秸秆焚烧治理的法律对策研究
程良河
摘要最近几年，由于我国城市周边地区大量的秸秆被焚烧，对空气产生了严重的污染，也由此引出了秸秆焚烧的问题。对秸秆进行随意的焚烧，会对环境造成极大的污染，并且还会对资源造成浪费。所以，我国作为农业大国，政府对秸秆的焚烧问题高度重视，并且也出台了相关的法律法规禁止国民使用焚烧的方式对秸秆进行处理，同时也制定出相应的秸秆焚烧以及综合利用的法律法规，同时要求相关的职能部门对此进行严密的监管，虽然国家采取了一系列的措施对秸秆的焚烧问题进行控制，但是秸秆的焚烧情况始终没有得到有效的治理，反而向越发严重的方向发展。
关键词秸秆焚烧环境污染严重治理禁止
0引言
为什么国家对秸秆焚烧的治理没有达到预期的效果？通过对可能引起这种情况的原因进行分析后得出，主要有三方面的原因：第一，我国现有的法律对禁止秸秆燃烧存在不完善、不科学、不合理以及缺乏必要的细节等问题；第二，我国现行的有关禁止秸秆燃烧的相关法律的设计存在缺陷。例如，要求农民不能对秸秆进行焚烧处理，本身就是一个不合理的问题，因为秸秆是属于农民农田中产出的，从本质上来讲属于是农民的私有物品，农民对秸秆有绝对的所有权，所以不让农民焚烧秸秆是对农民权利的一种限制。对焚烧秸秆的问题进行处理其本质就是处理公共利益与个人权利之间的矛盾，要想维护社会利益就必须要对个人的利益进行适当的控制，作为国家来讲应该对其进行适当的补偿，但是我国的法律却没有规定任何的补偿措施。第三，为了保护环境，我国正在加大推广对秸秆的综合利用，这么做的主要目的就是希望通过以加大秸秆综合利用方式来替代对秸秆的焚烧处理，但是综合利用处理秸秆会极大地增加公民在处理秸秆方面的支出。
1我国对秸秆的处理现状
目前，我国对秸秆焚烧的处理方式主要可以分为两种，一种是没有对其余人员造成人身伤害的主要采取罚款的措施；另外一种是对其他人员造成人身伤害并造成财产损失等后果的，根据相关的法律，追究其刑事责任。
根据国家出台的有关秸秆焚烧的相关法律法规，各级政府部门需要深入落实，主要通过政府的行政管理措施对秸秆的焚烧行为进行全方位的监控管理。主要采取的监管措施有以下几种：
（1）实行管理责任制的方式，主要是指有的地方政府的环保部门制定出本年度对政府管辖地区内焚烧秸秆现象的综合整治目标，并将这一整体目标进行拆解落实到基层组织，如村委会、居委会、村小组直至将这一目标落实到每一名农户的头上，确保目标的实现。
（2）实行多部门的联合执法，由当地的政府部门作为主要的组织者，环保部门以及其余各职能部门作为协助者，对于经常发生焚烧秸秆的重点区域，例如，机场周边、高速公路周边或是市区周边待开发地区等。进行重点的监控，对于焚烧等违法行为的出现，出现一起查处一起，绝不姑息。
（3）由国家司法机关对违法人员追究其刑事责任，对于因秸秆焚烧引发的事故或是其他的违法行为，需要公安机关以及本地区的检查机关对整个事件进行调查取证，将材料汇总后交由法院提起诉讼，并依法追求相关责任人的刑事责任。
2秸秆资源的综合利用
2.1我国循环经济以及可再生能源相关法律对综合利用的规定
我国出台的循环经济促进法中曾这样说，我国支持并鼓励农业生产者和一些企业采用较为先进或者是先进的技术对农作物秸秆或是畜禽的粪便、将农产品加工成副产品等进行综合的利用，开发利用沼气等新的生物能源。我国的相关法律也曾这样规定，国家鼓励开发具有高效节能的生物物质燃料，同时也支持发展能源作物。我国已经出台相关的文件将秸秆的综合利用归入到循环经济以及可再生能源的利用，并将其归纳到国家环保新农村的建设中去。
2.2秸秆综合利用的制度
我们需要注意的是，必须要明确秸秆综合利用的短期目标以及长远规划，同时要形成整体目标以及局部目标。在21世纪初期，我国出台了秸秆焚烧的管理办法，这也为秸秆的综合利用指定一个初期的发展目标。随后根据实际情况，制定出对秸秆综合利用的长远规划以及短期规划目标。就目前我国的发展现状来讲，我国的秸秆分布非常广泛，但是在不同的地区秸秆植物的品种分布情况、资源数量以及对秸秆的治理情况都有着很大的区别。所以，我国在编制秸秆综合利用的长远目标规划上，需要各地主管部门根据国家出台的规划，制定出适合本地区秸秆综合利用发展的长远规划。
2.3秸秆综合利用产业的扶持以及激励措施
就现阶段我国对秸秆的综合利用技术来讲，有对传统秸秆综合利用技术的推广以及完善，同时也有对秸秆综合处理新技术的创新与发展。
（1）加强推广传统的秸秆处理方式，将秸秆还田或是用秸秆喂养牲畜等技术。通过推进发展秸秆还田的技术可以有效地处理好对秸秆进行焚烧造成环境严重污染的难题，同时又可以有效地增加土壤的肥力，各地区根据自身不同的情况，如土壤的差别、农作物的种类或是耕作的季节等，选择适宜的模式进行还田。
（2）需要大力推进秸秆综合治理新技术的应用。首先需要在我国农村地区大力推进农村秸秆气化站的规划建设，并且以国家实行的“一池三改”为依托，利用现有的科学技术将已经建成投产的沼气站改成秸秆的气化站。将传统的沼气池进行改造以后，以村为单位建设秸秆气化站，同时研究秸秆的气化，通过这种方式可以有效地提升对沼气的利用率。同时需要探索、开发将秸秆作为一种工业原料。
3我国秸秆焚烧现象始终不能禁止的原因
3.1规范秸秆焚烧的法律地位不高
通过对相关秸秆焚烧的法律文件进行研究后发现，地位最高的是由国务院相关部门所颁布实施的规章制度，其余的一些规章基本都是以行政指导的形式发出的，缺乏强制执行的能力，特别是在秸秆综合利用的这一问题上。各地方政府所制定的一系列法律法规仅仅适用于某一地区，具有较强的局限性，对于一些秸秆焚烧的跨界污染问题，并没有适合的治理手段。通过对有关秸秆焚烧的法律法规进行分析统计表明，现有的法律法规已经有近200余部，但是这么多的法律文件大多是以通知或是办法的形式出现的，根据这些文件对秸秆焚烧这一情况进行处理，缺乏必要的法律依据，同时也缺少一定的信服力，自然也达不到有法可依、执法必严、违法必究的目标。
3.2法律授权对秸秆焚烧行为实施处罚的主体不全
根据我国的相关法律法规规定，只有地方人民政府环境保护行政主管部门才有行政处罚权，而在治理秸秆焚烧联合执法中，所涉及部门包括公安、城管、农业、交通等多个部门，在联合执法过程中，只要农户的秸秆焚烧行为未引起重大灾害，执法人员只能批评教育了事，这大大降低了农户敢于违法的机会成本。实际执法过程中，对禁烧秸秆的相关执法责任各个部门之间存在相互推诿的情况，例如，农林部门只管提供技术的指导不管具体的禁烧，消防部门只在发生火灾后出面进行治理，环保部门虽有执法的积极性却缺乏有效的监管法律依据，进而导致了秸秆禁烧的过程中出现法律监管真空的问题。
4禁止焚烧秸秆制度合理性的分析
不让农民焚烧秸秆，对于农民来讲实际上是对农民自身权利的一种极大的限制，那么对于这种限制情况来讲，是否存在合理性以及合法性。国家禁止焚烧行为主要是因为焚烧行为在一定程度上对社会公共环境造成了损害。正常来讲，国民对环境享有法律所赋予的保护利益，但是这种利益并没有相关的法律法规对其做出具体的规定。所谓环境权益主要是指我国国民所享有的公共权益，所以，对环境的破坏从本质上来讲就是对公众环境利益的破坏。如果从这一角度进行分析，那么政府在治理秸秆的焚烧行为方面是有道理的。但是，如果从另一角度对此问题进行分析，国家以及政府是不是可以在保护公共利益为基础，而无条件的伤害公民的个人权利。关于秸秆的焚烧问题，究其本质就是农民的个人利益与社会的公共利益之间的冲突。所以，在长期实践以来，怎样处理公共利益与个人权利之间的关系就成为一些人事所争论的热点问题。
5结语
对秸秆的焚烧现象进行有效地控制，不但对社会环境有着非常重要的影响，同时对提升国民的素质也有着极大的帮助。但是我国政府所出台的一系列的禁止焚烧秸秆的制度在一定程度上反映出政府在处理这类事件上仍然存在不完善的地方。我国长期以来的主导思想是重视社会利益，轻视个人的利益。所以，作为我国政府部门来讲，如果想要彻底解决秸秆焚烧的问题，有效地控制秸秆的焚烧问题，就必须要正确看待农户的个人权益问题，承担起政府应当承担的责任。只有这样才可以实现对秸秆综合利用的目标，从而有效地解决秸秆焚烧的问题。
参考文献：
[1]曹国良，张小曳，王亚强，等.中国区域农田露天秸秆焚烧排放量的估算[J].科学通报，2007（15）.
[2]李茂松，汪亚峰.近 20 年中国主要农作物秸秆资源动态及现状[A].全国农业资源污染与综合防治学术研讨会论文集[C].2004.
[3]朱彬，苏继锋，韩志伟，等. 秸秆焚烧导致南京及周边地区一次严重空气污染过程的分析[J].中国环境科学，2010（5）.
摘要最近几年，由于我国城市周边地区大量的秸秆被焚烧，对空气产生了严重的污染，也由此引出了秸秆焚烧的问题。对秸秆进行随意的焚烧，会对环境造成极大的污染，并且还会对资源造成浪费。所以，我国作为农业大国，政府对秸秆的焚烧问题高度重视，并且也出台了相关的法律法规禁止国民使用焚烧的方式对秸秆进行处理，同时也制定出相应的秸秆焚烧以及综合利用的法律法规，同时要求相关的职能部门对此进行严密的监管，虽然国家采取了一系列的措施对秸秆的焚烧问题进行控制，但是秸秆的焚烧情况始终没有得到有效的治理，反而向越发严重的方向发展。
关键词秸秆焚烧环境污染严重治理禁止
0引言
为什么国家对秸秆焚烧的治理没有达到预期的效果？通过对可能引起这种情况的原因进行分析后得出，主要有三方面的原因：第一，我国现有的法律对禁止秸秆燃烧存在不完善、不科学、不合理以及缺乏必要的细节等问题；第二，我国现行的有关禁止秸秆燃烧的相关法律的设计存在缺陷。例如，要求农民不能对秸秆进行焚烧处理，本身就是一个不合理的问题，因为秸秆是属于农民农田中产出的，从本质上来讲属于是农民的私有物品，农民对秸秆有绝对的所有权，所以不让农民焚烧秸秆是对农民权利的一种限制。对焚烧秸秆的问题进行处理其本质就是处理公共利益与个人权利之间的矛盾，要想维护社会利益就必须要对个人的利益进行适当的控制，作为国家来讲应该对其进行适当的补偿，但是我国的法律却没有规定任何的补偿措施。第三，为了保护环境，我国正在加大推广对秸秆的综合利用，这么做的主要目的就是希望通过以加大秸秆综合利用方式来替代对秸秆的焚烧处理，但是综合利用处理秸秆会极大地增加公民在处理秸秆方面的支出。
1我国对秸秆的处理现状
目前，我国对秸秆焚烧的处理方式主要可以分为两种，一种是没有对其余人员造成人身伤害的主要采取罚款的措施；另外一种是对其他人员造成人身伤害并造成财产损失等后果的，根据相关的法律，追究其刑事责任。
根据国家出台的有关秸秆焚烧的相关法律法规，各级政府部门需要深入落实，主要通过政府的行政管理措施对秸秆的焚烧行为进行全方位的监控管理。主要采取的监管措施有以下几种：
（1）实行管理责任制的方式，主要是指有的地方政府的环保部门制定出本年度对政府管辖地区内焚烧秸秆现象的综合整治目标，并将这一整体目标进行拆解落实到基层组织，如村委会、居委会、村小组直至将这一目标落实到每一名农户的头上，确保目标的实现。
（2）实行多部门的联合执法，由当地的政府部门作为主要的组织者，环保部门以及其余各职能部门作为协助者，对于经常发生焚烧秸秆的重点区域，例如，机场周边、高速公路周边或是市区周边待开发地区等。进行重点的监控，对于焚烧等违法行为的出现，出现一起查处一起，绝不姑息。
（3）由国家司法机关对违法人员追究其刑事责任，对于因秸秆焚烧引发的事故或是其他的违法行为，需要公安机关以及本地区的检查机关对整个事件进行调查取证，将材料汇总后交由法院提起诉讼，并依法追求相关责任人的刑事责任。
2秸秆资源的综合利用
2.1我国循环经济以及可再生能源相关法律对综合利用的规定
我国出台的循环经济促进法中曾这样说，我国支持并鼓励农业生产者和一些企业采用较为先进或者是先进的技术对农作物秸秆或是畜禽的粪便、将农产品加工成副产品等进行综合的利用，开发利用沼气等新的生物能源。我国的相关法律也曾这样规定，国家鼓励开发具有高效节能的生物物质燃料，同时也支持发展能源作物。我国已经出台相关的文件将秸秆的综合利用归入到循环经济以及可再生能源的利用，并将其归纳到国家环保新农村的建设中去。
2.2秸秆综合利用的制度
我们需要注意的是，必须要明确秸秆综合利用的短期目标以及长远规划，同时要形成整体目标以及局部目标。在21世纪初期，我国出台了秸秆焚烧的管理办法，这也为秸秆的综合利用指定一个初期的发展目标。随后根据实际情况，制定出对秸秆综合利用的长远规划以及短期规划目标。就目前我国的发展现状来讲，我国的秸秆分布非常广泛，但是在不同的地区秸秆植物的品种分布情况、资源数量以及对秸秆的治理情况都有着很大的区别。所以，我国在编制秸秆综合利用的长远目标规划上，需要各地主管部门根据国家出台的规划，制定出适合本地区秸秆综合利用发展的长远规划。
2.3秸秆综合利用产业的扶持以及激励措施
就现阶段我国对秸秆的综合利用技术来讲，有对传统秸秆综合利用技术的推广以及完善，同时也有对秸秆综合处理新技术的创新与发展。
（1）加强推广传统的秸秆处理方式，将秸秆还田或是用秸秆喂养牲畜等技术。通过推进发展秸秆还田的技术可以有效地处理好对秸秆进行焚烧造成环境严重污染的难题，同时又可以有效地增加土壤的肥力，各地区根据自身不同的情况，如土壤的差别、农作物的种类或是耕作的季节等，选择适宜的模式进行还田。
（2）需要大力推进秸秆综合治理新技术的应用。首先需要在我国农村地区大力推进农村秸秆气化站的规划建设，并且以国家实行的“一池三改”为依托，利用现有的科学技术将已经建成投产的沼气站改成秸秆的气化站。将传统的沼气池进行改造以后，以村为单位建设秸秆气化站，同时研究秸秆的气化，通过这种方式可以有效地提升对沼气的利用率。同时需要探索、开发将秸秆作为一种工业原料。
3我国秸秆焚烧现象始终不能禁止的原因
3.1规范秸秆焚烧的法律地位不高
通过对相关秸秆焚烧的法律文件进行研究后发现，地位最高的是由国务院相关部门所颁布实施的规章制度，其余的一些规章基本都是以行政指导的形式发出的，缺乏强制执行的能力，特别是在秸秆综合利用的这一问题上。各地方政府所制定的一系列法律法规仅仅适用于某一地区，具有较强的局限性，对于一些秸秆焚烧的跨界污染问题，并没有适合的治理手段。通过对有关秸秆焚烧的法律法规进行分析统计表明，现有的法律法规已经有近200余部，但是这么多的法律文件大多是以通知或是办法的形式出现的，根据这些文件对秸秆焚烧这一情况进行处理，缺乏必要的法律依据，同时也缺少一定的信服力，自然也达不到有法可依、执法必严、违法必究的目标。
3.2法律授权对秸秆焚烧行为实施处罚的主体不全
根据我国的相关法律法规规定，只有地方人民政府环境保护行政主管部门才有行政处罚权，而在治理秸秆焚烧联合执法中，所涉及部门包括公安、城管、农业、交通等多个部门，在联合执法过程中，只要农户的秸秆焚烧行为未引起重大灾害，执法人员只能批评教育了事，这大大降低了农户敢于违法的机会成本。实际执法过程中，对禁烧秸秆的相关执法责任各个部门之间存在相互推诿的情况，例如，农林部门只管提供技术的指导不管具体的禁烧，消防部门只在发生火灾后出面进行治理，环保部门虽有执法的积极性却缺乏有效的监管法律依据，进而导致了秸秆禁烧的过程中出现法律监管真空的问题。
4禁止焚烧秸秆制度合理性的分析
不让农民焚烧秸秆，对于农民来讲实际上是对农民自身权利的一种极大的限制，那么对于这种限制情况来讲，是否存在合理性以及合法性。国家禁止焚烧行为主要是因为焚烧行为在一定程度上对社会公共环境造成了损害。正常来讲，国民对环境享有法律所赋予的保护利益，但是这种利益并没有相关的法律法规对其做出具体的规定。所谓环境权益主要是指我国国民所享有的公共权益，所以，对环境的破坏从本质上来讲就是对公众环境利益的破坏。如果从这一角度进行分析，那么政府在治理秸秆的焚烧行为方面是有道理的。但是，如果从另一角度对此问题进行分析，国家以及政府是不是可以在保护公共利益为基础，而无条件的伤害公民的个人权利。关于秸秆的焚烧问题，究其本质就是农民的个人利益与社会的公共利益之间的冲突。所以，在长期实践以来，怎样处理公共利益与个人权利之间的关系就成为一些人事所争论的热点问题。
5结语
对秸秆的焚烧现象进行有效地控制，不但对社会环境有着非常重要的影响，同时对提升国民的素质也有着极大的帮助。但是我国政府所出台的一系列的禁止焚烧秸秆的制度在一定程度上反映出政府在处理这类事件上仍然存在不完善的地方。我国长期以来的主导思想是重视社会利益，轻视个人的利益。所以，作为我国政府部门来讲，如果想要彻底解决秸秆焚烧的问题，有效地控制秸秆的焚烧问题，就必须要正确看待农户的个人权益问题，承担起政府应当承担的责任。只有这样才可以实现对秸秆综合利用的目标，从而有效地解决秸秆焚烧的问题。
参考文献：
[1]曹国良，张小曳，王亚强，等.中国区域农田露天秸秆焚烧排放量的估算[J].科学通报，2007（15）.
[2]李茂松，汪亚峰.近 20 年中国主要农作物秸秆资源动态及现状[A].全国农业资源污染与综合防治学术研讨会论文集[C].2004.
[3]朱彬，苏继锋，韩志伟，等. 秸秆焚烧导致南京及周边地区一次严重空气污染过程的分析[J].中国环境科学，2010（5）.
