财税体制改革助力江西城镇化发展

    陈虹洁

    摘 要：财政体制的改革具有深远，影响适应城镇化的趋势，适时提出财税体制改革是非常有必要的！本文立足江西实际，对财税体制改革助力江西新型城镇化发展做一些初步的探讨，通过加快财税体制改革，创新城镇化资金保障机制，促进新型城镇化的快速发展。

    关键词：财税体制；新型城镇化

    0 前言

    在推进新型城镇化过程中，财税体制改革的启动不仅仅关系经济体制改革，还是社会体制改革和政治体制改革的启动。财税体制改革要求界定中央和地方政府的关系，要求建立法治政府、责任政府，要求预算要透明化，由此约束政府的行为，从而为中国走向法治社会，走向责任政府奠定基础。由此，财政体制的改革具有深远影响的。从这个意义上来讲，适应城镇化的趋势，适时提出财税体制改革是非常有必要的！本文立足江西实际，对财税体制改革助力江西新型城镇化发展做一些初步的探讨，以期通过加快财税体制改革，创新城镇化资金保障机制，促进新型城镇化的快速发展。

    1 行财政体制介绍

    财政体制的实质是正确处理中央与地方以及地方各级财政之间集权与分权的关系问题。建国以来，我国财政体制的变迁遵循了"集权--分权--再集权"的三个阶段。以"再集权"为特征的1994年财税体制改革运行自今近20年，有效缓解了中央财政困境。但随着时代的发展其弊病逐渐显露，对地方财政运转的不良影响也日益明显，衍生出很多乱象。其中最严重的问题是导致中央与地方财力事权不匹配，致使地方政府出现跑部钱进、土地财政、乱收费罚款和大量举债的失范行为。

    2 江西财税体制现状

    2.1 分税制以来江西财税收入现状

    （一）江西税收与地方财政收入增势迅猛

    江西税收和地方财政收入高速增长。1994年分税制以来的18年，江西税收和地方财政收入分别增长18.42和21.37倍。地方财政收入增长明显快于税收收入。这说明我省地方财政收入中的非税收入比例变重，增长速度加快。特别是2007年以后，各级政府土地出让金所得列入财政收入。现在这部分收入作为地方政府基金纳入预算管理，使地方财政收入规模得以进一步壮大。

    江西税收和地方财政收入增势大致趋同，但呈阶段性特征。1994年-2006年，江西地方财政收入的增速快于税收，2006年-2010年，江西税收的增速快于地方财政收入。

    2003年以来的近十年，江西税收和地方财政收入增速远超GDP增速，高达两倍左右。在上面我们已经提到，94年分税制以来的18年，江西税收和地方财政收入分别增长18.42和21.37倍，而在这18年间，江西GDP仅增长12.34倍，远低于前面的数值。尤其是2003年以来的近十年，江西税收和地方财政收入增速远超GDP增速，高达两倍左右。特别值得一提的是，2011年财政税收"跑赢"GDP，还是在经济增速下滑、楼市调控收紧以及一系列结构性减税措施下取得的。

    究其原因，财政收入增幅较大除了物价因素导致之外，主要还是在于地方政府具有追求高财政收入的动力。政府存在税收指标问题，每年制定税收指标并层层下达，且全是增长性指标，自上而下追加任务，这导致地方政府的财政收入增速自1994年税制改革以来绝大多数时期高于GDP增速。如果财政收入增速连续多年远高于经济增速，那么这样的增长就有可能不符合经济发展规律，不符合财政的内在要求。

    （二）江西"税收占财政收入比重"和"财政收入占GDP比重分别呈"低"和"持续走高"的相反态势，但均低于全国平均水平

    江西"收占财政收入比重"体呈震荡走低态势，且均低于全国平均水平。

    94年分税制以来，江西"税收占财政收入比重"呈震荡下行、不断下降的趋势，由1994年的85.6下降到20011年的73.77，下降幅度达11.83个百分点。之所以税收占财政收入的比重持续走低的情况，与近年来非税收入的迅猛增长是直接相关的。在非税收入当中，土地财政收入无疑又占了大头。此外，江西历年"税收占财政收入比重"均低于全国平均水平，平均幅度达十五个百分点左右。

    江西的"政收入占GDP比重"体呈持续走高态势，低于全国平均水平，且差距逐年扩大。

    94年分税制以来，江西的"财政收入占GDP比重"逐年增加，由1994的5.2个百分点到2011年9个百分点，增长幅度达73%。而从GDP的分配来看，分为三个部分，居民家庭、企业和政府，"政府收入占GDP比重"的持续走高，意味着居民家庭、企业占GDP的比重逐年减少。我们应看到其中的隐忧。其一，有可能会出现"民穷"局面。一般来说，政府的全部收入占GDP的比例可以表现一个国家人民的税负。其二，财政收入的大幅增长已在制约老百姓收入增长，影响拉动内需、启动消费，进而影响经济发展方式的转变。

    （三）江西税收、地方财政收入占全国的比重远低于GDP占全国的比重

    94年分税制以来，江西税收和地方财政收入占全国的比重虽有小的波动，但总体变化不大。江西税收占全国的比重保持在0.6%到0.9%的区间范围内，而财政占全国的比重保持在0.7%到1%的区间。这两项比重均远低于江西地区生产总值占全国GDP比重，且差距越拉越大。这说明江西税收和财政收入对全国税收和财政收入的贡献要远小于江西GDP对全国GDP的贡献，这说明江西GDP所创造的税收和财政收入的效益不高，还有空间挖掘。

    （四）2006年以来，江西国、地税收入变化情况

    （1）税收持续较快增长，规模迈上新台阶。2006-2012年各年度我省税收收入（含国、税）分别为419.09亿、558.79亿、677.68亿、827.07亿、1120.48亿、1550.27亿和1748.71亿元，税收规模一年一个新台阶。2012年，全省地方税收收入总量在全国地税列第20位，同比位置前移一位；增幅高于全国地税收入平均增幅11.7个百分点，在全国地税列第2位，同比前移3位。

    （2）第三产业税收收入快速增长，但比重仍低于第二产业

    2006年-2010年期间，全省第一产业与第二产业税收收入占税收收入总额比重双双逐年下降；而第三产业税收收入占税收收入总额比重逐年上升，与第二产业比重的差距越来越小，但仍未超过。由此可见，江西第二产业对税收的贡献最大，所以对税收的影响也比较大，但随着第三产业的快速增长，第三产业已经逐渐成为税收收入的主要来源。

    （3）全省地税收入在2012年超过国税收入。2006-2012年，全省地税收入与国税收入的比例关系分别为0.62、0.63、0.67、0.66、0.63、0.89和1.10，地税收入在2012年超过国税收入。究其原因有二，一是地方税收总量从2011年开始包括耕地占用税和契税；二是2011年和2012年国税环比增速下降幅度较大，而地税仍保持高位增长。

    2.2 江西财政体制存在的问题

    江西实行省直管县财政体制改革和乡财县管体制改革，产生出深远的体制优势。但也必须看到在财政体制改革中还存在一些势必会影响各级政府的积极性，影响经济和社会事业健康发展，影响城镇化的推进的问题。

    （一）财政体制与行政体制的冲突问题

    由于行政管理体制改革相对滞后，目前江西地方政府行政架构实行的仍然是省管市、市管县的行政体制，而财政体制实行的却是省直管县，试点县财政管理权上收，财政工作由省直接部署，但行政管理体制没有同步改革，市管县行政管理体制与省直管县财政体制并存，不可避免地存在着财政体制与行政管理体制的冲突。从市级来说，市级党政机构及部门仍在履行全市性事权，由于市里掌握县里的人事权、经济管理权限和目标考核权，县级政府的运行在很多方面依然受到市里的制约和影响。从县级来说，省直管县只限于财政，没有涉及到其他诸如行政审批、用地政策、税收扶持、市场准入等经济社会管理权的下放，无法实行真正的"强县扩权"。

    （二）财权与事权不对称的问题

    1994年我国实施的分税制财政体制改革，主要是重新界定了中央与地方政府之间的事权和财权范围，但对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有作出统一规定，各地在推行分税制时也没有进行这方面的实质性改革，并且出现了事权下移、财权上收的问题，致使基层地方政府财政普遍困难。在推行省直管县财政体制改革时，江西省也没有对省级与省级以下各级政府的事权和财权进行相应的改革和调整。虽然实行省直管县财政体制后减少了财政层级，但省市县之间的事权和财权划分依然不清晰，增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种几乎都成了共享税，致使财政收支划分带有很强的人为色彩，转移支付缺乏合理的事权和支出划分前提，影响了省直管县财政体制的制度功效。

    3 侧重深化省以下财政体制改革，助力城镇化进程

    在城镇化建设中，应正确处理各级政府间事权、财权、财力的关系。三者中，事权处于核心地位，财权和财力由事权决定、受事权制约，并保障事权的履行。而我省在市管县行政体制下实施省直管县财政体制，尤其需要明确省、市、县的事权和财权划分，适当调整市级政府的事权和支出责任，实现事权与财力的匹配。

    3.1 科学界定各级政府的职责，规范省以下财政收入和政府支出责任划分

    科学界定各级政府的职责，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，以强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任。对省以下各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权争取尽可能进行明确的细分和形成共担方案。可借鉴湖北的做法，完善省级与市县级财力分配的机制，即对省级和市县的增值税、营业税等几种共享税收收入下划市、县，以提高财政资金的使用效率鼓励各地加快发展。

    3.2 增大省级和市级财政对县级财政的转移支付力度。

    省级和市级财政对县级财政的转移支付仍是目前加大县级财力的主要手段之一。可借鉴安徽的做法，如安徽即计划2013年新增省以下均衡性转移支付规模30亿元，以促进各地区公共服务均等化。此外，要保障地方事权与财权的平衡，还需要建立阳光融资体系，推进地方自主发债试点，进一步规范转移支付制度。

    3.3 以"项财政转移支付"支撑城镇化进程

    在确保财政投入的同时，应增加专项转移支付，设立"土地综合整治专项转移支付资金"，这些资金主要用于保障转让承包经营权的农民的长远生计问题。还要严格土地综合整治专项资金的管理，如制定严格的预算编制、执行、监督程序，保证专项资金落到实处。

    参考文献：

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