河北省资源开发与农村生态环境保护相协调的法律实施机制研究

    贾维

    摘要：生态环境是一定区域内人群生存的基础，在经济发展的浪潮中正在遭受着严重的威胁，而我国特有的城市农村的二元体制使广大农村成为了资源开发中生态环境遭受破坏较为严重的地区。作为资源开发大省的河北，在美丽河北的建设中，如何搞好资源开发与农村生态保护的协调，并在法律实施机制的建设中促进两者的良性互动成为了我们必须要面对的现实课题。

    关键词：生态环境；法律实施机制

    一、问题的提出

    生态环境是以特定生物体为主体，并影响其生存和发展的各种资源的总合。生态环境保护是指，运用各种方法和手段对生态环境中各要素进行的综合保护。由于生态环境对人类生存和发展具有关键的意义，因此世界各国在不同的经济发展阶段均提出了大量的关于生态环境保护的方法和措施。我国在最近30年来愈发重视生态环境的保护，通过各种层级的立法及法律的实施在全国范围内建立起了生态保护的初步网络，在中央全会也提出建设美丽中国的伟大愿景。河北省作为资源开发的大省，同时作为京津冀协同发展的重要一极，在资源开发的过程中造成了生态资源的部分破坏。比如，水资源的污染，大气污染严重，土地尤其是耕地质量下降，农村人居环境较差，矿产资源开发过程中，废物渣所夹带的粉尘及放射性物质已经威胁到周边居民的身心健康。在广大的农村地区由于长期受到城市农村二元治理体制的束缚，生态环境保护与城市有较大的差距，生态环境保护的国家触角在这里显得尤为脆弱，资源开发导致的生态环境恶化在这里显得尤为突出。导致这种局面形成有诸多原因，其中法律实施机制的不健全是其中较为突出的问题，因此如何健全资源开发与农村地区生态环境保护相协调的法律实施机制显得比较迫切。

    二、河北省资源开发与农村生态保护法律实施中的问题及成因

    （一）法律实施中的守法问题及成因

    对于在资源开发中出现的破坏农村生态环境，最好的办法是防患于未然，而要做到事前防范，必须加强资源开发者、政府部门及农民的守法意识。自我们国家实行家庭联产承包责任制以来，家庭农户的生产积极性得到了极大地提高，但是由于几千年来形成的小农思想不可能在短期内完全消逝，这就造成农民固有的思想观念仍然以自我满足为主要目的，对于有关环境保护和资源开发应该依循的法律法规比较漠视。由于市场的利益驱动性，农民本身在对资源运用上往往忽视对资源的有序利用，比如无需使用化肥，片面追求亩产，导致土壤污染。有些农村地区矿产资源丰富，在进行矿产开采的过程中，不重视开采矿产的特殊环境要求，致使对环境造成了不可逆的严重影响。村镇的企业为了排污方便而直接把未进行处理的各种废水直排入河流中，造成河流富养化。除了自身守法意识淡漠以外，国家在农村地区的环保普法宣传也显得比较薄弱。虽然在环保法及其他有关环境保护的法律及法规中强调生态环境保护的宣传，但是这种宣传大多集中在城市中，在农村地区类似的宣传活动较少开展，这就导致有些环保的法律法规有些农民根本不知道，更谈不上去守法。在有些农民进行环保维权的过程中，他们发现维权的难度相当大，这些人缺乏相关的参与权，他们表达自己环保权利的途径不是很顺畅，这也就是他们感觉到自己守法与否并不是很重要，在消极层面助长了违法的情绪。城乡二元结构的长期存在使地方政府在对进行资源开发主体的监管上同样感觉捉襟见肘，监管力度的疲弱，使资源开发主体守法意志进一步减弱。

    （二）法律实施中的执法问题及成因

    执法作为法律实施中的关键环节，对于提升法律实施的效果，保证法律得到切实的贯彻执行起着重大作用。在这一部分我们只谈生态环境保护行政执法。地方政府对地方的环保是第一责任主体，但是地方政府也是地方经济发展的主要承担者，经济发展能够比较直观的感受，而生态环境的破坏有时是渐进的，可能在某一届政府并不能显现出来，而且地方政府一直存在着GDP情结，对经济发展速度和总量的追求往往放在第一位，美国经济学家库兹涅茨对环境质量与收入之间的关系进行了深入和广泛的研究发现，当国家的环境污染到达环境的最大承载量时，国家才着力于对环境的保护而放慢甚至限制经济的发展速度。这样某一届政府可能对生态环境保护的重视力度不够，导致政府执法的松懈。从政府执法组织保障上来说，在农村地区往往缺乏专门的执法人员，执法力度不够，对于一些破坏环境的资源开发行为听之任之。在中央政府推进城镇化建设过程中，广大的农村地区由于蕴藏着丰富的资源，而这些资源对于改变农村面貌和推进城镇建设发挥着巨大的作用，政府在执法资源有限的前提下，可能会出现所谓“悲情选择”，就是选择牺牲一部分环境利益而推进改革。当作为公共物品提供者政府出现这种缺位的时候，必然会导致对农村生态环境的极大影响。不管是进行资源开发还是进行农村的生态环境保护，政府的行政执法行为都必须严格按照相关的法律执行，包括对资源开发的可行性调查，包括开发资源的“三同时”制度，包括对开发资源的环境审批，要做到事前审批、事中监督与督导、事后总结与回顾相结合的行政执法动态管理。

    （三）法律实施中的司法问题及成因

    狭义司法作为一种纠纷的解决方式，比较晚的出现在纠纷解决的历史谱系之中，运用司法解决纠纷不仅标志着纠纷解决方式的极大变化，同时也标志着纠纷解决的文明程度。司法解决纠纷在中国存在了很长时间，但是在中国人的心中，无讼解决仍然占有相当大的比重。首先，在广大的农村地区，熟人社会依然广泛存在，由宗族或姻亲建立起来的人际关系使人们不太愿意把糾纷最终通过司法的方式加以解决。这就在心里层面为生态环境司法制度的展开设置了障碍。其次，司法解决纠纷的公正性仍然受到一定的质疑。在人们心中把司法机关视为行政机关，对于他的运行方式普遍按照行政运行理解，认为法官之间存在着官官相护的极大可能，对于普通百姓的生态权利诉求不太可能支持，也因此不愿意把由于资源开发引起的生态环境问题诉诸法庭，只要资源开发者满足了他们的物质要求，也就“私了”算了。再次，诉讼解决纠纷面临的另外一个难题是效率问题。一般的环境纠纷解决的时间可能就是几个月，长的有达几年的，在这么长的时间里，不仅自己浪费了很多获得其他收入的可能，也面临着最终自己败诉的结局。而更多的人是持有搭便车的想法，这样对于普通人在面临诉讼风险与收益不匹配的前提下，每一个理性人的选择可能就是采取其他的途径解决纠纷。

    三、河北省资源开发与农村生态环境保护相协调的法律实施机制的构建

    （一）法律实施效果的构建——主体守法意识的加强

    首先，要大力加强资源开发与农村生态环境保护相关法律法规的宣传教育。要使资源的开发主体具有生态环境保护守法意识，主体先要对有关法律法规有所了解。我们可以分为农民开发主体与非农开发主体两个方面。在对主体进行分类的基础上我们要针对不同的人群的认知习惯，认知能力因材施教。比如对于农民开发主体，我们要根据他们的地域特点，历史传承，采取多种方式和易于被大家接受的方式展开，切不可教育和宣传走过场。在进行宣传过程中要配备专门宣教人员，并对他们进行定期的培训，甚至可进行设计进阶安排，通过各种鼓励的方式激发他们宣教的积极性。在宣教内容的选择上要结合不同农村地区的不同特点，不可千篇一律，同时注重宣教效果的反馈，在宣教中可以采取政府宣教与农民组织自学等方式展开，充分发挥农民自治组织的主观能动性。对于非农开发者，在资源开发审批前可以建立资源开发法律和生态环境保护法律考核制度，只有完成相关的考核才能获得审批，使他们在资源开发前就深入了解资源开发与农村生态保护的辩证关系。其次，大力加强政府、开发主体等可持续发展观念的建立。可持续发展作为国家未来发展的基本原则，在世界范围内已经得到了广泛的认同，我们国家经过几十年的工业化建设，生态环境的破坏已经相当严重，如果还是一味的重视资源开发而忽视环境保护，那后果不堪设想。农村作为城乡二元体制下环保弱端，树立可持续发展尤为重要。

    （二）法律实施的执法构建——行政执法的复位

    首先，建立完善的资源执法与生态环境保护执法相协调的综合执法体制。现在的资源执法和环境生态执法具有多部门性、分散性的特点，资源开发审批主体与环境保护执法主体具有天然的部门障碍，再加上执法资源共享的不足，导致行政执法效率低下，不能很好的适应当下农村地区的环保要求。为了解决执法分散、政出多门的弊端，我们可以建立资源执法与生态环境执法的综合执法体系。把这些部门的执法权力集中到一个综合执法单位，由这个单位统一行使执法权，这样就可以在统筹安排的情况下，最大限度地做到资源开发与农村生态保护相协调的行政执法，提高执法效率。

    其次，严格执法程序。行政执法程序是行政执法结果的重要保障，同时也是执法结果公信力的外在支撑，只有严格执法程序才能让相对人对执法结果做到心服口服。我们可以在人员选择、资格赋予、行政处罚与收缴分离、事后备案等几个方面加强程序性建设。在对综合执法机构人员遴选上要做到事前把关，严格考核制度，做到持证上岗；综合执法人员必须按照资源开发及环境保护相关法律法规进行执法，在合理的裁量权范围内行使处罚权，同时对被处罚的人员按不同的处罚出具具有法律效力的文书，赋予相对人对处罚的异议权利，处罚作出与款项的收缴应该做到分离；作出处罚后要及时进行事后备案，通过备案可以总结一段时间以来处罚的范围和违法的重点领域，为以后的执法活动提供数据支撑

    再次，建立综合行政执法的问责机制。在建立资源开发与生态环境综合执法体制后，对于在执法中枉法执行、渎职执行等行为建立较为完善的问责机制。通过问责机制的建立明确违法行为应该受到的处罚，并加强执法人员的执法责任心和执法准确性。

    （三）法律实施的司法构建——诉讼权威的加强

    诉讼作为解决纠纷的一种方式，是国家发展到一定阶段的产物，它不仅是国家强制解决纠纷的选择，还是其他纠纷解决方式的支撑。随着依法治国理念和公民诉讼意识的不断提高，运用诉讼解决资源开发所产生的农村生态环境纠纷也日益增多，这就要求我们建立并完善诉讼解决环境纠纷的各种制度。首先，纠纷解决的组织安排。虽然我们要求在有条件的地区建立专门的环境庭以应对纠纷，但是环境庭这一审判组织仍然在逐步摸索阶段，组织下沉没有完全实现。比如在与农村更为接近的各种法庭，鲜有专门处理环境问题的人员和组织，这就造成环境纠纷不能就近就地解决，增加了环境纠纷当事人的时间和机会成本。因此，在完善审判组织上，要做到组织下沉，使专门处理因资源开发而引发的农村生态环境污染纠纷可以就近解决，并对法庭的相关人员及时地进行继续教育，加强其处理该类问题的司法能力。其次，程序运行的监督。作为资源开发主体的纠纷当事人出于对程序的陌生和不信任，他们很少能够做到对程序的监督，这就给个别法官渎职审判和枉法裁判留下了可乘之机。这就要求我们从程序的内部和外部监督机制入手，强化程序运行的合法性。在内部，完善法官的惩戒机制；在外部加強检察机关的法律监督力度。通过组织下沉和程序运行的合法性监督重塑当事人对纠纷解决的信心。

    参考文献：

    [1]梁若皓.矿产资源开发与生态环境协调机制研究[J].中国地质大学，2009（03）.

    [2]刘斌，余兴厚，罗二芳.西部地区基本公共服务省际差异研究——基于因子分析与聚类分析模型的初探[J].贵州财经学院学报，2010（03）.

    *本文是2016年度河北省社会科学发展研究课题“河北省资源开发与农村生态环境保护相协调的法律实施机制研究”（课题编号：201603030118）的研究成果。

    （作者单位：唐山学院）