我国高校行政化问题的历史及现状分析

    宋晓琪

    摘 要：我国高校行政化问题主要有两种表现形式，即外部行政化和内部行政化。外部行政化是对高校和政府的关系而言，内部行政化则是针对大学内部治理结构而言。由于高校行政化问题有着深刻的历史根源，如传统“官本位”思想和集权型政府管理体制，因而在探究其形成原因前必须做深入的历史分析。先要承认行政化在特定的历史阶段有特定的历史价值，再从外部和内部两个维度考察高校行政化的具体表现和危害。希望通过这种辩证分析，让大家对我国高校的行政化问题有全面、客观的认识。

    关键词：高校;行政化;历史及现状;问题分析

    中图分类号：G647.2? ? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2020）02-0184-03

    一、核心概念简释

    简单来说，行政化倾向是指某些组织、行业、社团等在实际管理工作中表现出越来越浓重的行政色彩，越来越多地受到行政权力束缚的趋势，这种趋势使得这些组织、行业、社团等逐渐失去自我，沦为行政权力的傀儡，以至除行政部门和行政工作人员外的其他部门及其工作人员很难有话语权。高校外部行政化可以从高校与政府的关系层面理解，政府部门对高校的行政干预日益强化，大学越来越像专门的行政单位而不是独立的教学科研机构。高校内部行政化则是针对高校内部治理结构而言，高校内部的所有资源配置一律由行政管理系统控制;同时，高校内部在机构设置上存在着党政同构，即实行以党委为核心的行政领导体制，形成“党指挥行政，行政指挥学术”的管理格局。

    二、我国高校行政化问题的历史分析

    （一）我国高校行政化的历史沿革

    中国的大学最早可追溯到上古虞舜时期所设的“庠”，夏朝时有了以“序”为形式的官方学校，西周时已有“太学”一词，春秋时则有孔子办学，开启私学教育，到汉武帝时“太学”正式成为我国古代国立大学，作为全国最高教育机构，隋朝后称国子监，宋代又盛行起书院。这些“古代高校”为历朝历代培养了大批人才，他们中的绝大多数受正统儒家思想影响深刻，积极入世，热衷仕途，成为中国古代官僚集团的主力军，并由此在中国人心中形成了根深蒂固的“官本位”意识。

    近代以来，经过引进西学、废除科举等环节，逐步确立起近代新式教育制度，建立了真正意义上的高等学府，并成为今天中国许多著名大学的前身。不论古代的庠序、太学还是近代的学堂、大学，都很少有像西方著名高校如哈佛、耶鲁那样是由个人或私人团体出资创立的，而大多是在政府的包办下产生、受国家政权掌控的，即使是古代私人书院，其院长也都是官僚或地主，与封建朝廷有着千丝万缕的联系。

    新中国成立后，我国学习前苏联建立起中央高度集权的计划经济体制，并相应形成与之配套的政治和文化管理体制，行政权力由此自然而然地延伸到对大学的管理中。从20世纪50年代到90年代初，我國高校一直受上级行政部门制约，包括教育经费的调拨、招生计划、专业设置、毕业生分配等方面在内，都要听从国家教育主管部门的指示，几乎没有自主权。国家对高校内部管理体制也是几经调整，大致经历如下几阶段：建国初期校长负责制，50到60年代党委领导下的校务委员会负责制，70年代党委领导下的校长分工负责制，80年代校长负责制，直到1998年颁布《高等教育法》才明确实行党委领导下的校长负责制。社会主义市场经济体制建立后，国家不断进行政治体制改革并取得显著成效，但在高校去行政化改革方面却一直收效甚微，并没有什么实质性进展，再加上这些年高校扩招，大学和大学生水平越来越良莠不齐，大学内部行政权力越来越凌驾于学术权力，行政化倾向不退反进。

    （二）我国高校行政化的历史价值

    我国高校行政化在特定历史条件下维护了特定历史时期的国家政权和社会稳定。古代太学、书院、国子监等培养了大批官僚人才，虽然这些人深受儒家思想的影响，唯皇权王命是从，坚决维护封建地主阶级统治，但毋庸置疑的是，在中国两千多年的专制主义中央集权体制下，如果没有这个庞大的官僚集团支撑，历朝历代的政权又怎能得以巩固呢？

    近代中国政权更迭频繁，社会动荡不安，每任政权在对大学进行严格控制的同时又都借助大学传播自己的政治思想和主张，一方面使中国近代大学成为各种先进思想汇聚之地，涌现出大量大师级学者如鲁迅、胡适、陈寅恪、蔡元培等，一方面也启蒙了普通民众，增强了民族凝聚力，一定程度上有利于维护国家和社会稳定。

    新中国成立后，在计划经济条件下，让高级干部担任大学校长，并具有很高的行政级别，这样就相应使学校的地位随之提高，从而提升了大学的威望和影响力，体现了国家对高等教育的重视，进而体现出对知识分子的尊重。同时，这对于科研人才，尤其是海外留学归来的爱国仁人志士也是极大的鼓励，可以调动他们的积极性，激发他们的创新能力，对建设新中国来说利远大于弊，在当时的历史环境下有着充分的合理性和必要性。

    因此可以说，我国高校行政化在特定历史条件下维护了特定历史时期的国家政权和社会稳定，发挥过积极作用，确有其存在的历史价值。

    三、我国高校行政化问题的现状分析

    （一）我国高校行政化的现实表现

    1.外部行政化的表现

    第一，各级政府设立大量管理高校的行政机关，一所高校上头有好几个部门管着，管招生计划、管专业设置、管学位授予，还管办学水平和教学质量等。第二，政府掌握了财政拨款权，也就变相掌握了大学管理权。第三，高校的党政领导由上级直接任命，享受相应行政级别的待遇，并采用管理国家党政干部的方法管理这些领导，甚至让越来越多的地方官员进入高校，许多大学领导的“空降”现象更是屡见不鲜。以上几点都是我国高校外部行政化的典型表现。

    2.内部行政化的表现

    首先，管理机构的行政化。高校内部机构设置基本向地方政府看齐，除学校独有的教务处、学生处、招生就业处等部门外，各色党政机构应有尽有，一应俱全，且有些高校党政不分，以党代政，党委书记或校长权力过大，导致教授和教职工应有的权力被边缘化。其次，学术事务的行政化，如科研人才面临三多——表格多、会议多、科研报销手续多。开展一个项目，从申报、评审到验收、考核，要填无数表格，附大量证明材料，还要参加各种观摩会、评比会、述职会;到经费报销时手续更是烦琐，甚至要会看财务报表。最后，资源配置的行政化。官本位和权力本位高于学术本位，行政权力掌握学校资源，搞科研的如果不是领导，别人就不认为你优秀，如果不是领导，在资源分配和敲定发展方向时就缺少话语权、没有存在感。以上三方面都体现出我国高校在其内部管理中的行政化倾向严重。

    （二）我国高校行政化问题产生的危害

    1.造成大学“千校一面”

    高校领导由政府部门直接任命，其选拔、考核、评价等权力都集中在政府手中，因此在办学过程中基本是唯上是从，严格遵照政府部门的文件和指令办学，缺乏个性和特色，体现不出大学的历史和文化底蕴，更别提能反映普通教师和学生的意志了。另外，许多院校领导在一个学校干不了几年就被调去其他学校，或调去政府部门工作，他们往往把高校领导这一岗位当做升官的一个跳板，积极迎合上级以实现更好的仕途发展，而对所在高校没什么感情，对办学兴趣也不大，不论治校还是治学都是“消极怠工”的态度。

    2.官僚化体系扭曲人才价值观

    由于高校领导的直接任命制度，当前我国许多大学领导能力欠缺，不懂学科建设甚至完全是外行。但这些都没关系，只要当上了各种院长、处长、系主任等，自然就有了课题项目、科研经费等资源，然后把具体事情交给手底下搞学术研究的普通学者去做，最后照样名利双收。不明就里的老师们往往认为，在大学里谁“官”大，谁“学术水平”就高，谁就是“学科带头人”，这种扭曲的人才价值观，也在很大程度上导致了我国“高精尖”人才群体的匮乏。

    3.破坏学术氛围丧失大学精神

    高校内部行政化倾向导致学术权力日益萎缩，行政部门及其工作人员控制高校内部资源配置，使专心搞学术和科研的教授们与行政领导的矛盾逐渐增多。近年来，更是有越来越多的地方官员到高校“兼职”，要么兼任副校长、副院长，要么挂个某某研究所副所长的名头，评职称的时候还要给他评个教授、副教授，危及了我国高等教育的健康发展。在整个大学风气遭到败坏后，不少大学生也开始上行下效，变得权力化、庸俗化，他们不再专心学习，反而热衷于到团委、学生会等处谋得个“一官半职”，此现象更令人担忧。

    四、我国高校去行政化改革的困境

    传统“官本位”思想根深蒂固。我国有着两千多年的封建历史，儒家思想从汉武帝罢黜百家，独尊儒术后就成为封建社会的正统思想。它主张“学而优则仕”，鼓励读书人积极入世“修身、齐家、治国、平天下”。两千年里无数仁人志士孜孜不倦地践行着孔老夫子的“谆谆教诲”，他们中的绝大多数人热衷仕途，偶有陶渊明那种归隐田园的也无非是因仕途不顺、壮志难酬而已。试问在“官本位”已经盛行两千多年后的今天，高校去行政化改革即使取消行政级别容易，但要消除人们意识中根深蒂固的“官本位”思想又谈何容易呢？这种思想一日不除，高校去行政化改革之路便一日未竟。

    去行政化涉及多方利益调整。高校行政化問题自20世纪90年代就已引起各方关注，何以到今日去行政化改革都未见成效呢？除了有“官本位”思想作祟，最大的困境恐怕就在于这场改革触及了多方群体的利益。行政化是体制失灵的表现。根据路径依赖理论，某种体制一旦形成便会不断自我强化，即使弊大于利也会被既得利益者坚决维护。纵观古今中外，但凡改革极少有一帆风顺的，总会有既得利益者想方设法阻挠改革，高校去行政化也不例外，因此，高校去行政化还需多方博弈，不可能一蹴而就。

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