福建沿海侨村治理中的人才困境及对策
【摘? ?要】 隨着青壮年人口在改革开放之后大量流到外地或海外，福建沿海侨村在产业、人口、社会管理等方面出现了不同程度的空心化，乡村治理有效性下降。本文通过对福建省沿海侨村的实地调查发现侨村治理面临着村干部队伍结构不合理、后备人才不足、人才引进困难、用人自主性不够等乡村人才问题，然后针对性地提出了增强人事自主、创新人才引进模式、提高村干部待遇、推进人才本土化等对策建议。
【关键词】 乡村治理;人才困境;对策建议;福建侨村
中图分类号：F320.3? ? ? ? ? ? ? ?文献识别码：A? ? ? ? ? ? ? ?文章编号：2096-1073（2020）03-0020-22
Governing Talent Dilemma and Countermeasures for the Coastal Villages of Oversea Chinese in Fujian
BI Anping
（Ocean College， Minjiang University? ?Fuzhou， Fujian? ?350108）
[Abstract]? With the large number of young and middle-aged people flooding to other paces or overseas after the policy of reform and opening， the coastal villages of overseas Chinese （CVOC） in Fujian had hollowed in terms of industry， population and social management which lowered governing efficiency rapidly. Based on field survey of CVOC in Fujian Province， it revealed that the villages were faced by such problems as unreasonable structure of conduct team， shortage of reserve talents， difficult talent introduction and insufficient employing autonomy. Enhancing personnel autonomy， innovating strategies for talents introduction， improving the pay of village managers and introducing the local elites were proposed as the measures at last.
[Key words] village governance; talent dilemma; countermeasures and suggestions; CVOC in Fujian
几千年的中华文明扎根于农耕文化，成就于乡村社会。改革开放以来的快速工业化和城市化浪潮导致乡村的地位相对下降，人口、资金、产业等不断向城市集聚，乡村出现了不同程度的空心化。中共十九大提出了乡村振兴战略，延续了新世纪以来重视“三农”问题和乡村建设的总体思路。2019年一号文件进一步提出了完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定的治理目标。福建省是仅次于广东省的全国第二大侨乡，约1580万福建籍华侨华人分布在东南亚、北美等188个国家和地区，其中改革开放之后的“新侨民”有110万[1]。为探寻侨村发展现状，笔者于2018年1月到2019年8月对福建省福清、晋江、连江、长乐等县市的多个沿海侨村进行了实地调查，发现侨村面临着严峻的乡村治理人才短缺困境，成为侨村振兴的首要的、根本性的障碍。
1? 侨村治理中面临的人才困境
1.1? 村干部队伍结构不合理
调查发现，福建省晋江市村干部平均年龄48.6岁，村支书（村主任）平均年龄51.4岁，其中年龄40～59岁占比78.1%，40岁以下的仅占13.2%;初中学历最多（48.0%），其次为高中/中专（36.3%），大专及以上文化程度仅13.4%（其中19.3%为非全日制）。村干部年龄偏大和文化教育水平不高导致晋江市SZ村委甚至没有能熟练使用电脑进行日常文字处理的村干部，在线办公比较困难，工作效率受到较大影响。此外，受到侨村根深蒂固的传统观念影响，村干部还存在宗族观念重、民主法制意识弱、服务意识不强等问题。如平潭区SM村就因为村干部挟宗族力量违规处置集体海滩使用权而导致集体利益受损，干群关系紧张，村庄整体发展规划难以落实，村级治理也比较涣散。
1.2? 后备人才不足
多数侨村内部就业机会不多，青壮年通过求学、务工经商大量流出村庄，甚至通过各种途径流动到境外。侨村人才持续向城市、境外单向流动，导致侨村发展缺乏足够的人力资本支撑。如福清市JY镇全镇8万余人，38.3%人口出境发展，分布在59个国家（地区），最高的村出国比例竟达到81.0%。大量青壮年流出侨村使后备人才储备不足，较低的收入及缺乏上升空间又进一步阻碍了有限的后备人才加入村干部队伍。如晋江市HF村的村干部月收入仅2000-3000元，按上限计算也只相当于当地城乡人均可支配收入的97.2%，却承担着繁重的村务管理工作以及更多的社交开支。最后村干部尤其是支书、主任等往往只能由事业有成的中年人士担任，因为他们没有养家糊口的经济压力，可以容忍微薄的薪资。侨村后备人才不足导致一些村干部长期甚至终身任职，如晋江市村干部中最大年龄73岁，担任村干部长达44年。人口老龄化、后备人才不足使得村干部队伍更新困难，村庄管理和侨村发展缺乏创造性与发展活力。
1.3? 外部人才引进困难
村委会组织法关闭了村集体以外的人才任选村干部的大门，热心乡村事务的离村乡亲和其他志士的才能难以发挥，形成了所谓的“本土化人才危机[2]”。在大学生村官、大学生村务、挂职锻炼等强有力的政策引导下，侨村迎来了一批年轻活跃的乡村治理人才。但这些人才往往因为任职期短、工作职责不明、上升通道狭窄、工作累待遇低等原因“干不长、留不住”。一方面多数下基层的人才将“下村”作为人生历练、人生跳板而非人生归宿[3]，不愿长期工作生活在乡村;另一方面，作为用人单位的侨村又多认为“下村干部”缺乏经验、眼高手低、不接地气，最终导致乡村人才扶持政策陷入人才和基层“双失望”的困境中。
1.4? 缺乏用人自主性
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，村两委干部主要职责是管理本村事务、提供公共服务和维持社会秩序等。随着农村税费取消，多数乡村的村财无法支撑村级公共经费支出，必须依赖政府的补贴和扶持;同时村财乡（镇）管的政策也限制了村委会的自主支配权，二者都会导致村级组织在村务管理和人事安排上的自主性受到较大影响，侨村根据自身特点因地制宜地解决人才难题的自主能力下降。因此，有着独特的社会网络、国际联系、人才多元的侨村，却因制度性障碍和用人自主性不够难以灵活有效发挥侨村的人力资源优势。
2? 侨村人才引进策略建议
2.1? 明确侨村职责，增强人事自主
规范基层政府行为，明确村委的职责范围，防止基层政府将自身的压力、责任传导到村级，导致乡村责权倒挂，引发众多问题。经费不足、人手不够、权小事多，难以激发村干部工作积极性，导致怠政懒政，服务效能低，甚至以权谋私。另外，侨村之间因为区位、人口、产业、习俗，以及华侨的数量、流向、参与村务的积极性等存在着巨大的异质性。因此侨村人才使用不宜一刀切，需要增强村委会人事自主权，因村定策。基层政府只做必要的政策引导、经济补贴帮扶和政策配套完善，用哪些人，怎么用人则交由村委会决定。
2.2? 提高村干部待遇，强化村务监管
村委会不属于政府部门，但实践中却是政府职能在基层贯彻的“最后一公里”，承担了越来越多的政府职责。随着社会经济发展，政府职责更加复杂，村务工作量也水涨船高，村两委的主要负责人越来越需要全职工作。根据按劳取酬原则提高待遇是保障村干部队伍稳定、提升治理水平的必由之路。如出台因地制宜的地方政策，参照基层群团组织公务员或事业单位工作人员工资水平制定村干部务工补贴标准，为任职一定年限的村干部和离任村干部提供养老保险和专项补贴等。提高村干部在职待遇，激发工作积极性，使他们能够体面生活，吸引优秀人才、年轻人才参与村级管理，优化干部结构，提升管理水平，激发乡村发展活力。另一方面，根据责权利对等原则，强化对村干部和村务监督指导，建立健全乡村小微权力监督制度，制定权力责任清单，推行绩效奖励，规范权力运行，打造廉洁高效、稳定积极的村干部队伍，助推乡村振兴。
2.3? 创新人才引进模式，柔性引智
考虑到村干部的工作任务、乡土特色以及大学生村官的流动性，村级人才引进可以借鉴高校的柔性人才引进制度，从科研机构、高校、企事业单位以及其他社会组织柔性引进各类专业人才（团队）指导侨村的乡村规划建设、产业发展和历史文化传承保护等。如台湾农委会水土保持局组织的大学生洄游和国际志工项目、晋江市创建的大学生暑期社会实践营活动，均以项目资助的形式吸引专业人才驻村，探索出了一条成本低、方式活、影响大的乡村短期柔性人才引进途径。地方政府可以根据当地阶段性的工作任务及各个村的实际需求，设立相关的项目，给予适当的经费资助，面向全社会公开招聘人才（团队）利用空闲时间和富余智力资源进村短期服务。如开发旅游的村以项目制的形式引进旅游调查、规划、运营、设计、宣传等不同专业团队短期驻村服务，长期分步推进。这种模式较之打包外包更接地气，更能及时了解和响应侨村的需求。
2.4? 推進人才本土化，发挥人才内生动能
大学生村官、挂职锻炼干部等人才不仅名额少、申请难，而且这些外来人才往往难以长期扎根乡村、服务乡村，无法提供可持续的服务。侨村需要创新机制，吸引本地外流人才回村参与村务管理和乡村建设。长远而言，村干部的主体还得是土生土长的“土官”而不是外来的“流官”。“土官”基于地缘、血缘、人脉的群众基础更深厚，更了解村情，更高效工作，更容易着眼于村庄发展的长远目标。
2.4.1? 培养本土人才? ? 对接政府有关乡村教育培训项目，落实乡村“六大员”的专业岗位技能和村干部的管理技能培训以及学历提升。政府资助和村集体自费聘请相结合，由相关领域专家、学者、设计师、创作团队等集中开设专业技能培训班或者进村培训，包括乡村建设、农作技术、食品加工、旅游经营、文化创意、环境保护、旅游讲解、文体娱乐、纠纷调解等内容。村干部、后备人才学历提升则采用学成报销等形式予以资助，帮助他们提升学历，增强就业、经营、管理能力。通过资助乡村教育培训项目，在乡村逐步建成村两委班子带领下的素质优良、专业多元、结构合理的本土专门人才体系，在乡村振兴中各显神通，形成强大的人才合力。各县市制定政策为村干部提供基层公务员、事业单位招考专岗或加分激励，鼓励年轻人安心、长期地服务于乡村并以此为资历实现职业的上升。
2.4.2? 吸引新乡贤参与村务? ? 侨村有着乡贤参与乡村治理的优秀传统，愿意为家乡建设出资出力、出谋划策的乡贤群体囊括了海外华侨华人、离职退休干部、乡村能人、德高望重者等多元化人才。借鉴全国各地新乡贤参与乡村治理的实践经验[4-6]，侨村要充分利用现代通讯手段将侨联、老人会、同乡会、村民代表等不同乡贤群体聚合起来，让他们以各自不同的方式积极参与村务。如创建侨村微信公众号及时通报村情村务，建立新乡贤微信讨论群，通过新乡贤征集各自联系的行业、区域的意见，打造一支分布广、思维活、用得上、留得住的跨区域、跨行业的侨村本土人才队伍，突破本土人才的地域限制，构建多重侨村治理关系，改善乡村自治结构，重塑侨村社会网络，为侨村有效治理提供智力支持和活力保障。
2.4.3? 鼓励乡亲返乡? ? 侨村大多面临人口锐减、老龄化、产业凋零、文化衰落等空心化问题，因此基层政府、村委会需要做好服务工作，创造良好的创业、就业、居住环境吸引村民返乡创业定居，为侨村累积人气和人力资本，填补侨村产业空缺，推动侨村文化振兴。除了政府的宏观政策外，侨村因地制宜的乡规民约和惯例，也在鼓励乡亲返乡方面起到重要的补充作用。如YJ村为鼓励户口已经迁出本村的乡亲、海外华侨华人返乡长期居住，提供了村内租住、购买、新建住房方面的便利和福利，既满足了他们叶落归根建设桑梓的愿望[7]，也为侨村增加了乡村振兴的资金和人才储备，成为乡土文化传承的重要保障。
3? 结语
治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，乡村人才队伍使实现乡村有效治理和乡村振兴的基础和关键。但是在快速城市化与工业化过程中，乡村空心化严重，人才流失趋势难以逆转，乡村治理和乡村振兴困难重重。本文通过对福建省晋江市、福清市、连江县、长乐区等地沿海侨村的村情、侨情、干部队伍的实地调研与分析，发现侨村在乡村治理人才方面存在村干部队伍结构不合理、后备力量不足、人才引进困难、人才使用自主性不足等问题，最后从人事自主、提高待遇、柔性引进、人才本土化等方面提出了侨村治理人才队伍建设的对策建议。
参考文献：
[1] 福建省侨联. 福建省侨联简介 [EB/OL]. http：//www.fjql.org/xqlgk/515.htm.2015-08-22.
[2] 唐晓腾. “本土化人才危机”与乡村基层治理困境——对江西省20个村实证调查的一项综合分析[J]. 中共宁波市委党校学报，2005（05）：31-37.
[3] 徐建成.村村大学生计划：破解农村人才匮乏问题的重大举措[J]. 东北农业大学学报（社会科学版），2009，7（02）：1-3.
[4] 張兆成. 论传统乡贤与现代新乡贤的内涵界定与社会功能[J]. 江苏师范大学学报（哲学社会科学版），2016，（04）：154-160.
[5] 胡洪彬.乡镇社会治理中的“混合模式”：突破与局限——来自浙江桐乡的“三治合一”案例[J]. 浙江社会科学，2017， （12）：64-72+157.
[6] 卢旭峰，王春艳，文叶飞. 印江“村两委+乡贤会”模式助力农村发展[J].当代贵州，2016，（15）：44-45.
[7] 吕鸿，陈轶. 海外华侨回乡参政分析——以浙江省青田县华侨村官为例[J].华侨华人历史研究，2013，（01）：50-59.
（编辑：赫亮）
收稿日期：2019-11-16
基金项目：福建省自然基金项目（项目编号：2016J01719）;闽江学院科研项目（项目编号：MYS18002）。
作者简介：毕安平（1974- ），男，四川宣汉人，副教授，博士， 研究方向：乡村地理、人文地理。
