高校预算绩效管理研究

    胡洪斌　廖明智

    摘要：高校扩招以来，经费渠道日益多元化，建立预算绩效管理既是国家法律法规的要求，也是高校内涵发展的要求。我国高校的预算绩效管理尚处于初步阶段，存在各种问题。文章结合国家关于推动绩效管理的指导意见与高校实际情况，提出有关对策，为高校完善预算绩效管理框架，推动预算绩效管理提供借鉴。

    关键词：高校；预算；绩效管理

    一、高校预算绩效管理概述

    （一）预算绩效管理的含义

    预算绩效管理是以提高财政支出的效益为目标，将绩效理念融入到预算管理的全过程，运用一系列绩效管理方法实施的管理活动。预算绩效管理一般包括五个要素：绩效目标、绩效实施、绩效评价、绩效反馈、绩效结果评价运用。财政部门或预算部门根据设定的绩效目标、运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，并以此作为预算编制和资金拨付的依据。

    （二）高校预算绩效管理的必要性

    1. 深化財税体制改革的要求

    从2000年开始，国家为了加强预算管理、强化预算绩效，陆续出台了一系列法规制度。2003年十六届三中全会在推进财政体制管理改革方面，明确提出了“建立预算绩效评价体系”的要求。2012年12月印发的《高等学校财务制度》也要求高“进行支出绩效评价，提高资金使用的有效性”。2011年财政部为了强化预算支出效率，提高资金使用效益，专门下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，将绩效理念融入预算管理全过程，使之成为预算管理的有机组成部分。2015年1月1日修订实施的预算法再次以法律的形式明确“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。

    2. 优化高校资源配置的需要

    20世纪90年代末期高校扩招后，单纯靠国家财政投入已无法满足高等教育发展的需要。当前高校已经形成以财政拨款为主，学校多渠道自筹资金的投入模式。国家对教育的投入不足，高校办学资金缺口较大，必须改变“重投入轻产出”的陈旧观念，充分整合多种不同的资源，优化高校资源结构，提高高校经济效益。而资源配置是否合理必须通过对预算绩效评价来实现。通过推行部门预算绩效评价，可以激发员工全员参与财务管理的积极性较好的提高单位财务管理水平，促进高校更好的完成各项事业。

    二、高校预算绩效管理存在的问题

    1. 对预算管理认识片面，缺乏绩效管理观念

    预算编制是一项涉及学校方方面面的工作，需要全员参与。很多高校工作人员片面的认为预算编制只是简单将经费分配到使用部门，没有考虑资金的使用是否合理、是否有效益，没有意识到预算编制其实是对学校资源优化配置的过程，对学校管理水平的提高有着重要作用，这样编制出来的预算不但没有起到合理规划资金的作用，还浪费人力、物力。

    高校领导对预算管理的认识也有偏差，他们关注点主要在于尽可能多的获取财政拨款总额、人员支出总额是否较上年有所增长、重点项目的预算安排是否到位等，忽视了预算执行中资金使用的合理性、有效性。

    2. 绩效目标不明确，部门目标与学校长远目标脱节

    一些高校也试行了预算绩效目标管理，但由于没有以实现学校事业发展规划为中心设定目标，导致绩效目标设置指向不明确、预算和目标不匹配，在绩效评价指标体系上定量指标不够、指标细化不够，绩效标准缺乏科学合理性，绩效评价不能真实反映目标的实现程度，绩效管理流于形式。

    3. 预算编制不合理，缺乏科学性

    多数高校仍采用增量预算方法，即每一年都是在上一年的基础上调整预算。这种方法操作起来固然简单，但存在明显不足。增量预算法依赖于基期数据，基期数据只是基于上年度的实际情况发生的支出，如果本年度学校的情况发生变化，经费投入的侧重点也应发生改变。在基期数据的基础上简单采用增量预算还会促使各部门为了保证次年预算充足而想方设法把预算花光，不但造成资金浪费、效益低下，也不能真正实现资源优化配置。为了克服增量预算的固有缺陷，一些高校编制预算时采用零基预算法，零基预算注重当年的实际需求，弥补了增量预算支出不合理的缺陷，但也可能造成预算部门注重短期利益而忽视长期利益，对学校的长远发展带来不利影响。

    4. 预算绩效评价缺乏有效性

    高校预算绩效管理涵盖了组织建设、评价指标、评价标准、评价实施、评价跟踪、评价反馈与应用等方面，涉及内容繁多，预算评价体系的构建和实施难度较大。目前，高校预算绩效管理还处在探索阶段，绩效评价普遍存在评价组织部不健全、指标覆盖率不广、评价标准不科学、基础数据的真实性和完整性不够、评价反馈滞后、绩效评价缺乏主动性、缺乏有效的激励机制，评价结果应用较差等问题，影响了整个绩效评价质量。

    三、构建高校预算绩效管理的对策

    1. 转变观念、建立以绩效为目标的预算管理

    加强领导、健全组织建设。高校领导应充分重视预算绩效管理工作，从各部门抽调业务骨干建立专门的预算绩效管理和评价组织，明确工作目标，梳理工作流程，完善工作机制，明确各自的职责分工，制定具体措施。

    加大宣传力度，培养专业技能。增强师生员工的预算绩效意识，培育绩效管理文化，利用校内新闻媒体和财经专题、教代会等会议加大预算绩效的宣传、宣讲力度，让预算绩效理念逐步深入人心。开展预算绩效评比活动，进行跟踪问效，强化部门支出责任意识。组织工作人员加强财经知识和绩效管理知识的学习和培训，通过专家授课、交流学习、协同演练等方式，提升业务素质，提高预算绩效管理的工作水平。

    2. 合理设定绩效目标

    （1）理顺绩效目标设定流程。目标预案设定既可以采取自上而下，也可以采取自下而上。无论哪种方式，都必须广泛征求意见、统一认识、明确责任，结合学校实际情况和发展战略有所侧重，最后由学校高层决定。这样制定出来的目标才具有针对性和权威性。

    （2）建立一套切实可行的预算绩效指标体系。绩效指标的设定应该坚持科学、总体、有效、可比和可行性原则，围绕学校总体规划设定，与部门目标高度相关。运用平衡计分卡和关键绩效指标等方法构建高校预算绩效指标体系，只有这样，才能够反映出高校预算目标层次和关键指标进行的定位预算导向。高校绩效预算指标应包括财务指标和非财务指标、定量指标和定性指标，只有把多项指标合理、全面并且不重复地综合到一个体系中，才能充分发挥高校绩效预算指标体系的目标导向功能。

    3. 加强绩效运行跟踪监控管理

    （1）从组织机构、信息采集、分析方法、报告等方面建立绩效运行跟踪监控机制。首先应建立绩效评价组织机构。高校应当成立预算管理委员会负责对预算编制和预算执行进行全程监督控制。该委员会由主管校长为领导，以财务处为中心，由工会、审计、人事、教务、科研、基建、资产、学工等部门的人员组成。该委员会除拟订预算管理目标、确定项目优先顺序，还要对总体目标进行细化和分解，在推行部门预算的基础上，形成各部门的具体目标，根据部门目标编制支出预算。其次应加强信息采集和分析。预算管理委员会的成员按职责分工，应定期采集绩效运行信息，根据预算执行进度和目标完成进度，按照预定的评价标准和方法对绩效目标运行情况进行跟踪管理和分析，分析期可分为事前阶段、事中阶段、事后阶段，也可按月、季、年分析。分析着重引入绩效的理念，对财政资金的使用过程进行监督和控制，以便考察资金的使用效率。各部门分析结果应报送预算管理委员会，预算管理委员会汇总提炼后形成书面报告供学校决策。

    （2）建立问责和纠偏机制。进一步细化权责，将责任方式、问责主体、问责程序以及责任监督等纳入制度建设，逐步建立预算绩效评价问责机制。重大项目立项应组织专家充分论证、严格审批，经费开支报销应加强 “一支笔”管理，坚持民主理财原则，杜绝一言堂。在预算绩效监控中发现未达目标，预算管理委员会应及时核实情况并对责任人进行问责，发现违规行为依法依规追究责任。绩效指标不达标时应查找原因，划清责任，分清是预算执行者的责任还是指标本身不科学、不合理，对预算跟踪监控中发现的偏离绩效目标的行为及时予以纠正，对有缺陷的绩效指标根据实际情况及时调整考核与评价标准。

    4. 绩效评价实施管理

    科学的绩效评价应包括事前评价、事中评价和事后检查三部分，三部分缺一不可。

    事前评价。高校在预算立项时，经费的使用部门应当以绩效为中心进行自我评价，并向学校预算管理委员会提供项目单位前期调研情况、可行性研究报告以及事前绩效自评材料，资料应真实、准确、完整，财务部门或经费管理部门经过初步审核，对符合条件的项目纳入预算安排。

    事中评价。学校预算管理委员会制定统一的绩效考评办法，根据绩效评价工作安排组织开展绩效考评工作。经费使用部门按照要求提供相关项目的立项批复、项目实施计划、项目完成情况、效益绩效情况，提供事中绩效自评报告。预算管理委员会依据国家法律法规和财经制度，围绕学校的发展规划，根据重要性原则选取评价项目，对照经费使用部门提供的绩效自评报告，借助财务资料运用专家评议法、成本效益法、因素分析法等方法进行重点分析评价。

    事后检查。绩效评价结果及时反馈给经费使用部门，经费使用部门根据财务部门或管理部门的意见和要求，对存在的问题整改、规范、完善，财务部门或管理部门对整改情况进行监督、检查，确保落实。

    5. 绩效评价结果反馈与运用管理

    （1）建立绩效评价结果反馈机制。高校预算管理应建立绩效反馈机制，将绩效评价的结果及时反馈给预算执行部门，评价结果包含评价等次和建议两方面内容。在反馈时应坚持具体原则、互动原则、对事不对人原则、正面引导原则。绩效反馈的内容包含考核结果、差距和改进措施、未来的任务目标，在帮助预算执行部门制定绩效改进措施时，应切合实际，明确计划的时间性、计划内容要具体、计划要获得部门认同。

    （2）建立评价信息公开制度。首先要树立信息公开意识。评价信息公开有助于保障公民的知情权、监督权，约束预算单位的行为，促进决策更加合理、科学，在全面从严治党的新环境下对防止暗箱操作、推动反腐也有重要作用。随着我国“党务公开”、“政务公开”制度不断向纵深推进，预算公开、绩效评价公开逐渐推广。其次要坚持逐步公开的原则。绩效评价是一项复杂的系统工程，需要投入大量的人力物力，普遍评价既不科学也不现实。绩效评价和公开应有所侧重，应重点选择关系民生的项目、重大项目以及政策要求公开的项目（比如三公经费）。再次应建立投诉机制。建立畅通的投诉渠道和解决途径，部门或員工对绩效考评有异议时，可以通过正常的渠道反馈意见，不能因投诉无门而挫伤了积极性。

    （3）建立激励和惩罚机制。绩效评价结果的运用主要是通过奖惩激发员工积极性，促进预算单位加强自我约束，努力提高预算管理水平，实现资源的优化配置。高校预算绩效奖惩机制从部门和个人两方面予以体现，对绩效完成好的预算部门优先保证经费，对绩效完成差的部门则要严格审核或者削减预算；对绩效管理中尽职尽责并取得较好效果的个人应给予绩效奖励或提拔，对无法胜任岗位的员工实行转岗或培训学习。

    参考文献：

    [1]财政部.关于推进预算绩效管理的指导意见[Z].2011.

    [2]苏仕会.高校预算绩效评价的理论研究及绩效指标体系设计[J].流通经济，2015（01）.

    [3]李进焕.高校预算绩效管理存在的问题及对策[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2015（37）.

    （作者单位：胡洪斌，四川师范大学计划财务处；廖明智，四川师范大学商学院）