让南水北调工程真正成为双赢工程

    孙昉

    调取汉丹江之水缓解京津等地水资源短缺的南水北调中线工程通水在即，如何在确保“一江清水供北京”的同时，有效实现自身的循环发展和科学发展，成为摆在中线调水工程重要水源地—陕西汉中、安康、商洛等陕南三市面前的一项紧迫课题。

    专家建议：建立国家级汉丹江水源地保护区，实行资源有偿使用和生态补偿制度，让供水区和用水区共同受益、共同发展，使南水北调工程真正成为南北双赢工程。

    8月23日，由陕南发展研究院主办的“汉水进京与陕南经济发展”研讨会在汉中陕西理工学院举行。

    调取汉江、丹江之水缓解北京、天津等地水资源短缺的南水北调中线工程将于今年10月正式通水，如何在确保调水水质和水量的前提下实现自身的循环发展、科学发展，成为摆在中线调水工程重要水源地—陕西的汉中、安康、商洛等陕南三市面前的一项紧迫课题。

    会议上，来自陕西省和汉中、安康、商洛等三市政府相关部门的负责同志，陕南发展研究院所依托的陕西理工学院、安康学院、商洛学院的主要负责人，以及经济、社会、文化、水利、农业、旅游、法律等领域的专家学者50余人汇聚一堂，围绕南水北调中如何正确处理局部与全局、地方与中央、经济发展与环境保护的关系，如何在市场经济规则下实现“一江清水供北京”，如何正确认识汉水进京给陕南发展带来的制约和机遇，如何在经济基础薄弱、生态保护任务艰巨的情况下实现陕南循环发展、科学发展等议题，从发展方向、长远规划、政策措施、体制机制等多个方面深入研讨论证，积极建言献策，共谋陕南发展大计。

    一江清水供北京

    由于受气候特征和地理环境的影响，我国的水资源形成了“南涝北旱”的空间格局，使区域经济社会发展和人民群众的生产生活长期遭受严重影响和制约。

    “早在1952年10月30日，毛主席就曾提出‘南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的设想，此后，在党中央、国务院的领导下，科技工作者进行了大量的野外勘查和测量，在分析比较50多种方案的基础上，形成了南水北调东线、中线和西线三条线路调水的基本方案。”陕西省决策咨询委员会委员、陕南发展研究院学术委员会主任王圣学教授说。

    南水北调是缓解中国北方水资源严重短缺局面的战略性工程，是目前全世界规模最大、距离最长、受益人口最多、范围最广、史无前例的调水工程。东、中、西三条调水线路将与长江、淮河、黄河、海河相互连接，构建起“南北调配、东西互济”、“四横三纵”的水资源格局。调水工程通过跨流域的水资源合理配置，在不影响南方生态的情况下滋补北方，有效缓解我国北方水资源严重短缺问题，促进南北方经济、社会与人口、资源、环境的协调发展。

    2003年12月30日开工的南水北调中线工程，以位于湖北省境内的丹江口水库为取水口，但其上游水源则是发源于陕南的汉江和丹江。其中，汉江发源于陕西省汉中市宁强县北的米仓山，自西而东流经汉中、安康两市13个县（区），在安康市白河县进入湖北省，至武汉市汇入长江。丹江为汉江支流，发源于陕西省商洛市商州区的凤凰山东南侧，流经陕南3个县（区），经过河南，在湖北丹江口汇入汉江。丹江口水库汇流区总面积约80000平方公里，其中62335平方公里在陕西境内，约占汇流区总面积的77.92%；年入库水量398.2亿立方米，陕西汉、丹江干流年出境水量为264.36亿立方米，占丹江口入库水量的66.39%。

    南水北调中线主体工程目前已基本完工，干渠充水试验安全平稳，计划今年10月开始向北京、天津等19个大中城市及100多个县市供水，真正实现“一江清水供北京”。通水后，受水区城市生活供水保证率将达到95%以上，工业供水保证率将达到90%以上，并将为受水区带来重要的生态效益和经济效益。

    问渠哪得清如许

    水质、水量能否达标是南水北调中线调水工程成败的关键。汉中市副市长王春丽表示，“南水北调对陕南的发展提出了更高的要求，陕南三市在南水北调工程中肩负着光荣而艰巨的历史重任，这一区域的生态建设决定着整个中线调水工程的水质和水量。工程实施以来，汉中市以生态、环保、绿色为目标，积极调整产业结构，不断优化产业布局，努力确保一江清水供北京。随着通水期的临近，我们越发感觉到任务的艰巨。”

    作为汉江的源头城市和主要水源地，汉中市目前正在积极推进“四大战役”和“四大工程”，也就是从2014年至2016年利用3年时间，全面开展汉江流域污染防治专项行动，大力推进以汉江流域县城和39个镇为重点的污水垃圾集中处理、以中心城区和平川县城为重点的城市扬尘治理、以企业淘汰落后产能为重点的节能减排治污、以农村环境整治为重点的面源污染治理等四大战役。同时，配套实施以城市生活饮用水水源安全、工业企业废气污染整治、重点区域生态保护以及加强烟花爆竹销售、燃放管理等为主的绿水、蓝天、青山、宁静等四大工程，以保障汉江持续不间断地足量输出优质水源。

    汉江是安康最大的资源，作为南水北调中线水源涵养地，安康拥有陕西60%左右的水资源。近年来，在治污护水方面，安康市先后出台了《关于进一步加强入河排污口监督管理工作的通知》《关于进一步加强排污口设置审批工作的通知》等措施，对入河排污口进行逐个登记、依法监管、综合治理，严厉打击向江河私排、偷排、乱排污水等违法行为。要求汉江沿岸的排污口一律接入城市污水管网，无法接入的必须修建污水沉淀池进行过渡，不得将污水直接排入汉江，坚决保护一江清水不受污染。

    据安康市南水北调办公室副主任姚青臻介绍，安康市还相继出台了加强生态环境保护、汉江水质保护、山林经济、涉水产业等一系列政策措施。将包括自然文化资源保护区、重要水源地、海拔2600米以上山地等58处1545平方公里的区域，明确划定为禁止开发区域。

    “为有源头活水来”，商洛市从讲政治的战略高度自觉担当历史责任，把丹江流域综合治理与丹江口库区及上游水土保持和水污染防治、农村环境连片整治、陕南移民搬迁、美丽乡村建设等相结合，加大污染治理力度，筑牢防洪保安工程，强化水源地建设、提速生态建设步伐，以农业、工业重点污染源为突破口，加快丹江沿线重要集镇等人口聚居区生活污水处理设施建设、企业污水处理回收和畜禽养殖场综合治理等工作。王圣学指出，“‘十一五以来，商洛市在地方财政极度困难的情况下，投入农、林、水事业的财政支出年均增幅超过50%，投入环境保护的财政支出年均增幅达70%以上，为维护、培育丹江的优良水质和丰沛水量付出了难能可贵的代价。”

    “中线一期工程调水90亿立方米，其中70%的水来自陕南的汉江和丹江。工程开工以来，陕南三市为保证一江清水进北京，持续不断地实施水土保持治理，放弃了大量工业建设项目，工业化进程大大减缓。陕南人民为南水北调工程做出的巨大牺牲和贡献，是不容忽视、必须肯定的，可以说是功不可没。”陕西省决策咨询委员会委员、省水利厅原厅长谭策吾强调。

    调水应当有补偿

    陕南作为重要水源地，其生态建设与保护，不仅关乎着京津冀豫等受水地区的饮水安全，还影响着长江流域的持续发展，更决定着汉江、丹江流域的区域发展方式、发展水平，以及当地群众的生活方式和生活水平。

    按照国务院“先节水后调水，先治水后通水，先保水后用水”的要求，汉中、安康、商洛等陕南三市，面临着严峻的转变经济发展方式和节水、保水、治污以及生态建设任务，陕南的发展也因此而遭遇了更多的制约和阻力。他们的发展方式转型之路、生态环境保护之路，与送水进京之路相比，可能将会更加漫长、更为艰巨。

    在为确保供水安全而进行的发展转型和生态保护过程中，陕南地区工业发展受限、就业压力增大、城乡居民和财税收入锐减，而投入水污染防治、垃圾处理、水土保持、森林管护、开发移民等方面的资金需求却不断加大。王圣学举例介绍道，“汉中市为了保护水源地生态环境，近年来关停并转了一大批能够拉动经济，但有可能带来污染、影响汉江水质的化肥、冶金、矿产采选、黄姜、医药化工等企业，工业总产值、利税都受到了不小的影响。商洛市自2008年以来，相继实施了亨丰纸业公司废水治理、葡萄酒公司清洁生产、金川丰幸公司皂素清洁生产等一大批项目，有效减少了工业污染；开展了6县区138条流域综合治理，总投资额超过8亿元。”保护水源导致地方财政收入减少、公共开支增加、财政补贴扩大等一系列问题，这对于地处全国“集中连片贫困地区”的陕南来说，无疑是雪上加霜般的制约和挑战。

    南水北调对陕南经济社会发展带来的严重影响，受到了中央和陕西省委省政府的高度重视，近年陕南所接受的转移支付也逐步加大。谭策吾介绍说，“中央财政每年对陕南汉丹江流域生态功能补偿21.67亿，对汉丹江上游水土流失治理重点投入约20多亿。”但这与调水工程对陕南经济发展的影响相比，仍然是杯水车薪。谭策吾呼吁，国家和陕西在转移支付、基础设施建设、区域资源配置、重点产业的转移与发展等方面应该给予陕南更多的支持和帮助，进一步弥补陕南为保护汉丹江水资源安全所做出的牺牲。

    保护本身就意味着付出，意味着代价。南水北调受水区使用的水资源除了工程的直接成本，其中还蕴含着陕南民众的劳动价值和精神价值。但单靠民众的“政治觉悟”和“无偿、义务、牺牲”，不足以支持调水事业的和谐、可持续发展。陕南发展研究院副院长、商洛学院院长刘建林教授认为，国家应通过水资源调用的保护与补偿强化受水区对输水区劳动价值和精神付出的承认。这既是对受水区使用水资源的保障性投入，也是对所调用水资源中附着的劳动成果的回馈。

    2013年11月，十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。西北政法大学法学研究所所长、环境法学教授李永宁提出，陕南地区应该树立绿色GDP、生态GDP发展理念。增强争取补偿的意识和信心，把调水工程补偿和生态功能区保护补偿相结合，理直气壮地争取行政方式、市场方式、协商方式、民间捐助、对口支援等多种形式的水资源补偿。

    著名水利专家、中国工程院院士、长安大学环境工程学院教授李佩成建议，陕西省政府应积极争取将秦巴山区的南水北调水源涵养区列入国家生态补偿机制试点地区。南水北调工程建成投产后，国家应对供水受益区按供水量征收水资源费并返还水源区，用于水土保持、污染治理和经济损失弥补，使水源区、用水区在南水北调工程中共同受益、共同发展。或许，这样将有望真正实现调水工程的“南北双赢”，才有可能真正体现南北和谐发展的初衷。

    着力打好生态牌

    十八大提出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”对于陕南三市来说，这不失为破解困局、变短板为优势、化优势为效益的发展良机。

    陕南是秦岭巴山环抱中的物产丰饶之地，也是陕西乃至全国的重要资源地，尤其是其充沛的水资源给建设生态文明提供了得天独厚的有利条件。李佩成院士认为，“陕南应正确看待和对待中线调水工程，做好水文章，抓好绿色产业，探索建立‘水市场和‘水银行，把坏事变成好事，依托明显的区位优势和人文优势，率先建成美丽之地，为建设美丽中国作出具有自己特色的贡献。”

    陕西省水利厅引汉济渭办公室主任蒋建军认为，陕南所处的自然环境和水资源保护的硬约束，决定了陕南的发展必须以生态文明建设为突破口，进而寻求经济、政治、社会、文化等整体幸福发展、和谐发展的科学路径与合理空间。他建议加快研究建立有别于全省的适合陕南发展实际要求的考核指标体系，尽快启动陕南水功能区水资源保护的立法工作，将水资源保护规划用法律制度的形式固定下来，这样才能够支撑、维护陕南的循环发展。

    水源地的生态保护有着更为严格苛刻的标准和要求。“一般意义上的森林主要功能在于固土，而水源地的森林既要固土又要净水。因此，陕南的退耕还林被赋予了‘双重身份，具有双重使命。”安康学院何家理教授分析认为，“松树和柏树这类含有大量油脂的针叶林树种蓄水和净水功能较差，不适宜在水源地附近种植。鉴于不同树种水质净化功能的差异，陕南应选好净水树种，种好净水林木。”

    由于地处国家秦巴山区集中连片贫困地区，陕南三市的28个区县地方财力都十分有限，南水北调工程的很多项目配套资金落实难度较大。导致目前陕南水土流失、农业面源污染、生态环境保护资金不足、城市污水处理设施建设滞后等问题依然突出。王圣学建议，尽快建立生态保护补偿、环境保护补偿、移民搬迁补偿、经济社会发展补偿等机制，加大连片贫困区财政转移支付力度，引入市场机制，以利益为纽带，调整水资源供需各方面的关系，以提高陕南节水护水的积极性。建立国家级汉丹江水源地保护区，并给予保护区特殊政策和更大力度的资金扶持，以促进当地水源保护和经济社会的可持续发展。这也正如陕西理工学院胡仪元教授所言，“生态补偿效率直接决定着后期生态保护效果，更对调水工程的长期效应起着决定性作用。”

    “南水北调工程让隐匿于秦岭巴山之间的汉江不再沉默，一江清水供北京，使陕南以牺牲工业为代价，却为陕南树起一块‘国家重点生态安全屏障区的金字招牌，长远来看，这其中蕴藏着巨大的生态经济能量，有利于将陕南各市发展成为‘中国最佳宜居城市、‘中国优质农林渔产品供应城市，有利于建设一个繁荣的汉江生态经济带。”汉中汉家发祥地文化与城市发展研究院秘书长常永锋从生态经济的角度提出了自己的看法。

    对于南水北调给陕南发展尤其是生态文明发展、宜居城市建设所带来的千载难逢的历史性机遇，身为汉中市副市长的王春丽也有着自己的理解，“我们要从区域发展的视角审视汉水进京以后陕南发展的策略和框架，理性分析、深刻论证、精准把脉，找准陕南经济社会发展的制约因素和突破口，抢抓机遇，拿出切实可行的规划方案和工作举措，陕南三市共同努力，把水源保护好，把生态建设好，把陕南发展好。”