“三支柱”视域下养老保险的结构优化研究思路

    刘凤至

    摘 要：在我国社会经济迅速发展的背景下，养老保险“三支柱”暴露出很多制度缺陷。多支柱体系发展不均衡映射出养老保险制度瘸腿现象严重，主要表现在一支柱缴费率高，在养老保险中所占比重过大，二支柱参与度低且发挥的补充养老保险作用不明显，“三支柱”政策基本没有落地，无法实施。养老保险制度的未来改革必须致力于优化多支柱养老金体系，降低基本养老保险缴费比例，提高企业年金缴费比例。

    关键词：养老保险;“三支柱”模式;企业年金;缴费率

    中图分类号：F840.67? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2020）03-0077-02

    一、问题的提出

    中国自1978年进入改革开放后，四十年来的发展历程既是国民经济持续高速增长、综合国力极大提升的进程，也是民生普遍获得大幅改善的进程。回顾总结中国社会保障的改革与发展进程，探索社会保障未来发展中的难点问题，对于新时代“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”具有特别重要的意义[1]。2019年4月，國务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，自2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例至16%，同时将2019年养老金中央调剂比例提高至3.5%，并逐步实现养老金全国统筹。

    在此背景下，我国养老保险“三支柱”依旧存在很多现实问题。主要表现在养老保险“三支柱”发展不平衡，一支柱缴费率虽有下调，在养老保险中所占比重过大且地区之间养老基金差异巨大。企业年金在企业中的参与度低且发挥补充养老保险的作用不明显，“三支柱”政策基本没有落地，无法实施。通过人力资源和社会保障部发布的文件和国务院办公厅印发的方案来看，要想改变目前一支柱独大的现状，必然需要持续降低缴费的费率。但是，养老保险“三支柱”是一个整体，要想促使某一个支柱发展起来就要同时改变其他两个支柱，再加以其他的相关配套措施，以此方式或许才能有效改变目前现状。养老保险“三支柱”中的第一支柱费率降到什么程度合适？企业年金如何在一支柱降低费率的条件下扩大覆盖面？如何确保如此庞大的一笔基金在市场上规范运营及保值增值？商业养老保险又该怎样落地？这些问题在社会保障制度发展的过程中都是非常值得探讨和深思的。

    在过去的这些年里，国内外不少学者都在关注社会保障制度中养老保险“三支柱”。主要集中地探讨了养老保险“三支柱”发展不平衡、养老保险缴费率高、企业负担过重，第二支柱发展缓慢，企业年金覆盖范围小等这些问题。牛海在研究企业年金时提出基本养老保险缴费率高，企业年金无法撼动其地位。中小企业资金不如国企、外资企业资金雄厚，企业年金很难生存[2]。郑秉文认为应该提出多项促进企业年金发展措施，以提高企业年金的参与率。包括使养老金专业化管理公司规模化、大力发展“行业年金”和“零售年金”、第二支柱与第“三支柱”的自由转换机制等[3]。这些观点都是通过研究养老保险“三支柱”的模式和理论对目前的改革作出理性的分析。但是这些观点并没有从根本上解决“三支柱”的瘸腿问题，从制度本身很难发现问题和解决办法。

    综上所述，在国内外学者都研究养老保险“三支柱”理论模式并提出自己的观点和解决方案后，我们能看到的是大多数学者并没有找出养老保险“三支柱”到底应该如何构建，而只是对现有的模式进行一些改良，然后提出一些相应的措施来促进其发展。长此以往，对我国的“三支柱”模式并无实质性的帮助。

    二、中国养老保险体系“三支柱”发展思路

    随着新中国成立七十周年这一重要的时间节点，我国的经济也在飞速发展。在经济下行压力之下，政府因为担负着巨大的养老责任，也承受着巨大的财政负担。企业在利润最大化原则下必然不会为员工谋求更多的社会福利和社会保障措施，所以基本养老保险占据着我国半壁江山，企业年金发展十分缓慢，2017年之后国企都开始退出企业年金计划。这意味着我国的养老保险“三支柱”发展到了瓶颈期，必须建构新的养老保险“三支柱”来促使养老保险体系的平衡发展。

    要想改变现状，必须从养老保险的“三支柱”出发，改变各支柱在养老保险中所占的比例，通过对养老保险“三支柱”的体制改革来促进其平衡协调发展。在不影响养老保险替代率和不增加企业负担的情况下调整目前的缴费比例，减少个人和企业在一支柱上面的支出。

    第一，在现有缴费比例的基础上继续调整基本养老保险缴费率。从刚发布的方案来观察一段时间下调到16%的基本养老保险实施效果。那么，基本养老保险的缴费率应该降到什么程度？下调之后的后续措施是什么？缴费率下调之后对于职工的影响有哪些？这些都是我们需要考虑到的问题。

    第二，责任主体必须明确。企业把基金交给信托机构，受托人再进行管理，一级一级责任应该落实到每一个机构，建立明确的基金管理办法，完善后续的配套措施，由政府部门设立专门的监管机构进行管理和监督，以确保基金正常运转。

    第三，在基本养老保险缴费率下调和企业年金缴费率上调并强制实施的情况下，积极发展第“三支柱”商业养老保险。

    政府作为第一支柱中强大的财政补贴者，承担着巨大的财政和税收压力。通过调整目前基本养老保险的缴费比例，可以减少国家的财政负担。在目前我国基金收益成效甚微和养老资金缺口增大的情况下，下调缴费率可以缓解政府的支付压力和财政压力[4]。一支柱占比缩减相应比重，改变目前结构失衡依赖单支柱的现状，养老保险的瘸腿问题就能够得到一定的缓解。

    个人是社会保障政策最大的受益者，养老保险终究是为国民退休后提供的一种生活保障，能够让每一个社会成员在年老和退休之后享受到更好的生活，所以养老保险的发展与我们社会的每一个成员都息息相关[5]。通过缴费比例的转移，养老金替代率并没有改变，员工在退休之后的退休生活水平也不会因为缴费比例的调整而下降，只是“把一个筐里的鸡蛋分散到三个篮子当中”，这样做既可以减少养老的风险，又能够调整养老保险体系的结构，使“三支柱”平衡发展。所以对于整个社会来讲，养老保险““三支柱”的构建”都是有百利而无一害的。

    三、对养老保险“三支柱”的意见和建议

    第一，尽快确定基本养老保险缴费率下调的下限，完善基本养老保险制度。实现老有所养、老有所依，让所有老人能够共享改革与发展成果是保障和改善民生的重要内容。我国养老保险体系经历了近三十年的不断变迁、重构，如今已经进入了顶层设计的优化阶段[6]。由政府主导的社会养老保险实现了“广覆盖、保基本”的第一支柱作用，但养老金结构问题十分突出。社会保险降费，在表面上是供给侧的阶段性改革举措，但在新常态下，要有中长期的心理准备;从深层次看，借用降费作为契机进行制度结构性改革，将会在中长期内成为支撑降费的基础。换言之，降费率与调结构不要偏废，要相互促进[7]。养老保险“三支柱”是协同发展的，单一发展一个支柱无法达到改变现状的目的。

    第二，建立雇主承担责任的强制性企业年金。将现行的第二支柱企业年金单位和个人的缴费部分，转变为强制性企业年金。通过基本养老保险费率的下调可以对企业年金进行适当的补充，把基本养老保险中的一部分资金放入企业年金，在这样的情况下既不增加企业的负担也可以扩大企业年金的覆盖率。与此同时，所有的企业在缴纳了基本养老保险之外可以积极地参与企业年金的缴纳，每一个企业都按照国家相关政策的规定制定适合本企业的企业年金制度，确保企业年金制度的运行。

    第三，企业年金的市场化运营及保值增值。目前，我国对企业年金进行管理的受托机构主要是保险公司、银行和一些信托公司，企业年金的大多数业务都是委托给商业银行来做。在确保基金数额越来越庞大的基础上，在市场上多成立一些专业的养老保险机构，只有形成足够规模的机构，才能出现竞争，有竞争就会加快推动基金产品的出现，只有出现多元化的投资基金产品，基金市场才能活跃起来，不断扩大它的规模，参与的人也会越来越多。

    第四，促进商业养老保险政策落地，推出多样化养老保险产品。2017年，国务院颁布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发[2017]59号，以下简称“59号文件”）并明确指出，“2017年年底前启动个人税收递延型商业养老保险试点。”这再次引起对中国养老金第“三支柱”建设问题的热议。从目前来看，积极发展商业养老保险市场，推出多样化的养老保险产品，在市场建立并完善的同时，积极鼓励个体参保可以有效促进商业养老保险的发展。突出商业保险在第“三支柱”中的主导地位，既可以有效实现商业保险在养老保障体系中的两个基本定位，即是基本养老保险的有力补充，是国家养老储备金的重要来源和组成部分，同时也能有效扶持或引领弱小的商业保险稳定健康发展，进而平衡和优化金融结构，实现中国金融的稳态发展。

    总之，建立养老保险“三支柱”是我国养老保险发展的关键一招。推动养老保险“三支柱”的协调发展，在不影响养老保险替代率的情况下降低基本养老保险缴费率，强制性对企业年金进行补充并促使单位和个人参加，扩大覆盖率。积极发展商业养老保险，加大对商业养老保险的资金投入，扩大商业养老保险市场，使“三支柱”平衡发展，改善一支柱独大、二支柱发展缓慢和“三支柱”的缺失问题。由此可见，构建养老保险“三支柱”是一项系统工程。

    参考文献：

    [1]? 习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

    [2]? 牛海.我国企业年金发展动力研究——基于中小企业年金发展视角[D].上海：复旦大学，2012.

    [3]? 鄭秉文.完善“自动加入”配套措施 扩大企业年金参与率[EB/OL].中证网，2017-04-14.

    [4]? 郑功成.中国社会保障发展报告（2016）[M].北京：人民出版社，2016.

    [5]? 田雪原.人口老龄化与养老保险体制创新[J].人口学刊，2014，（1）.

    [6]? 韩烨.养老保险制度中政府与市场关系的重塑[J].华南师范大学学报：社会科学版，2016，（1）.

    [7]? 郑秉文.供给侧：降费对社会保险结构性改革的意义[J].中国人口科学，2016，（3）.