论地方金融监管法律规制的完善

    张莉莉+高萌

    摘 要：目前，我国地方金融监管的法律制度尚不完善，存在地方金融管理重复与真空并存、地方金融管理部门权责不对等、职能定位与市场定位有偏差等问题。其原因主要在于相关法律制度的缺失。完善地方金融监管法律制度可以借鉴温州政府的《温州民间金融管理条例》，通过确立监管理念、监管主体以及具体制度的构架等建立起地方金融监管法律体系，以促进地方金融监管的法治化、规范化。

    关 键 词：地方金融监管；民间金融；法律规制

    中图分类号：F832.5 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）11-0035-05

    收稿日期：2014-09-25

    作者简介：张莉莉（1979—），女，安徽庐江人，河海大学法学院副教授，法学博士，研究方向为金融法、水资源法；高萌（1990—），女，江苏徐州人，河海大学法学院经济法学硕士研究生，研究方向为经济法学。

    一、我国地方金融监管法律规制的现状

    近些年来，我国民间金融发展逐渐加快，金融业的地位越来越重要，因此受到了中央与各地方政府的重视。但目前国家还没有相关的法律法规规范地方金融监管，地方金融监管尚处于无法可依的状态。例如，温州金融改革试验区建设以及珠三角多个区域金融发展规划虽然获得了国家层面的支撑，但归根结底都只是获得国家行政机构的认可，并无制度化、法制化的章法可循。[1]其它大部分省市对民间贷款服务中心和民间资本管理公司的监管也主要是依据省级、市级文件，而这些并不具有法律强制力和权威性。由于缺乏权威性的地方金融监管法律法规，实践中产生了诸多问题。

    首先，监管重复与监管真空并存。当前地方金融监管职权尚不明确，地方政府对地方金融监管，多采用设置金融办的方式。地方金融办在“一行三会”为主的中央金融监管制度下弥补了其派出机构在职能上的缺陷。然而地方金融管理体制与中央金融管理派出机构的界限尚不明确，不仅易出现两机构职权重合的现象，造成监管资源的浪费，也会在一定程度上造成国家宏观调控政策与地区发展的不协调，进而给地区经济发展带来不利影响。对于地方和国家在金融管理方面如何分工合作、金融机构风险的处置、成本的分担等等，目前尚无明确的制度安排，从而导致地方金融监管出现越位和缺位现象。[2]

    需要注意的是，县级以下行政区域并未接受“一行三会”的监管，而我国大多数的地方金融机构如小额贷款公司、村镇银行、典当行、融资性担保公司等还多设立在乡镇、行政村这些“一行三会”暂未触及的行政区域。随着经济的发展，金融改革不断加快，金融市场吸纳民间资本的相关政策被逐步放宽，新型农村金融机构如雨后春笋般涌现，随之而来的问题就是监管真空现象将会更加突出。[3]若遇到管理空白，就容易出现两机关之间相互推诿的现象。

    其次，地方金融监管部门的权责不对等。目前，地方金融监管机构普遍存在事前无权监管、事后处理问题的状况。从地方金融发展权责相适应的角度来看，地方政府一方面有权推进地方各个金融机构的组建及扩张，有权对地方金融机构出现的问题提出整改建议，但另一方面却不承担事前监管的责任，监管责任仍归中央金融管理部门，这就造成了地方金融办事前无权监管、事后处理问题的权责不对等的状况。

    再次，地方金融管理部门职能定位与市场定位存在偏差。第一，地方金融管理部门角色模糊。譬如所有者与监管者的角色同属一个部门，集中两者的权力很容易造成权力垄断，同时也会降低监管的有效性和独立性。地方金融监管部门多种职能混合也是对其监管专业性的重大考验，能否公正地处理好这两种角色是一项巨大挑战。第二，地方金融监管偏离市场定位。在实际经营过程中，由于受多种因素影响，大多地方金融机构会偏离了这一市场定位，转而追求“大而全”式的快速发展。[4]地方金融办在行使金融监管权的过程中，如果不要求地方金融机构以市场定位为导向，就容易忽略中小企业的根本需求。

    二、《温州民间金融管理条例》的借鉴

    随着经济的迅猛发展，民间借贷规模也日益扩张。在温州，80%以上的家庭或个人以及50%以上的企业都参与到了民间借贷中来。[5]浙江省政府对此做出了积极回应，《温州民间金融管理条例》（以下简称《条例》）应运而生。作为全国首部专门规范民间金融的法规和首部地方性金融法规，《条例》为防范民间金融风险、维护民间金融秩序起到了重要作用，使得民间借贷从无人管的模糊状态变成了有法律可以遵守的阳光化状态，促进了民间借贷的合法化与规范化。

    首先，《条例》确定的监管主体为温州市人民政府以及下设的县级人民政府，同时政府又是服务部门，对《条例》的实施起监督与指导作用。在温州市辖区内委托设立为民间融资当事人进行风险提示的民间融资行业服务机构，建立民间融资服务机制、风险监测机制、监管出现问题的处置机制以及驻温州的国家金融监督管理派出机构的沟通协调机制，明确了各个机构的职责，以便管理过程中提高效率。该《条例》还规定“民间融资监督管理和风险处置工作应当纳入本级人民政府年度目标考核内容”，这项规定有效地促进了地方金融监管机构的监督管理。各机关之间为了防范民间融资风险、提高监管效率，规定“地方金融管理部门和工商行政管理、经济和信息化、商务等有关部门以及驻温州的国家金融监督管理派出机构应当建立民间融资监督管理信息共享机制”。

    其次，《条例》涉及的监管内容十分广泛。第一，《条例》规定可以设立从事定向集合资金募集和管理等业务的民间资金管理企业，以及其设立需要提交的具体材料等。民间金融管理条例中的重要部分是民间借贷，应当订立合同约定履行义务，并且大额民间借贷还应当报送地方金融管理部门委托的机构备案。第二，利率方面并没有做特别管出限制，而是规定“民间借贷利率由借贷双方协商确定，但不得违反国家有关利率的规定。”第三，对定向债券融资作出具体要求。包括规定每期定向集合资金合格的投资者人数限制、投资方式以及管理人出资比例。

    再次，《条例》明确了监管权力的实现方式。《条例》通过立法来对民间金融参与者进行具体约束，对民间金融活动中的各个环节做了具体规定，且鼓励民间金融活动参与者维护自身权益。如在民间借贷过程中，鼓励出借人就出借情况报送备案。在处理民间融资纠纷时，备案的材料可以作为证据且证明力较高。国家机关处理涉嫌非法集资、非法证券活动、非法经营等案件时，备案的材料可以作为民间融资行为合法性的重要依据。条例通过最后一章还规定了用法律责任来实现监管权力，即通过反向约束的方式，使权利实现更加行之有效。

    最后，《条例》的创新之处在于明确了准许定向债券融资。针对在正规金融机构小微企业融资难的情况，《条例》规定：“允许企业因生产经营需要，可以以非公开方式向合格投资者进行定向债券融资”。允许机构定向集合资金，这也是间接为小微企业融资开路。通过专业化的管理，将分散的民间资金集聚起来，并以股权、债券等形式投资到实体和政府鼓励的建设项目中来。

    综上所述，《条例》给了我们以下启示：其一，准确对监管主体做出定位，起到监管与服务并重的作用；其二，将民间借贷备案制度纳入法律，为金融监管提供法律保障。地方金融的发展主要是中小企业力量的积聚，该《条例》能充分考虑到中小企业的利益，为其解决了融资难问题，大大促进了中小企业的发展。但同时，《条例》也有其不足之处：譬如，《条例》只着眼于温州市民间金融的发展，并未提及与其他周边地区进行融资出现问题时该如何解决。这也是我们在今后制定新的民间金融法律时应当注意的问题。民间金融法制化是一个漫长的过程，虽然《条例》的创新与缺陷为其他省以及全国民间金融规范化提供了可资借鉴的经验，但《条例》的实施还需要实践的检验。

    三、完善地方金融监管法律规制的构想

    （一）监管理念的确立

    完善地方金融监管法律规制，需要正确的监管理念予以指引。目前，国际上对于金融领域的监管理念存在有三种主要模式，即：“风险性监管”、“原则性监管”与“规则性监管”。规则性监管模式是一种能够有效地控制市场风险的监管模式，一般规则的滞后性容易使市场自由度受到局限，很难对金融进行及时有效的监管，同时也会产生不少监管套利行为。规则性监管的方式总体来说比较保守，不能完全适应当今经济迅速发展的社会要求。而原则性监管则能在一定程度上解决这一问题，“原则性监管意味着更多地依赖于原则并以结果为导向，以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标，并较少的依赖于具体的规则。”[6]原则性监管方法旨在鼓励市场主体的自愿努力、同时确保其管理自由是可以被观察到并且建立在关键原则之上的。[7]地方监管基本理念的确立应当结合我国的基本经济制度以及地方经济发展状况，由于原则性监管更加注重市场主体自身的积极性，不会过多地限制市场主体的发展轨迹。因此，原则性监管更加符合以市场规律为主，政府宏观调控为辅的社会主义市场经济。

    原则性监管理念的确立直接涉及到地方金融监管权的配置问题。建立健全地方性金融法律体系的过程，主要是通过授权给地方，以实现地方金融监管的制度化与秩序化。在我国，由于金融立法权归中央所有，只能由全国人大及其常委会行使，所以地方政府根本无权对地方金融事务立法。在应对本地区金融业发展的各种问题和状况时，只能上报中央来解决。由于法律总有滞后性，即使中央决定立法来加以解决，仍不能解除地区经济发展的燃眉之急。因此，建议通过省人大立法的方式，制定出能够加强地方金融监管的相关法规，明确地方金融办的执法主体地位。[8]通过逐步下放金融立法权来慢慢建立健全地方性金融法律体系。根据我国《宪法》第3条的规定，应当将金融立法权适当下放给地方政府。地方政府可以参照地方性法规以及规章的制定，在地区出现新的经济问题需要规范时，有权制定临时性法规。临时性法规在实行一段时间后，如需继续实施，应当报请上级机关备案。

    （二）监管主体的确立

    地方金融办旨在实现地区经济利益最大化，提高地方的核心竞争力。因此交叉的监管部分应当按照与地区的关联度进行重新分配。对于极具地区特色的金融机构以及对于地方经济发展有重要贡献的金融机构应当交由地方金融办来监管。地方政府金融办代表地方政府进行金融监管，可以获得最优质的资源和地方政府的支持，在金融监管的过程中更加了解地方金融机构的现状以及今后地区经济发展的方向，起到更好地监管作用。

    需要明确的是地方政府金融办的职能。地方政府设立金融办来具体实施地方金融监管的相关事务，其通过主要职能负责地方金融机构的监管。地方金融机构种类多样，包括村镇银行、农村合作金融机构、小额贷款公司、融资性担保机构等区域性金融机构；负责区域性金融市场及交易所的建设与监管工作；协调处置本地区产生重大影响的金融风险等。只有明确地方政府金融办的职能，才能方便中央政府对其进行监督，有利于地方金融办更好地进行地方金融监管，防止出现权力真空互相推诿的现象。通过明确中央与地方金融监管机构的职能，建立中央与地方金融监管机构之间分工明确、互相支持、联合联动的协作机制。通过建立中央与地方金融监管机构的协调配合机制，明确中央与地方金融管理部门各自的履职定位，进一步推动中央与地方金融管理体制的协调运行，促进地区经济金融协调发展。[9]

    （三）具体制度的建构

    首先，确立民间融资备案管理制度。备案制度要求义务人向主管机关提交相关材料予以置备，且当事人必须对其提交材料内容的真实性负责。民间融资备案制度是地方金融管理法律制度的重要环节。[10]《条例》中一项重要进步就是将民间借贷备案制度纳入了法律，这体现了立法者有意用法律来规制民间借贷，对于借贷双方来说备案制度是一个双重保障，备案材料在双方发生纠纷后可以作为法律性文件，具有一定的法律效力。当前各类金融机构的数量较以往有明显的增加，民间融资的类型也是层出不穷，为了减少在融资过程中的风险，并使政府可以准确地把握当前的经济状况，应当建立民间融资备案管理制度。笔者认为，建立民间融资备案管理制度，应主要从三方面入手：一是设立民间融资备案主管部门，该机构可以由地方政府金融监管设立，也可以以公司形式运行，由地方金融办管理。二是制定备案的细则。包括备案的主体与内容。备案的主体包括村镇银行、小额贷款公司等民间金融机构与个人。需要备案的内容可以比照公司法公司注册的内容来确定。三是主管部门的人员配备。可以采取公开考试形式招募，并由地方政府进行培训与管理。

    其次，建立地方金融管理的政府责任制度。改革开放以来，我国中央政府与地方政府的关系经历了一个协调过程，呈现出良性互动逐渐取代零和博弈、中央权威和地方权限双向增长、地方权限和地方责任同步上升的特征。[11]随着金融监管的地方化，地方金融监管机构的监管范围会越来越大。金融监管权在传统意义上是应当归属于中央的，但下放到地方后，就失去了对地方金融的监管权，相反应当在多方面进一步加强对地方金融监管部门的管理。一是法律方面的管理，在地方建立地方性金融监管体系的过程，中央金融监管部门应当对地方金融监管机构制定的法规与规章进行认真审核，在发现有违法宪法或基本法律原则的情况时，应要求其立即停止施行；在地方性金融法规违反中央的金融政策时也应责令其整改。二是在对地方相关金融监管机构的监管方面，中央可以在地方设立中央金融监管的常驻办公室来负责监督、指导地区金融监管工作，并通过地方政府设立的金融监管机构来实现对本地区产生重大影响的金融风险以及地方金融机构进行监管。这样可以很好地起到上传下达的作用，做到中央与地方的协调一致、边界明确、权责明晰、互相支持。

    再次，加强地方金融监管机构与中央派驻的金融监管机构之间的协调与合作。由于地方金融办的代表机关是地方政府，在金融监管过程中容易出现更多地考虑地方政府利益的现象，因此，中央金融管理部门的派出机构应当认真履行法律规定的各项职责，加大监管力度，保证国家宏观调控政策在地方的有效实施，起到上传下达的作用，为促进地区经济的发展创造良好的金融环境。

    各地金融办自其产生之初便存在各种差异，这其中的差异包括其成立目的不同以及发展过程中存在的地域性差别。经济发展不同的地区不仅金融监管机构的名称不同，也存在发展不均衡的现象。在加强各地方金融监管机构之间的协调合作方面，美国联邦政府的做法值得借鉴。美国联邦政府为了便于协调各州的金融管理政策和规章制度，也便于各州监管当局互相交流经验，取长补短，联邦政府成立了州金融管理者协会，定期召开会议，就有关管理方法、管理政策展开讨论，促进交流与合作。监管机构的合作是与市场经济条件下经济民主化趋势相一致的，而合作共治是地方分权的必然产物。分权之后，中央与地方双层监管机构的存在，必然要求对监管政策、手段进行协调，对监管信息进行共享。[12]各省的金融办可以将省内各市各地区的金融办负责人组织起来，定期召开金融办交流会议，共同学习中央政府的相关文件，相互分享各市金融办在监管过程中的创新，以便各市金融办取长补短。

    【参考文献】

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    [3]单飞跃，吴好胜.地方金融管理法律问题研究[J].法治研究. 2013，（06）：49.

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    [9]承列.中央与地方金融管理体制协调运行思考[J].青海金融，2011，（09）：4-5.

    [10]单飞跃，吴好胜.地方金融管理法律问题研究[J].法治研究，2013，（06）：48-49.

    [11]易承志.转型期我国中央与地方关系的协调：特征、趋势与路径分析[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2009，（09）：31-35.

    臧慧萍.美国金融监管制度的历史演进[M].经济管理出版社，2007.51-56.

    （责任编辑：王秀艳）

    On the Perfection of Legal Regulation of the Local Financial Supervision

    ——Draw on the Experience of “Wenzhou Private Financial Regulations”

    Zhang Lili，Gao Meng

    Abstract：At present，the legal system of local financial supervision is not perfect，there exist many problems，such as the repetition of local financial management is coexisting with the vacuum；local financial management rights and its responsibilities are not unequal；there is a deviation between the function positioning and the market positioning，etc.The main reason is the lack of relevant legal system.To perfect the legal regulation of the local financial supervision，we can draw on the experience of the “Wenzhou private financial regulations” of Wenzhou government，by establishing regulatory philosophy，the regulatory body and the system architecture and other specific aspects of financial regulation to establish local legal system，promote local financial regulation legalization and standardization.

    Key words：local financial supervision；nongovernmental finance；legal regulation