主要精力调整为评估疫情风险、考核防疫效果和提供技术服务上面来，将基层动物防疫工作交给市场去完成，具体的做法就是政府向社会购买服务。

    2 政策环境

    （1）国务院办公厅《转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）：广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。

    （2）农业部办公厅《关于开展政府向经营性服务组织购买农业公益性服务机制创新试点工作的通知》（农办经〔2015〕12号）指出试点地区可重点围绕以下服务开展试点探索：畜禽粪便污水、病死畜禽和不合格农业投入品无害化处理，基层动物防疫，水产养殖病害防治等。

    3 改革目标

    （1）积累经验。在基层动物防疫领域探索出适合行业特质的政府和社会资本合作模式。

    （2）优化服务。基层动物防疫领域引入竞争，促使服务高效化、优质化。

    （3）转变职能。动物防疫主管部门强化监督、考核等职能。

    （4）提升素质。提升基层动物防疫从业人员整体素质，使其年轻化、专业化，并适当提高其收入。

    4 改革措施

    4.1 加强人才储备

    由县级防疫主管部门举办全县乡村兽医培训，经考试合格颁发《乡村兽医登记证》。将全县持证人员信息登记录入“基层动物防疫人才库”（简称：人才库），参与基层动物防疫的社会机构优先聘用库内人员。

    向养殖类专合组织、劳务公司、农业公司等相关社会机构广泛宣传基层动物防疫领域向社会购买服务的相关政策，动员经营范围、资质暂不具备开展该项业务的社会机构办理、完善相关手续，鼓励其储备开展该项业务的管理人员。

    4.2 社会机构

    按照政府采购相关程序，组织公开招标，择优选择社会机构作为合作对象。符合投标要求的各社会机构编写投标文件（主要内容为组织方式、技术保障、人员保障、投标价格等），参与竞标，评标委员会根据投标单位实力、组织方案优劣、价格等因素综合考量，确定中标单位。公示期满，中标单位与县级动物防疫主管部门签订合作协议。

    4.3 监督实施并考评考核

    实施单位按照合作协议中约定范围和时间提供相关服务，县级动物防疫主管部门负责提供必要的器具、疫苗，各镇人民政府按职能职责参与监督和协调，各镇畜牧兽医站做好必要的技术指导工作。

    县级动物防疫主管部门根据考核办法，组织对免疫密度和免疫质量考评考核，并打分量化，根据得分情况确定最终服务费用。

    4.4 效果评估

    县级动物防疫主管部门根据财政等监督部门意见、考评考核结果、群众满意度、服务机构反馈信息，综合评估在基层动物防疫领域实施向社会购买服务的效果，总结经验。

    5 改革可能会遇到的困境

    5.1 原有基层防疫员的阻挠

    由社会团体组建基层动物防疫队伍，打破原来吃大锅饭的格局，势必会淘汰一部分原有基层防疫员队伍中的年龄大、服务差和技术落后的人员。实施政府向社会购买服务之后，可能会刺激这部分的情绪，引发不稳定因素和群体性事件。

    改革中应密切关注被淘汰的原村防疫员，并与他们取得良好的沟通，向其耐心的宣传和解释政策，对可能出现的群体性事件提前做好应对预案。

    5.2 人才储备不足

    符合条件并申请领《乡村兽医登记证》的乡村兽医人数不多，“人才库”内人员不足以支撑全县基层动物防疫的实施，大量的非专业人士充斥在基层动物防疫队伍中，不能保障基层动物防疫的质量。

    一方面适时组织乡村兽医培训和考试，及时充实“人才库”；二方面县级动物防疫主管部门在社会机构与库内人才之间搭建良性互动的平台，促成两方达成聘用协议，充分使用库内人员。

    5.3 服务范围的确定

    如何划定向社会购买服务的范围是事关整个改革成败的关键点，范围过小不能发挥出改革应有的功效，范围过大造成财政负担过重，使得改革重难以为继。合理的范围一定是符合当地畜牧养殖的发展水平和社会经济发展水平，在实践中不断摸索修正而确定的。

    笔者建议划定向社会购买服务的范围可以从下面两个方面考虑：其一，向社会购买服务的范围应涵盖基层动物防疫的基础工作，即春秋两季集中开展的强制免疫病种的免疫注射、动物血吸虫病的查血和治疗、犬只狂犬病的免疫，可拓展到开展定点监测采集血清样品等技术含量稍高的业务；其二，将农村散养户作为上门服务的主要对象。按照《畜牧法》的规定，动物防疫主管部门没有义务承担规模养殖场的防疫责任。再者规模场本身有能力做好场内的免疫注射，防疫主管部门为其提供强制免疫病种的疫苗等防疫物资，做好监管工作即可。