秦皇岛海洋渔业执法形势分析与对策研究

    李鹏

    摘要：秦皇岛沿海海域蕴藏着极为丰富的渔业资源，为经济发展起到了助力作用。至2016年有近53 000人从事渔业生产活动，全市渔业总产值为35.502 7亿元。然而面对经济价值的巨大诱惑，超出资源承受量的滥捕、偷捕、私自扩大养殖范围等行为屡禁不止，多次为大众媒体曝光，而海洋渔政执法也逐渐被普通百姓所关注。随着法律的更新、体制的变革，渔政执法也面临着更为复杂的局面。鉴于此，对我市海洋渔政执法形势进行了梳理、分析，并提出了相关对策。

    关键词：秦皇岛；海洋渔业执法；形势分析；对策

    秦皇岛海区地处辽东湾两翼，位于渤海中心地带，海岸线东起山海关金丝河口，西止昌黎县滦河口，总长162.7 km。所辖海区15 m等深线海域面积1 800 hm2，其中蕴藏着极为丰富的渔业资源，是我市自然生态环境的“蓝色宝库”，历史上曾是渤海重要的经济鱼类产卵场、索饵场和洄游通道。但由于海域生态环境污染日趋严重，酷捕滥采等多种原因，渔业资源严重衰退。虽然采取了增殖放流、建设海洋牧场、投放人工鱼礁和严格执行海洋伏季休渔制度等一些列措施，取得了一定成效，可海洋资源的枯竭还是受到了广泛的关注。随着海洋执法体制的变革，目前秦皇岛市形成了海警、渔政以机轮底拖网禁渔区线为界的分治局面，海洋渔政执法形势更为复杂。

    1秦皇岛渔政执法的现状

    1.1秦皇岛海洋与渔业环境概述

    秦皇岛市渔业水域面积1万km2，境内有7个港口、6个河口及近20个临时停泊点，有证捕捞渔船1 687艘（内陆捕捞72艘），养殖机动渔船2 730艘（淡水养殖机动渔船23艘）。辖区内共有近53 000人从事渔业生产活动，全市渔业总产值为35.502 7亿元。从时间上来看，渔业生产主要集中在春、秋及初冬季节，夏季为伏季休渔期；从空间上来看，我市渔船主要在11、12、24、25、37、38渔区进行生产作业。主要存在的作业方式有：小拖网（有翼单囊单船拖网）、地笼网（定置串联倒须笼）、三联网（漂流三重刺网）等。

    2014年全市浅海养殖面积4万hm2，滩涂养殖0.5万hm2，底播0.95万hm2，工厂化养殖210万 m2，其中循环水工厂化养殖达到15万m2。我市已成为全国最大的海湾扇贝养殖基地和国家优势农产品（扇贝）产业带。同时，我市的水产品加工量、出口量都位列全省前茅，出口创汇额达到3.98亿美元，占全省出口总量的87.6%。

    1.2秦皇岛渔政执法概述

    1.2.1渔业相关法律法规改革开放以来，我国渔业相关法律取得了长足发展。经过不断地完善，据不完全统计[1]，到2006年底，我国已制定和颁布《中华人民共和国渔业法》等14部法律、《渔业法实施细则》等33件法规、《渤海生物资源养护规定》等63件规章、地方性法规约200件，签署双边渔业协定等几十个协定公约。

    秦皇岛市渔政执法主要以《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《渤海生物资源养护规定》《河北省渔业管理条例》等法律法规规章作为执法依据。

    1.2.2秦皇岛市渔政执法力量目前，秦皇岛市共有渔政执法机构12个，渔政执法人员194人（大专以上学历189人），执法车辆7台，大小渔政执法船5艘，均配备了执法记录仪。

    2秦皇岛渔业行政执法目前存在的问题及原因分析

    2.1海洋渔业法律法规滞后导致执法权威受挑战

    《渔业法》制定于1986年，并于2000年进行了大篇幅的修改，2004年又一次修改了其内容。国务院于1987年制定了《渔业法实施细则》，其后，农业部又于1996年制定了《渔业行政处罚规定》。然而，《渔业法实施细则》的修改却停滞不前，没有与大篇幅修改的《渔业法》相适应，造成了诸多内容已脱离实际。《渔业行政处罚规定》所规定的处罚规则仍体现在执法中，但其自由裁量标准却早已被沿海各执法机构所抛弃，而各地又根据实际自行制定了相应的裁量标准，这使得全国各地海洋渔政处罚额度差异明显。除此以外，近20年以来，海洋渔业顶层设计及执法实务研究相比其他部门法，研究少、成果少，期间内容也相对较少。例如，2007年《物权法》颁布实施，第一百二十三条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”，将捕捞权、养殖权划归为用益物权，但如何保护却缺乏有效的部门法支撑。海洋渔业法隶属于渔业法，没有单独列出，因而未能获得独立的发展与延伸，这不符合我国海洋渔业大国的地位，更与渔业发展的要求不相适应[2]。另外海洋捕捞专业性、技术性较强，其诸多名词释义多样。由于没有权威的解释，不少执法机构按照自己的理解对其扩大或缩小范畴，形成了“可以这样也可以那样”的做法。海洋渔业立法的空白将长期制约我国海洋渔业健康发展。

    2.2执法手段落后导致执法管理难

    虽然全国各地加大了对海洋渔船的监控力度，安装了AIS避碰监控系统、北斗终端监控系统等，可是却没有被相关各执法机构用作取证手段（该两项的安装主要是出于安全管理需要，有些省份还强调不作为执法依据使用而鼓励渔民安装）。对于弃网逃逸、拒不起网的渔船，也缺乏相应手段行进一步的调查和处理。相比之下，英国《海洋鱼类（保护）法案》中明确规定，执法人员有相应的权限，如调取船载各类设备内储存的数据，或者收缴或暂扣上述设备以作为证据使用，同时针对执法人员对不予配合的违法当事人采取的一些行为有豁免权，对不予配合的违法当事人也规定了相应的罚则。诸多国家对于海洋捕捞业违法行为的检查，主要有海岸警备队等性质的队伍予以执行，除普通执法手段外，且配有水炮、轻型武器等，其巨大的威慑力使得违法行为人暴力抗法的意愿大为减弱。目前我国海洋渔业执法体制正在变革当中，在强制手段上有所突破，但仍留下了禁渔区线内外有别的尾巴。执法手段的匮乏，导致在执法过程中，涉案渔船会发生逃跑、丢弃渔获物和网具，甚至冲撞执法船等情况，而执法人员无法在不威胁到双方安全的前提下逼停对方，只能跟随涉案渔船直至其自行停港或停船。这种情况下，执法人员登上渔船后更容易发生危险。

    2.3海上执法队伍难整合导致执法效率不高

    我国涉海执法机构主要有公安边防海警、中国渔政、中国海监、中国海事局、海关缉私局等，不同的涉海机构执行各自行政任务，既有重叠，又有区分[3]。2013年国务院机构改革，中国农业部将渔政划入国家海洋局，连同海警、海监一同成立海警局，重组海上执法队伍。但是，由于各地市不同涉海部门的管理机制和执法体系差异悬殊、执法程序和执法人员的专业背景参差不齐等，导致了各省在这项改革中的步伐还未统一[4]。并且由于缺乏长效的情报、信息交换平台，使得在执法过程中不能高效地对接，再加上海上天气变化、出船慢等特殊原因，经常造成需要其他部门协助时要等待很长时间的局面。

    除此之外，海洋渔业部门与科研部门也缺少必要的、通畅的交流渠道，致使大多数的海洋渔业执法还停留在多年前的固有思维上，依靠老辈的经验执法，没能真正做到与时俱进，带有很大盲目性，科技含量较低[5]。

    2.4违法成本过低导致无视法律规定“竭泽而渔”

    “守法成本高、违法成本低”一直是制约渔业环境治理的瓶颈因素。秦皇岛市渔业资源丰富，盛产虾蛄，春季生产的大马力渔船每次出海1～2 d产值高达50万元左右，经济效益十分可观。目前处罚金额从几千到几万元人民币不等，罚款与每天收获的利益相比，实在微不足道。这就使得渔政执法存在一个死结，单纯的提高处罚金额不是根本解决之道，甚至会加剧暴力抗法行为，只有真正的打击幕后根源才能有效的震慑违法行为，而这恰恰需要海上执法部门的整合。除此，加强司法震慑力度，强化“两法”衔接也是必不可少的解决办法。

    3完善秦皇岛渔政执法的对策建议

    3.1归口港口管理，在源头上遏制违法行为

    陆上管理相较于海上执法，具有成本低、受海况条件限制少、有效登检时间长，加上陆上通讯手段发达，更易于查明情况的特点。所以，对港口的有效管理，是海洋渔业管理的重点。如要充分发挥港口监管投入少、效率高的特点，要做好以下几点：

    一是要理清、划清渔港管理职权。目前各港口停泊点的管理并不一致，管理职能划归港航部门、渔政部门或者其他部门，这种职责模糊的情况使得港口的管理存在漏洞。面对这种情况，政府应当厘清职权，建立相应的联动机制，将渔船管控职能一并纳入港口管理部门，并接受渔业部门的检查。

    二是加强渔船在港口的综合检查力度。对于渔船检查力度的加强，使得能够及时发现并预防渔业安全生产事故，有效地避免了渔民的损失，这使得渔民能够接受该项举措。当然通过港口检查，也能有效制止“三无”船舶进出港、违反伏休的渔船违禁离港，遏制违禁、违规网具被携带出海作业。尽管目前有众多渔船采取“不进港”等方式来逃避港口检查，但随着港口管理的有序推进，定能在很大程度上遏制大范围的违法违规行为。

    3.2归口渔获物管理，在根本上遏制违法冲动

    根据有关部门的统计[6]，全国海洋捕捞产量中有近1/3为饲料鱼（幼鱼），这对渔业资源的破坏性很大。秦皇岛也曾接到举报，一些加工企业（冷库）在幼鱼生长期间大量收购饲料鱼，并加工成饲料出售。饲料鱼成批捕捞，其造成的资源破坏和生态损害远远大于其所带来的经济利益。正因如此，世界各国在渔业捕捞管理中，除了捕捞投入控制（控制渔船、渔具数量）外，也采取捕捞产出控制（捕捞限额，幼鱼禁止商用等），或者两者并用来维持捕捞与生态间的平衡。针对我国目前的管理现状，强化产出控制，特别是幼鱼产量的控制成为当务之急。

    一是要强化捕捞报告制度的执行，亦即根据《渔业法》要求，将渔捞日志填写作为海洋捕捞的一项常态化事务来做，并根据捕捞许可的要求，将渔捞日志作为年审时收缴的一份重要材料。

    二是推广实施渔获物定点上岸制度。目前在中韩渔业谈判中推广渔获物定点检查制度，其目的是防止渔捞日志虚假记载。而在我国大范围开展渔捞日志的收缴和检查难度很大，但渔获物定点上岸，可以有效分拣出饲料鱼。需要指出一点，渔运收鲜船舶在海洋捕捞作业中起到的作用也越来越大，部分渔船常年在海上作业，其补给、渔获物销售都由渔运船来保障，因而重点监控渔运收鲜船也能有效控制饲料鱼上岸。

    三是进一步完善相关法律、法规，借鉴国外经验，除科研等需要外，一律禁止饲料鱼（幼鱼）商用，包括其运输，加工、销售等等，从抑制消费来遏制捕捞饲料鱼行为。有些观点认为渔获物一旦被捕捞多半死亡，丢弃反而是种浪费。但正是这种容忍，导致了饲料鱼捕捞屡禁不止。

    3.3打破地方保护，渔政执法实现多地联动

    执法过程中会发现这样一种现象：这边查处，那边还在建造；这边拆解，那边罚款就行等等。缺乏统一有效的管理模式，导致了渔业违法违规行为禁而不止。有鉴于此，打破这种类似于地方保护的壁垒，合力整治海洋非法捕捞行为非常有必要。

    3.3.1要统一海洋执法自由裁量标准目前自由裁量标准在沿海各级渔政执法机构都不尽相同，这并不符合《行政处罚法》第二章对于行政处罚的种类和设定，违背了依法行政的精神。另外，沿海各地所制定的自由裁量标准差距较大，对于相近的违法行为处罚畸轻畸重，丧失了渔政执法的权威。

    3.3.2要建立违法行为全国联网制度目前海上暴力抗法逃逸行为较为普遍，受制于行政执法程序，海上现场处置的合法性受挑战，但如果海上放行，其后续程序及执行都是难题。有必要建立类似公路交通执法一样的联网制度，渔船当年的违法行为与其捕捞许可证年审挂钩，从而推动对违法行为的惩戒，并促进执法水平的提高。