产业转型升级倒逼机制的作用机理及实证分析

    摘要：针对当前我国工业企业面临产业转型升级的压力，而部分企业出于自主创新能力低、转型风险高等方面的考虑，缺乏转型升级主动性的现状，构建倒逼机制成为政府助推产业转型升级的一种有效选择。文章以倒逼机制为理论分析框架，通过对嘉兴市构建工业企业综合绩效评价机制的探索进行个案分析，在对其做法、成效及存在问题分析思考的基础上，揭示出政府如何通过发挥“有形”之手与市场 “无形”之手形成合力是产业转型升级倒逼机制有效构建的关键，以此为基点，提出产业转型升级倒逼机制构建的路径选择。

    关键词：转型升级；倒逼机制；综合绩效；评价机制

    随着我国经济进入新常态，产业转型升级成为提升产业整体实力和经济综合竞争力的重要举措。企业作为市场活动的微观主体，在产业转移升级中发挥着关键性作用，而在实践中，部分企业出于资金缺乏、创新能力不足、转型风险高等方面的考虑，转型升级的能动性不够，这为政府通过“有形”之手构建倒逼机制提供了现实性。所谓倒逼机制是指政府在遵循市场经济运行规律基础上，通过利用资源要素的监控、政策法规和管理制度的制定等调节手段调整企业的经济利益，使市场的外部压力变成企业自身的内在压力和动力，迫使企业改变生产战略，从而促进产业转型升级的一种机制。嘉兴市构建工业企业综合绩效评级机制的探索，是产业转型升级倒逼机制路径的一种实践形态。经过两年多的实践，嘉兴探索取得的成效明显，并作为“嘉兴经验”已向浙江全省推广；同时，随着改革的全面推进，一些深层次问题和制约亦暴露出来，需要逐步完善和发展。本文以倒逼機制理论为分析框架，通过以嘉兴市构建工业企业综合绩效评价机制的探索为例，在对其做法、成效及问题分析思考的基础上，提出倒逼机制构建的路径选择。

    一、产业转型升级倒逼机制作用机理

    政府作为“有形之手”，产业转型升级的推进需要它更多地适应间接性调控的市场规律，努力在经济社会环境中建立一种关系到企业经济利益的倒逼机制。”这种倒逼机制是通过资源环境成本、行业准入门槛等的调节作用于企业获利空间，从而让落后产能在市场运行中难以获得需求空间和利润空间，让先进产能找到需求空间、获利机会和实现最大利润，从而倒逼落后产能退出市场和行业，先进产能获得扩张与发展，最终实现产业的转移升级。由此可见，倒逼机制的运作机理就是政府通过资源环境成本、行业准入门槛等政策体系的调整，进而对企业的获利空间的变化产生较大影响，促使其改变要素选择偏好，增强自主创新能力，推进产业转型升级（见图1）。这里，倒逼机制发挥作用的支撑点是经济利益的调整，针对的痛点是企业利润空间的变化，倒逼机制构建的实质是在政府间接性的调控下，更好地突出市场在资源配置中的决定作用，从而激发企业转型升级的主动性和积极性，实现从“要我转”到“我要转”的转变。

    二、产业转型升级倒逼机制构建的实证分析——以嘉兴市企业综合绩效评价机制为例

    嘉兴市通过积极探索产业转型升级的现实路径，形成了工业企业绩效综合评级机制。所谓工业企业综合绩效评价机制是指以工业企业单位资源产出效益为核心，结合企业转型升级各方面的实际成效，综合衡量企业发展质量和效益的评估机制，其结果作为要素资源差别化配置的重要依据，并与政策扶持、创新激励、行业整治、退低进高等直接挂钩的一种倒逼机制。工业企业综合绩效评价机制作为产业转型升级倒逼机制的路径探索，旨在运用政府“有形”之手，构建市场化导向的资源要素配置机制，把外部资源和环境治理成本内化为企业的生产成本，迫使企业转变发展理念、投资模式，形成单位资源产出最大化的发展导向，实现高质高效、绿色安全、可持续的发展。

    （一）工业企业综合绩效评价机制构建的探索

    近年来，嘉兴市以推进产业转型升级为主线，深入实施以“亩产效益”为核心的综合绩效评价机制，突出企业的创新，优化资源要素的配置效率，赢得体制机制创新优势，增添改革发展新动力。

    1. 建立以“亩均税收”为核心的综合评价机制。嘉兴市在全省率先建立了以企业亩产效益为核心的综合评价体系，以“亩均税收、亩均工业增加值、单位能耗工业增加值、排放单位COD工业增加值、全员劳动生产率”5大指标（指标的权重设置见表1）为标准对全市所有“规上”“规下”工业企业进行综合打分，根据评价结果将工业企业分类A（优先发展类）、B（鼓励提升类）、C（监管调控类）、D（落后整治类）四类或A（鼓励发展类）、B（自我提升类）和C（倒逼提升类）三类；同时，对ABCD或ABC四或三类企业实行动态管理，每年评价1次，对企业用地效益明显提升的及时调整。此外，嘉兴下辖部分县市还实施了分行业建立排序制度。

    2. 建立分类施策的资源要素价格奖惩机制。依据工业企业绩效评价成果划分出不同类型企业。针对不同类型企业，嘉兴市政府配套出台差别化实施细则文件，实施差别化的城镇土地使用税、排污权交易价格、用能交易价格、电价、水价等政策。以电价、水价为例，嘉兴市对淘汰整治类企业实施加价收费，如电费在正常限额内加0.1元，超限额1倍以上加收0.3元；水费在正常限额内加0.5左右，超额部分实施累进加价，即按现行水价倍数缴纳

    3. 建立工业项目准入评价机制。通过严格把关、准入门槛的提高，促进新进企业质量的提升，做到增量选优。具体说，一方面建立严格的新增项目准入机制。通过制定投资项目准入办法，强化项目的投入、产出、能耗、排放、用工等综合指标。另一方面实施新增用地弹性出让制度。创新差别化供地方式，在采用传统出让供应土地方式基础上，还采取租赁、协议等方式供地。实行弹性出让年期制，按照不同产业类型、行业特点和企业生产周期，灵活设定10年、20年、30年、40年、50年的工业用地出让年限。同时，采取 3+5+X分阶段评估管理模式。

    4. 建立高效便捷的行政审批制度。在新一轮行政审批制度改革中，嘉兴市加大了行政审批制度改革的力度：一是实施工业项目零审批改革。制定以清单制、承诺制、备案制、监管制为主要内容，以负面清单管理为核心的一般工业企业投资项目零审批制度改革方案，创新审批管理模式。二是形成充分竞争的中介市场格局。设立涉企审批“中介超市”，在行政服务中心设立中介服务实体超市，并实行“会员制管理、网上网下结合、淘宝店式经营”的新模式，项目业主可进入“中介超市”，自行选择中介机构。并对中介机构实行信用等级评定，实行优胜劣汰机制。三是开展综合行政执法试点。按照“成熟一项、划转一项”原则，加快整合市场监管、安监、国土、质监等各个部门的执法力量，将相关行政执法职能，将逐步划转到综合行政执法局。

    （二）存在的问题

    企业综合绩效评价机制的推进，促进各种要素资源向优质企业流动，倒逼落后产能有序退出，有效地激发了市场主体的积极性，迸发民间活力。但随着改革的全面推进，一些深层次的问题也逐渐暴露出来，严重制约了要素市场化改革的进程。

    1. 评价体系的合理性有待完善。从评价指标看，嘉兴市工业绩效评价指标一般包括经济效益（如亩均产出、税收指标）、环境效益（如单位能耗、单位排放指标），对于社会效益、就业吸纳能力以及研发投入强度等指标强调不够或没有涉及，使得评价体系难以准确反映本地经济社会发展的实际情况，尤其是R&D投入占比这个能够充分促进企业转型升级指标的缺失，不利于强化对企业研发活动和研发投入的引导和激励。在指标权重设置上重点考核了经济效益方面，环境、能耗等制约性指标所占的权重较少。

    2. 评价结果的运用有待深化。政策的出台重在落实。嘉兴市建立的分类施策的资源要素价格倒逼机制虽然取得成效明显，但也出现倒逼措施匹配困难的问题，突出表现为企业绩效评价主要以宗地为对象，而有些土地是纯粹出租出去的，与实际进行生产的企业不一致，出现差别化政策难执行的问题。比如在有序用电方面，一些评价对象并没有在供电部门开户，而很多开户的却在绩效评价名单中找不到，这直接导致难以执行阶梯式和惩罚性电价。又如嘉兴市已建立落后产能退出激励机制，但在具体操作中，针对D类企业的专项整治工作机制还没有建立，D类企业的关停、腾退、转型、重组等方面的实际成效还不够明显。

    3. 政府监管的效率有待提高。“零审批”改革后政府面临事前审批模式向事中、事后监管模式的真正转移，强有力的监管成为改革成功与否的根本保障。然而，政府成为事实上唯一的监管主体后，使得监管力量严重不足。根据调查，目前各职能部门从事审批和监管服务的工作人员一般不超过5人，审批与监管没有彻底分离，项目多人员少的矛盾突出。同时，监管队伍也由原审批人员转化而来，监管方式方法的优化与效能效率的提升迫在眉睫，这表明当前整合政府部门、社会组织和公众等各方力量的立体化监管网络还未形成，监管效率有待提升。

    4. 配套措施的健全有待加强。绩效评价工作需采集大量不同类型的数据。这些数据虽然能够通过到企业摸底调查获取数据，但通常是从统计、税务、国土、电力、环保、经信、科技等多个部门提供的数据基础上进行。而当前部门间数据相互独立、难以互通共用，严重影响绩效评价工作效率和质量。同时，评价工作所采用的传统的人工处理数据的方法，即难以保证工作效率，也无法从根本上杜绝一些人为的数据错误。同时，在企业综合绩效评价宣传的过程中，政府对于绩效评价结果，只是直接把结果向企业公布，缺乏对企业存在的问题及具体应对措施等信息的提供，导致企业 “知其然，而不知其所以然”。

    三、产业转型升级倒逼机制构建的路径选择

    嘉兴市通过建立企业综合绩效评级机制，把外部化的资源要素和环境治理成本内化为企业成本，让优质企业和市场主体能够快捷、高效、顺畅地获取各种资源要素。嘉兴探索遵循的以政府“有形”之手的间接性调节来促进市场“无形”之手更好地发挥在资源配置中的决定性作用，最终形成“两手合力”作用的路径轨迹表明，政府如何通过发挥“有形”之手与市场 “无形”之手形成合力是产业转型升级倒逼机制有效构建的基点，这启示我们在产业转型升级倒逼机制构建过程中要遵循以下路径选择。

    （一）制定以市场化为导向的评判规则

    构建倒逼机制不是让政府有形之手直接干预微观要素配置，而是通过遵循市场经济的运行规律，把作用力直接作用在社会环境中的可控性经济变量上，即通过控制经济变量的变化来引导、改变微观经济主体的行为方式和路径依赖。它意味着倒逼机制的构建是政府按照市场化配置的基本逻辑对可控资源要素进行调控。遵循市场化的导向，发挥市场在要素资源配置中决定性作用，首先要明确效益评判规则，做到评判规则的科学、合理，能够体现企业效益与要素保障的匹配性，实现要素的合法、合理、高效配置。它要求评价规则制定要包括能够反映经济效益、环境效益、社会效益以及就业吸纳能力和研发投入強度等内容的评价指标，做到指标权重设置在考虑经济效益的基础上，增加环境、能耗、R&D投入占比等制约性指标权重，突出资源要素向优质企业流动的导向；同时，针对工业和服务业，“规上”和“规下”企业等评价对象要区别对待，设置与其特色相适应的评价指标。规则一旦制定好，就要发挥其“指挥棒”的导向作用，禁止政府运用行政手段对微观资源要素进行直接配置，避免出现要素的违规、无序、低效配置行为，从而让要素按照规则向效益高的企业流动。

    （二）建立以资源节约利用为核心的奖惩机制

    评判规则的制定以市场化为导向，突出的是市场“无形”之手的作用，财税价格政策的出台，则强调的是政府“有形”之手的作用。它要求政府根据评价规则得出的评价结果采取差别化的要素配置政策：一方面，建立与评价结果和数据直接挂钩的专项政策，即通过在用地、用电、用能、房产税、城镇土地使用税等资源要素实施区别性的政策，对于效益好的企业给予减免的优惠支持政策，如土地、水、电等稀缺性资源要保证优先供应，土地使用税、水价、电价等要素价格要适当减免；相应地，对于效益比较差的企业坚决实施惩罚性政策，严格控制甚至断绝新增土地供应，土地使用税、水价、电价等要素价格应在原有价格上适当增加。另一方面，建立与评价结果和指标间接挂钩的各项政策措施。考虑到用地、用电、环境容量重点倾斜的企业通常也是人才引进、创新扶持、信贷支持的重点的现实，政府也应在涉企资金管理、项目准入与审批、各类政府性项目审批、评先评优等方面出台差别化的政策，通过多方联动形成各类要素优化配置的叠加效应。

    （三）构建以“放权”和“强权”相结合手段的政府职责

    倒逼机制构建的宗旨是用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”。所谓“减法”就是放权，“把市场能够解决的事项一律放给市场，做到不该管的不管，该放的权力要放到位，放得实。”具体到操作层面上，必须深化审批制度改革，加快推进审批精简化、高效化，为企业松绑减负，激发企业主体活力。创新资源要素审批方式，继续实施核准目录外企业投资项目不再审批改革（零审批），建立高效化的资源要素审批机制和流程，进一步提升资源要素的配置效率和水平。坚持企业投资需求导向，执行涉企事项审批负面清单，对负面清单之外的项目实行“先建后验”。应注意的是，随着审批事项由事前审批向事中、事后监管的转变，政府在放权的同时更要强权，放的是管理权、越位的权、错位的权，强化的是服务、监督权，它需要整合区域范围内的监管队伍與力量，健全跨层级、跨部门协同监管的组织领导体系和工作机制。逐步实现审批与监管彻底分离，提升监管队伍的能力与素质。更加注重项目事中稽查，保证错、偏、漏、越的行为及时得到纠正，尽可能避免事后整改造成的资源浪费和成本损失。

    （四）完善以政策落地为目标的配套措施

    倒逼机制的落地需要信息平台和舆论宣传等配套措施的完善。企业基本数据的真实性和准确性是决定评判结果质量的关键。基于当前部门间数据相互独立、难以互通共用的的难题，一是完善基础数据库。将企业数据信息纳入同一平台，建立全域企业综合信息系统、开发综合绩效评价、投入产业分析、经营风险预警等多个诊断功能模块；二是建立企业体检档案。对全域范围内的企业的基本情况、运营状态、资源产出水平等信息进行梳理整合，建立详细的企业体检档案，做到“一企一档”，定期评价，实时更新；三是进行分类诊断。组织专家对企业体检档案进行综合诊断分析，做到对每家企业绩效评价的结果进行系统分析，形成《工业企业综合绩效评价结果诊断意见书》，帮助企业了解自身优势，找到制约发展的问题与不足，并针对性地提出进一步提升的建议。同时，在已有舆论宣传氛围基础上提高舆论宣传针对性，突出对“怎么评价，如何评得更好”等问题的宣传，让企业知道“知其然，又知其所以然”。通过综合运用政策引导和社会服务等方式，帮助企业加快转型升级。

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    *本文为浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心第十八批规划立项课题“产业转型升级倒逼机制构建的路径研究——以嘉兴市实施工业企业综合绩效评价机制为例”（编号：XJ50）的阶段性成果。

    （作者单位：中共平湖市委党校）