浅析郑州市金水区、武汉市江汉区社区管理实践及经验
左晓丽 吕昕阳 李浩
[提 要]城市社区是城市建设管理的基本单位，社区管理服务的质量直接关系到民众的切身利益。作为连续两次入选“全国和谐社区建设示范区”的郑州市金水区和最早一批“全国社区建设实验区”的武汉市江汉区，它们在城市社区的制度规范、管理体制、组织体系、运行机制、服务考核机制等方面积累了很多值得学习的经验，对南昌市的社区管理具有很好的启示。
[关键词]郑州市金水区；武汉市江汉区；社区管理
[作者简介]左晓丽（1990—），女，南昌航空大学经济管理学院硕士研究生，研究方向为公共管理；吕昕阳（1975—），女，南昌航空大学经济管理学院副教授，研究方向为公共管理；李 浩（1980—），男，江西省文化厅人事教育处主任科员，助理工程师，研究方向为文化综合管理、公共文化服务管理。（江西南昌 330063）
党的十八大报告指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”，“保障人民享有更多更切实的民主权利”。城市社区作为国家基层建设的基础和重要组成部分，自然也是基层群众自治机制的重要组成部分。目前，学者集中研究的是北京、上海、沈阳等被列入“全国社区建设实验区”的城市，而南昌市作为“中部崛起”战略核心城市，城市建设和社会管理都取得了一定成就，却仍有不足。本文将通过对郑州市金水区和武汉市江汉区社区管理实践的浅析，为南昌市的社区管理工作寻求一些启示，为“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”的新征程添能加油。
一、郑州市金水区社区管理实践概况
郑州市是河南省省会城市，是贯通南北、东西的交通要道，2014年全市生产总值达6800亿元，现辖6区5市1县，总人口862.65万，城市街道74个，城市社区550个。民政部自2009年以来，举办了两次全国和谐社区建设示范单位命名表彰活动，郑州市累计荣获“全国和谐社区建设示范单位”14次，包括全国和谐社区建设示范区1个，示范街道3个，示范社区8个，其中，金水区连续两次入选“全国和谐社区建设示范区”，成为全国城市社区学习的楷模。
金水区是郑州市的中心城区，辖区总面积242.2平方公里，其中城区面积69平方公里，辖2个镇、15个街道办事处，常住人口107.5万，2014年全区生产总值达856亿元，是全省面积最大、人口最多、经济最发达的城区，自1998年郑州市市委、市政府下发《郑州市人民政府关于进一歩加强城市居民委员会建设工作的通知》，金水区政府开始了城市社区管理的新探索，逐渐对城市社区管理形成了一套有效的管理体制。
（一）完善社区管理制度，推进制度规范
郑州市的社区管理体制改革起步于1998年，兴起于2000年，先后下发了《郑州市人民政府关于进一步加强城市居民委员会建设工作的通知》、《关于加强城市社区建设的意见》（郑发[2000]14号）、《关于实施社区建设三个一工程的意见》、《关于坚持依靠群众推进社区管理创新的意见》（郑发〔2012〕16号）、《关于加强新形势下城市社区建设的意见》（豫办〔2014〕33号）等一系列指导性文件。同时，金水区政府、各个街道办也制定了相关的实施性规定，这些文件为社区管理和服务、设施建设、社区组织、队伍建设、经费保障等方面工作提供了政策性保障，为城市的社区管理实践工作的顺利开展做了铺垫。
（二）完善社区组织体系，明确组织职能
社区组织体系以行政指导和社区自治并重，建立了以社区党组织为核心，以社区居委会为主体，以社区志愿服务工作站和社区群团组织和服务型社会组织为辅的社区管理组织体系，社区志愿服务工作站（志愿登记管理站）承办大部分政府下派到社区的日常工作，为居委会“解压松绑”，并负责辖区志愿者、义工的招募和日常管理，组织并指导他们开展社区志愿服务。同时还构建了一批融党员服务平台、信息化管理、组织设置新模式于一体的“红色家园”，吸纳聚拢新老党员，促进党组织完善。
（三）创新社区管理体制，夯实体制基础
金水区认真探索和完善新型社区管理体制，积极推行社区网格化管理，将社区管理、社区服务、社区自治纳入网格，及时了解社情民意，实现社区精细化服务管理，已初步形成“全天候巡查、全覆盖了解、无缝隙对接”的网格管理格局[1]。
（四）推进机制创新，完善运行管理
金水区的社区管理，注重管理运行机制的创新。一方面树立“管理即服务”的理念，政府通过宏观调控促进社区建设资源的聚集和可持续发展，社区内部实行党组织和居委会同时换届、成员交叉任职，引导大学生竞选社区居委会成员；另一方面，创新运转筹资方式，市、区两级把社区工作经费纳入财政运转，建立自然增长机制，形成“财政支持、费随事转”的投入机制；此外，还建立权责统一的双向绩效考核机制[2]；同时，针对当下老龄化日益加重、邻里冷漠等社会问题，金水区打造“三金工程”——金拐杖、金百合、金阳光，重塑社区亲情，助力和谐社区。
（五）完善人才建设机制，增强社区“战斗力”
金水区政府率先实施由政府提供财政支持购买优质社工服务、民间社会组织搭建“第三方”平台承接政府公共服务职能的机制，区政府出资130万元公开招标26个社工岗位项目，覆盖居民生活的方方面面。尽力解决人员待遇问题，先后将社区工作者的工资补贴由原来的600元/月调整到最高1500元/月，累计涨幅达158%，为基层工作者缴纳养老、失业、工伤等社会保险。初歩形成社区专职工作者，社区楼栋长、社区志愿者和社区社会工作者“四位一体”的专业化、职业化、规范化社区工作队伍建设模式[3]。
（六）巩固保障机制，加大设施建设
金水区响应市政府的“双百工程”号召，采取原址新建或扩建、购买、置换、协调使用等方式，使未达标的社区综合用房面积达到400平方米以上，切实解决社区组织工作用房和居民公益服务用房（即“社区综合用房”）。依托全区4416个监控平台、85493个视频探头和1600多名巡防队员，结合公安110报警系统，建立“点、线、面”立体化的社会治安动态防控体系，全面增强基层治安防控能力。
二、武汉市江汉区社区管理实践概况
武汉市是湖北省省会城市，素有 “九省通衢”之称，是中国经济地理承东启西的特大城市和中心枢纽，2014年全市生产总值达10069.48亿元，现辖13个城区，全市总人口831.26万人。江汉区位于武汉市汉口地区中部，是全市7个中心城区之一，总面积为33.43平方公里，下辖13个街道办事处，107个社区居委会，常住人口68万人，2014年全区生产总值达827.75亿元。1999年，民政部开展了“全国社区建设实验区”工作，武汉市江汉区连同北京市西城区、杭州市下城区等26个区被列为首批“城市社区建设实验区”，江汉区在之后的城市社区管理探索中，逐渐形成了特有的“江汉模式”，成为全国各地学习的榜样。
（一）2000年第一轮社区建设实践
“江汉模式”最大的特点是按照明确规范的职责分工，使政府行政力量与社区自治需求共同参与到社区治理中，形成力量相对均衡、上下互动的合作共治关系，主要实践如下：第一，重新界定区政府及其派出机构的街道办事处与社区居委会的职权以及关系是指导与服务、协助与监督，而非行政上下级关系；第二，按照“权随责走、费随事转”的原则，由区政府、街道办事处与社区组织共同完成社区管理工作，使责权利统一对等；第三，区政府职能部门通过“五个到社区”——工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区，实现政府管理和服务工作重心“下沉”；第四，建立“社区评议考核街道各职能部门”的制度，由社区居民对街道各职能部门进行评议考核，并根据评议结果做出相应处理[4]。
2000年江汉第一轮社区改革从转变政府职能入手，架构了社区体制，从理论和实践的结合上解决并理清了政府与社区的关系，形成了“政府依法行政、社区依法自治”的和谐社区建设氛围[5]。然而，第一轮改革架构了社区体制但未完善社区体制，定位了政府社会职能、推进了政府社会职能下沉，但未改革政府社会职能运行的体制机制，在社区建设推进过程中，新架构的社区体制与传统的行政体制不断发生碰撞和冲突，出现双重合作行动困境：“部门合作行动困境”和“政社合作行动困境”[6]，所以，2008年，江汉区启动了新一轮基层社会管理体制改革。
（二）2008年新一轮社区改革实践
首先，创新社区体制：（1）梳理社区业务，将过去 “八大员”的工作事务，根据社区公共事务、活动的有机联系，合并为综合协管业务、社会保障业务两类；（2）转变人员身份，将“八大员”按业务类别分为社区协管员、社区服务员两类；（3）创新社区公共服务组织架构，在社区设立社区公共服务站，向社区居民提供“一站式”服务；（4）明确社区公共服务站和社区居委会功能定位，使社区居委会回归自治功能；（5）强化社区居委会主体地位，通过在体制架构上采取“权力平衡”模式，防止社区居委会被边缘化——一方面规定社区居委会主任不兼任社区公共服务站站长职务，站长采取服务站民主选举方式产生，另一方面，社区居委会对社区公共服务站行使五项权利，并建立相应的保障机制。
其次，创新街道行政体制：（1）梳理街道业务流程，定位街道办事处的职能为社会管理、公共服务，将各种活动和事务整合为综合协调、党群事务、城市管理、社会发展和经济服务这5项业务流程；（2）建立“一室四部”的大部门组织体系，即党群办公室、综合服务部、综合管理部、社会经济发展部、党群事务工作部；（3）理顺职能部门与街道综合服务机构的关系；（4）建立以街道社区服务中心为平台的大部门协作机制；（5）建立以项目制为基础的居民自治激励机制[7]。
通过对郑州市金水区和武汉市江汉区这两个“全国社区建设示范单位”城市社区管理实践的比较，可以看出两者存在以下共同点：在规章制度上，都发布了相关的文件，出台了相应的措施，保障社区工作的顺利开展；在社区组织体系上，都注重行政指导与社区自治结合的原则，明确各自职责，相互补充；在社区运行机制上，都主张“权随责走，费随事转”，建立恰当的工作考核机制；在社区人员编排上，努力做到专业化、规范化；在社区服务上，无论是网格化还是“八大员”，都尽力将服务落实到居民生活点滴之中。
同时，由于两区分属不同的地域，存在城市经济、文化、人文、习俗等方面的差异，使得两者在社区管理方面各具特色。其中，金水区由政府财政出资购买社工岗位、“三金工程”重塑和谐社区新亲情、“双百工程”扩展综合用房、创建“红色家园”吸纳聚拢新老党员等措施，都极大地促进社区和谐稳定的发展。江汉区的特色在于不仅对社区和街道两个层面进行流程再造，理清了政府部门、街道办事处、社区居委会权责边界，而且还通过构建基层政府向街道社区服务中心购买服务、街道服务中心管理社区服务站、社区居委会对社区公共服务站行使五项权利的社区公共服务体制，理顺了基层政府、社区服务站与社区居委会的关系，实现了社区居委会自治职能的归位，同时，通过采用项目制这一新的“社会管理工具”，为培育发展社区民间组织提供了足够的资源和空间。
三、对南昌市社区管理的建议
江西省正处在“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”的新征程上，其中南昌市作为江西省会城市、发展龙头，其肩负的历史重任对南昌市的经济发展和社会管理水平具有重要的推动作用。社区作为社会管理的基本单位，其管理制度、机制、模式、方法对南昌市社会稳定、经济发展发挥着基础性作用。提升南昌市社区管理水平，一方面是城市发展的基本要求，另一方面也是省内其他城市的示范。在对河南省（郑州）和湖北省（武汉）两个城市社区管理经验分析的基础上，对南昌市城市社区管理提出以下政策建议：
第一，完善相关政策规定，为社区工作提供制度保障。南昌市可以从本地实际出发，制定地方性的社区组织管理法规来规范社区内各权力主体的行为，加强对社区工作站、业主委员会、社区社会组织等主体权益的维护及责任的监管；也可以由社区在不违背国家法律的前提下，制定社区自身的管理条例，确立居民共同遵守的规范，加大执法力度，强化依法管理的理念，维护大多数居民的合法权益。
第二，加快转变政府职能，理顺政府和社区居委会的关系。政府转变职能的核心是明确政府及其职能部门在社区治理中的责任，理顺与社区的关系，适当下放其社会职能，从无限政府转变为有限政府。首先，政府各职能部门和街道办要转变观念，将原来不属于社区的行政工作回归自身，解除对社区的束缚；其次，要按照“权随责走、费随事转”的原则，扩大社区自治的范围和能力；最后，尽量减少对社区居委会的日常性检查评比，鼓励社区积极参与省级、国家级评比活动，对社区各项工作的评比、考核，纳入“社区建设示范单位”评估体系中，切实减轻居委会的负担，让他们把更多的时间精力投入到居民生活中。
第三，梳理社区业务，明确各管理主体的职责。在社会管理的格局中我们强调要充分发挥“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，而社区管理是社会管理的一部分，为搞好社区建设，可以借鉴江汉区经验，按照南昌市社区的实际情况对街道和社区的业务流程进行重新梳理，对社区事务分类管理，并以规范化的条例形式明确各个主体、部门的职责。
第四，强化社区工作者队伍的专业化建设。随着社会经济的飞速发展，城市社区的需求逐步迈向多元化，一支专业的、高素质的社区服务团队是城市社区迈向更高层次服务的关键。目前南昌市社区居委会成员结构还不能满足当前的社区建设需求，需要吸引更多高素质的人才促使社区工作走向职业化、专业化和规范化。同时，也可以通过加强社区工作者的职业教育、在职培训，南昌市可以借鉴郑州市购买社工岗位的做法，为社区补充活力，注入鲜活、营养的“新血液”。
第五，创新社区服务方式，提高居民的社区参与意识。社区不仅是居民生活的场所，更是居民精神的归宿，要充分认识到社区生活对民众的不可或缺性、对社会稳定的无可替代性。让居民有效参与社区建设，培育民众的主人翁意识，利用社区论坛、民情信息站、微博、微信等多种新形式新途径，搭建社区居民与服务部门和居民相互之间沟通交流的新平台，让居民了解社区发展建设情况，进而提议发声。
[参考文献]
[1]朱海霞.郑州市社区网格化管理问题浅析[J].中外企业家，2013，（33）.
[2]梁怡.郑州市社区管理体制研究[D].郑州：郑州大学硕士论文，2012.
[3]柴海瑞.郑州市城市社区管理体制现状分析[J].现代商业，2012，（28）.
[4]陈伟东.武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性[J].城市发展研究，2001，（1）.
[5]陈洁.我国现阶段典型社区管理实践模式评述[J].西南农业大学学报，2013，（2）.
[6]卢爱国.“江汉模式”新一轮改革目标选择、体制创新及可行性[J].湖北社会科学，2013，（1）.
[7]卢爱国，陈伟东.“江汉模式”新一轮改革：破解基层社会管理的体制瓶颈[J].领导科学，2012，（13）.
[责任编辑：上官涛]
