绩效预算管理的发展与启示

    李威

    【摘 要】 绩效预算是政府绩效管理的重要组成部分， 本文意图从国外绩效预算管理体系着手寻找对我国绩效管理发展有效的启示。通过对我国绩效发展历程进行陈述，与国外关于绩效预算管理改革的目的、改革措施与形成路径等方面的分析，找出我国绩效预算管理改革的方向。

    【关键词】 预算制度 绩效预算管理 绩效信息 绩效指标

    一、引言

    首先，从西方的实践可以看出绩效预算管理的推行可以优化公共管理，治理官僚主义，浪费，腐败三大难题，这三大难题正是我国在全面深化改革中亟待解决的。其次，全面实施预算绩效管理，是转变政府职能、规范财政关系、完善预算体系的一项重要基础性制度，能够从根本上克服传统预算管理方式的弊端，对加强和改进宏观调控、完善现代化经济体系、推动经济高质量发展具有重要意义。因此从全球角度探讨绩效预算管理的理论创新对改善我国绩效预算管理具有借鉴作用。

    二、我国绩效预算管理的发展历程

    改革开放以来，各地区各部门单位都开展了多种形式的绩效评价和管理实践探索。但在我国真正意义上的绩效预算管理的开端应该追溯到2003年，十六届三中全会提出树立科学发展观，要求“正确看待政绩、科学衡量政绩”，并提出了“建立预算绩效评价体系”，自此我国绩效预算开始“摸着石头过河”式的发展。我国绩效管理从“绩效评价”到“绩效管理”再到“全面绩效管理”，绩效预算也是几乎同步进行从无到有，从“中央预算绩效评价试点”到“地方绩效预算全面展开”再到建设“全面绩效预算体系”，一步一步的走出了中国特色的发展路径。2005 年国务院政府工作报告提出“建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”。从单一笼统的绩效评价体系发展到把“政绩考核”作为我国实施绩效管理的第一个抓手。同年出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，从中央预算入手开始自上而下试点推行绩效预算管理。之后针对各地区、各部门在工作实践中出现的口径不统一、程序不规范、指标不合理等问题，财政部将一系列办法进行合并，出台了全国统一的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，标志着以绩效评价为主要内容的预算绩效管理工作在全国展开，我国自上而下的绩效预算体系逐步走上正轨。最初中央推行时绩效评价不够完善，于是重点加强绩效评价的管理。再到地方推行时，“绩效评价”出现了为了评价而评价的困境，于是我国用统一的监管，部门联动，巧妙地把绩效信息运用到最佳。但是绩效信息还是难成体系，于是推进“全面绩效预算体系”成了必然的路径选择。事实上在我国特色绩效预算的发展中，我们正在寻求绩效预算和绩效管理的融合状态，二者是一个有机体，而不是“两张皮”！

    三、国外绩效预算管理的启示

    （一）美国双轨制启示

    当今美国的绩效预算采用双轨制的形式，所谓双轨制即“部门”+“項目”预算双轨。在对美国绩效制度的探讨中，首先引入法国的绩效预算制度作为对比：法国的绩效管理偏重于项目预算，这种预算制度的好处一方面在于他可以节省很多不必要的部门开销，节省了一笔可观的公共支出。另一方面，明确的项目目标更能让政府部门知道自己要做什么，能有效提高公共服务的质量。但是，这种制度有相当大的弊端，“目标”+“项目”+“目标”的三层级预算模式是法国政府绩效预算的经典模式，这一模式使得政府过分注重目标，而忽视了部门的重要性，国家的各个部门过分的依赖项目，没有项目就没有部门开支，这也就出现了很多诸如“最后一公里”无法解决的矛盾。与之相反，美国小布什总统时代注重“项目”的作用，把项目评估纳入制度化决策，奥巴马总统时代注重部门的作用，注重部门绩效审查和跨部门绩效预算。于是“项目”+“部门”双轨制应运而生，部门和项目并重，甚至部门作用更加重要，这一制度的推行有效的杜绝了项目依赖和后期公共服务无部门担责问题，跨部门绩效预算模式更是绩效预算的一项重大突破。

    （二）加拿大绩效信息体系启示

    近年来，加拿大政府在联合国政府管理能力排名中多次高居榜首，这与加拿大政府完善的绩效预算管理体系密不可分。加拿大政府有完善的绩效信息体系，而且在加拿大绩效管理和预算管理已经做到了充分结合。但在二十世纪九十年代加拿大和大多数国家有着相同的预算制度改革瓶颈：绩效信息的运用不佳，绩效指标体系难以形成等问题。1994年之后加拿大政府进行了大刀阔斧的改革：主要是完善了以结果为导向的预算，问责和审查机制;充分发挥绩效信息的作用，使绩效信息在核心部门，职能部门，项目部门形成体系;部门以“管理–资源–结果”框架设计绩效指标，预算并报告结果。加拿大政府的改革对我国政府绩效预算改革有很大的借鉴意义。我国的改革方向可以向全面的结果导向，全面的绩效信息体系以及各部门全方位绩效制度入手。

    （三）英国“自下而上”与绩效信息透明

    与大多数国家相似，20世纪70年代以前英国也是传统的官僚制特征：权力集中，层级分明。70年代末受到世界石油危机的影响，英国也陷入了管理危机。预算制度现代化过程中英国先后经历了“效率优先”，“质量优先”和“全面绩效”三个阶段。其中最具特色的是“以公众为中心”，“多个财政年度”和绩效信息透明制度。以公众为中心即重视社会公众的满意度，以公众的反馈作为政府绩效的核心指标，这是绩效预算制度结果导向的质的突破。

    让社会公众参与政府绩效反馈。能有效提升社会公众的国家公民意识，有效的督促了政府部门用心办实事。同时，英国的绩效预算制度跳出了预算年度的束缚，基于国情与战略目标建立了“多个财政年度”框架，与单一年度绩效预算相比，这一制度具有无可比拟的优越性。最后，英国很早以前就建立了完善的绩效信息透明制度，英国《信息自由法》规定，公众有权访问除敏感和保密级别以外的任何由公共部门记录的信息。这对我国的绩效信息透明有很高的借鉴意义。

    【参考文献】

    [1] 曹堂哲.打造政府绩效管理升级版 全力保障经济高质量发展[J].中国行政管理，2018，（11）：8-9.

    [2] 仇宏娟.我国财政科技支出的绩效评价研究[D].江苏：苏州大学，2017.