民族地区公共政策执行研究述评

    宗晓丽

    摘要：民族地区公共政策执行研究对于拓展我国政策执行研究领域、强化政策执行研究的本土化具有重要意义。文章从政策执行的影响因素、解决执行问题的对策、民族地区政策执行的特殊性、民族地区政策执行力、民族地区政策执行研究视角及理论工具的应用等方面对民族地区公共政策执行的研究成果进行了梳理，并指出民族地区政策执行研究需要从民族特色、理论体系、研究方法及研究的规范性等方面加以提升。

    关键词：民族地区；政策执行；研究述评

    公共政策的执行是一种为了实现政策目标，把政策内容转化为政策现实的动态优化过程。政策执行的研究发轫于1973年美国学者Jeffrey L. Pressman和Aron B. Wildavsky对“伟大计划”在奥克兰市执行失败的研究。我国公共政策的研究在1990年前后开始关注政策执行领域，至今已取得丰硕的研究成果。但是整体上来看对欠发达地区尤其民族地区政策执行研究比较薄弱。我国是一个多民族国家，民族地区作为我国行政区划的重要组成部分，其公共政策执行的效果直接关涉到民族团结和政治稳定。从理论上说，民族地区政策执行的研究，不仅拓展了执行研究的范围，并且有利于执行研究的本土化和多样化。对于民族地区公共政策的执行，学者们进行了相关探讨，产生了一系列研究成果，本文对其研究主要从以下几个方面进行综述并简要评价。

    一、民族地区政策执行中的影响因素研究

    针对民族地区公共政策执行失灵的现象，学者从不同方面探寻其形成原因。 一是执行主体对政策执行的影响。周平提出民族地区少数民族干部的能力和素质是影响少数民族自治地方政策执行的根本性因素。林聪将政策执行的影响因素进一步细化，将其定位在政策执行主体的政治态度、行为习惯和利益需求等方面。李安辉、雷振扬认为民族政策执行过程中的问题主要表现在：缺乏明确主体、某些行政执法主体缺乏獨立性、执行主体之间缺乏协调和沟通。二是政策制定对政策执行的影响。郑宝华以云南省屏边国家级自然保护区政策制定和实施为例，发现民族地区保护区政策的制定与现实偏差是导致政策执行效率低下的原因之一。马德君、谢辛以“家电下乡为例”，认为政策制定没有充分考虑农村地区的差异性，从而影响了政策执行效果。三是目标群体对政策执行的影响。田恒、唐兴军认为“少数民族高层次骨干人才计划”定向就业执行偏差的原因有政策目标群体偏好的变化等。郑宝华认为云南省屏边国家级自然保护区政策的执行没有反映社区的需求，从而导致了目标群体与执行主体间的关系对立。来仪认为，民族与地区意识的觉醒，居民思想观念的转变，当地居民的生活、生产方式变迁等对甘孜州“天然保护林”工程的有效执行产生了重要影响。四是不同利益主体间冲突的影响。邹荣、苏洪爱认为民族政策执行中存在利益相关者的利益冲突；来仪认为甘孜州“天然保护林”工程的执行中多元利益相关者之间需要协调，这些都成为政策执行的阻滞因素。五是政策执行过程的影响。政策执行过程的影响因素有：政策执行中宣传不到位；政策执行资源不足；信息沟通不足；执行监督不足。

    二、民族地区政策执行的对策研究

    针对民族地区政策执行中存在问题，学者提出了应对的策略。其主要集中在以下几个方面。一是提升执行主体的素质。刘小楠提出要加强民族自治地方人才干部队伍建设；钟红艳、周叮波对滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策执行研究后认为必须提高工作人员的综合素质；李安辉在少数民族特色村寨保护与发展政策执行研究中认为要重视基层干部的培养，打造具有终生学习理念、 与时俱进的执行团队。左小麟从公共危机政策执行角度提出主体创新是政策有效执行的决定因素之一。二是加强政策执行中的制度构建。周平认为提高政策执行效果，要建立政策公布制度、政策执行中的责任制、政策执行的定期检查制度。刘小楠提出为避免民族自治地方公共政策执行失效应完善各项社会监督制度；三是正确处理执行中的各种关系。李安辉在少数民族特色村寨保护与发展政策执行中提出应正确处理执行机构与目标群体的关系以及利益集团之间的关系。李晓昀认为民族自治地方政策执行中处理好中央与民族自治地方的关系，应协调整体利益与局部利益、协调集权与分权、保障自治权的可操作性等。四是解决政策执行过程中的问题：加大政策宣传力度；创新执行程序；运用现代化的政策工具。

    三、民族地区政策执行的特殊性研究

    民族地区在政治、经济、文化传统等方面与非民族地区有明显不同，所以有学者在政策执行中对民族地区的特殊性给予特别关注。张丽娴，刘金霞认为民族地区政策执行的特殊性表现在：少数民族地区的自治机关执行权限的特殊性；政策执行环境的特殊性、政策执行时面对的问题和承担的任务的特殊性。张欣以苗族生育文化为例，探讨了民族文化对公共政策执行的特殊影响。纳树峰、姚贱苟还从公共服务均等化政策的执行入手，讨论了民族地区政策执行的特殊性在于：地理面积广阔性和自然环境劣势性，经济发展的落后性和单一性，政治构成混杂性和发展缓慢性，地方政府民族特性和政府改革艰难性，社会结构复杂性和民众主体意识薄弱性，这些问题既是民族地区政策执行中的问题，也是政策执行面临的困境。王海峰认为民族地区政策执行受到双重变量的影响，即除了政策本身、执行主体、执行客体、执行资源及政策环境等一般变量外，还受到地缘因素、民族文化、风俗习惯、宗教因素、突发事件及自治权等特殊变量的影响；对于如何促进民族地区公共政策的有效执行，他提出要优化一般变量，对于特殊变量除了发挥其正向功能、还要尽量消解其负向影响。

    四、民族地区政策执行力的研究

    政策执行力是指政府组织为达致既定目标，通过对各种组织资源进行使用、调度和控制，从而有效地执行政府的日常事务和有效贯彻实施法律、政策、决策、法令、战略计划的政府内在能力和力量。对民族地区政策执行力的探讨主要有以下两个方面：一是民族地区政策执行力的影响因素。许才明认为民族乡政府在政策执行过程中的影响因素有：政府能力不足、执行环境的特殊性、公共政策与民族乡发展不相适应性及现有法律法规的制约性。张建英认为自然环境、经济条件、人力资源环境和文化环境等因素影响了民族地区政策执行力。二是提升民族地区政策执行力的途径。合理界定政府角色，转变政府职能；正确处理中央政府和上级政府与民族自治地方政府的关系。加强公务员队伍建设，提高公务员素质和能力；加快民族自治地方的行政体制改革，加强民族地区公共政策执行的制度和体制建设；加强文化建设，营造良好的政策执行环境。强化民族特性，增强公共政策的可执行性；完善政策执行方式，使其契合民族及地区的文化特色；发挥多元执行主体作用；强化政策执行的监督机制。

    五、民族地区政策执行研究的视角或理论工具的运用

    麻学锋、郭文娟和马红鸽基于公共政策的利益视角，以民族地区为例，分析了“新农保”政策实施过程中可能出现的居民家庭、集体、地方政府和中央政府等多元利益主体之间的利益矛盾，并进一步探讨“新农保”政策利益主体与利益客体的利益互动过程。李波、黄忠敬和陈进林在以 McDonnell 和Elmore 提出的四种政策工具作为政策执行分析的理论框架， 从命令、诱导、能力建设和制度变革四个方面对内地西藏班的政策执行工具进行了深入分析。

    关于民族地区政策执行的著作方面，以政策执行为研究对象的专著，目前发现仅有高建华的《民族地区公共政策有效执行研究——以广西龙胜各族自治县政策执行为例》。该著作对公共政策的有效执行概念进行了界定，认为公共政策执行是相对于公共政策执行偏差而言的。凡是公共政策在执行过程中偏离了公共政策制定的目标，或者使公共政策发生走样都不是有效执行公共政策的行为。研究整体上从公共政策执行主体、目标群体、执行体制及执行环境等方面对影响民族地区公共政策的有效执行问题进行了系统研究，并针对性地提出了提高民族地区政策有效执行的对策。研究过程中，作者分别运用利益博弈分析、生态行政学的理论、政治系统理论等视角对相关内容进行深入分析。荣仕星在《中国民族地区公共政策研究》中以专节形式对民族地区政策执行的经验、问题、影响因素和对策等进行了全面的探讨。

    民族地区政策执行研究虽然成果渐丰，但也存在一些需要改进的地方。

    1. 民族地区政策执行应关注其特殊性研究，应将地方性知识作为重要因素融入相关研究之中。我国民族众多，各民族由于不同的自然环境和历史发展，都有各自特色的传统文化，因而也形成了不同的行政生态及行政文化。如果研究中不重视其执行主体、客体、环境及其之间互动的特殊性，政策执行的效果将大打折扣，极易导致资源浪费和不良的社会后果。因而需要对影响政策执行的特殊变量加以关注。遍检现有文献，涉及政策执行中的民族特殊性的研究可谓凤毛麟角，没有体现特殊性的研究所占比重较大，此类文献更多体现的是具有一般意義上的政策执行，缺乏对民族地区特殊性的关怀，因而对相关研究贡献不足。在政策执行方面，民族地区固然有一般非民族地区的特点，但更具有其自身的特殊性，因而研究应加强对民族特色的关注。

    2. 加强民族地区政策执行理论的研究。目前民族地区政策执行的研究主要集中在实践领域，重点关注政策在现实中的具体执行，诸如对政策执行中存在的问题、问题的原因、解决对策等方面的探讨。理论方面，除了高建华提出政策有效执行的概念外，鲜有学者在政策执行的涵义、执行的价值、执行的模式、分析框架、研究方法等理论方面进行探索。就现有成果的研究取向来看，基本采用自上而下的研究，缺乏自下而上及整合性研究的尝试，因而远离目前研究的前沿。此外，对相关理论的应用，就现有成果来看，基本沿用了史密斯政策执行模型中提出的四要素（政策本身、执行主体、目标群体、执行环境）作为分析维度，其他的执行模型及理论应用有极少，且研究的重复性较强，不利于研究水平的提升。因而今后民族地区政策执行理论应用方面应对治理理论、制度分析、理性选择、政策网络等前沿理论加以关注，同时应加强对民族地区政策执行理论本身的研究，使其研究更具有可持续性。

    3. 民族地区政策执行的研究方法需要进一步拓展。“科学知识是靠科学方法获得的，只有运用科学方法进行研究，才能得到正确的结论或科学知识”，因而“科学方法本身是科学的最重要的构成要素”。民族地区政策执行的研究具有民族学、社会学、政治学、管理学等多学科交叉的性质，其研究方法也应具有多样性。目前民族地区政策执行的研究方法，个案研究运用居多，资料分析方法多是定性分析，显示了研究过程的特殊性、深入性、主观性。民族地区具有特殊性，此类研究方法的运用固无可厚非，但是政策执行作为政策科学的一部分也具有与自身学科相适应的研究方法。政策科学研究中虽有后实证主义研究的趋势，但目前实证主义仍然是研究的主流，调查研究是主要研究方式，资料分析多是定量分析，显示了其研究的规范性、精确性和客观性。故此如何将不同的研究方法结合起来，使其更契合研究的问题，是今后民族地区政策执行研究方法探索的方向。

    4. 民族地区政策执行的研究需要进一步规范。学术规范程度反映了研究者研究的严谨度、深入度，因而直接影响学术研究水平。目前民族地区政策执行的研究多是对策性研究，论证方式基本属于“问题（或现象）—原因—对策”三段式论述，研究缺乏内在的逻辑性。规范的学术研究至少应具备文献回顾、研究框架、研究过程、研究结论等基本要素才可将研究问题研究得完整深入、富有逻辑性。目前民族地区政策执行研究学术规范方面比较欠缺，亟需对此加以重视和训练。

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    （作者单位：甘肃政法学院人文学院）