论建立国库集中支付监督制约机制

    陈瑞敏

    摘 要：国库集中支付制度，是市场经济国家普遍实行的一项财政资金支出管理制度。在国库集中支付制度改革深入过程中，部分代理银行及试点预算单位存在违规操作行为，这表明国库集中支付政策存在一定的不足之处，应当加大监督管理工作力度。本文以委托代理理论为基础，对存在于我国国库集中支付制度中的委托人与代理人之间的问题进行分析，并针对国库集中支付监督制约机制的建立展开深入探讨。

    关键词：监督制约机制；国库集中支付制度；机制的建立

    0 引言

    自2001年我国大力开展国库集中支付改革措施以来，试点进展顺利，资金收付方式逐步朝着规范化方向发展，财政监督工作得到有效开展。然而在我们发现，在清算支付资金过程中，一些银行、预算单位进行了违规操作，而这些违规行为及问题的出现反映此项制度改革依然存在薄弱环节，因而急需对国库集中支付监督控制机制的建立展开深入研究，从而确保我国财政资金运行的安全，对存在于财政中的资金风险问题进行全面有效的控制。

    1 我国国库集中支付制度中的委托代理问题及其原因

    道德风险与逆向选择为委托代理问题的两种主要表现形式。其中，道德风险主要指的是代理银行以及预算单位这一类代理人在实际工作中，以追求自身利益为主，对财政部门这一委托人的效用做出的损害行为与操作；逆向选择这一问题主要是指委托方在签订合同之前，并没有深入了解对自己不利的因素，从而给自己合理的利益获得造成不利影响。倘若在国库集中支付这一制度中出现道德风险和逆向选择等委托代理问题，便会导致代理银行或预算单位同财政部门之间出现不信任及不合作的行为，给双方均造成最大化的损失[1]。

    国库集中支付制度存在委托代理问题的原因主要表现在以下几个方面：其一，两权分离现象严重，相比于委托人，代理人拥有更丰富的信息及自主行动权，而委托人难以对代理人的行为进行有效的监督与控制，从而造成委托人与代理人之间出现严重的信息部队称现象；其二，预算单位与财政部门之间存在明显不同的利益取向，财政部门推行的国库集中收付制度的改革，基本杜绝了传统财政管理下贪污、非法挪用资金等不良行为，将一些预算单位中存在的利益分配不合理的格局彻底打破。在此种情况下，预算单位出于自身利益的维护，对与自身利用调节有关的政策采用了一系列利己措施，虽然给自身带来了全新的利益，但却导致国库集中支付制度难以得到严格、有效的执行；其三，国库集中支付制度存在不完备性，导致委托代理问题的出现，代理银行或预算单位具备充分的自主落实政策的权利，在此种条件下，就会将自身利益的维护与扩张包含其中，从而导致委托人的利益出现扭曲或丧失。

    2 国库集中支付监督制约机制的建立

    针对国库集中支付委托代理关系中出现的问题，制度经济学从完善激励监督制度、重构治理结构等方面提出了有效的解决对策。国库集中支付监督制约机制的实质便是充分确保委托及代理双方均能获得一致的利益，通过公开代理方的各项行为操作，确保委托方可动态掌握代理方的工作动向，明确其行为，实现委托方利益的充分合理获得。笔者就我国国库集中支付监督制约机制的建立展开具体探讨。

    （一）对集中支付的代理方进行认真、严格的筛选

    委托人在集中支付过程中，为减少因代理问题而导致的利益损失，首先便应当对代理人进行认真、严格的筛选，必要时还可更换不合格的代理人。预算单位由于不具备代理人市场，因而无法展开筛选代理人的工作，只能在事后采取更换处理，而这种做法是难以将代理问题进行充分解决的；而起代理作用的商业银行则不然，其可以通过采用相关筛选制定实现代理人的选择，这样就可以有效避免逆向选择这一代理问题的发生。为实现改革成本的减少，在选择代理银行时，应考虑具有高资金能力及信誉度的商业银行，并对其现有的计算机网络系统进行最大化的利用[2]。此外，还专门选定具有雄厚资金实力，且运行安全的商业银行负责代理。

    （二）建立完善的国库集中支付监督机制

    国库集中支付制度在运行过程中，出现委托代理问题的前提便是委托人与代理人存在信息不对称及不完全的现象。在此种情况下，为有效解决当前存在的这些不可忽视的委托代理问题，应加快我国国库集中支付监督制约机制的建立与完善，确保信息的对称与完备。在建立国库集中支付监督制约机制过程中，其总体要求为：将财政国库管理制度的改革作为基准，构建出以现代化网络技术为支撑，以内、外部监管制度为基础，以国库动态监测系统与集中收费系统为手段，以实时监测财政资金收付为中心，采用多样化、现代化的监管方法。具体操作步骤如下。

    （1）建立支付资金动态监控系统。为有效防范支付风险的产生，加强资金支付的监督管理，需采用现代化的网络技术建立出支付资金动态监控系统，并将其作为国库集中支付监管制约机制强有力的技术支撑。作为财政部门监督制约外部的有效手段，资金支付动态监控系统符合当前国库财政管理制度的改革需求。此外，利用监控系统可控制超额支付，同时全过程监控预算单位与代理银行各项资金支付活动，一旦出现异常交易活动，即可自动报警，在对问题进行及时发现与处理的基础上，实现动态监控。

    （2）建立国库集中支付内部控制管理制度以及资金支付的制衡机制。其一，建立代理银行、预算单位及财政部门的资金支付控制管理制度，避免发生清算风险问题；其二，建立完善的资金支付各参与主体之间的制衡机制，确保资金的申请、支付、复核、清算、信息管理等各个环节在相互独立的同时又互为制约。

    （3）建立完善的财政外部监管制度。该项制度主要指的是财政部门通过利用监控系统履行监督控制国库的职责，并通过采取相关核查手段，对代理银行及预算单位进行外部监管。其一，对监控中出现的问题进行及时核查；其二，采用多种核查方式，委托中介机构或专员办核查有关专项或重大问题；其三，对试点资金支付过程中存在的违规或不合规操作问题进行及时的纠正与处理；其四，建立健全的国库集中支付投诉机制，对代理银行、预算单位等的投诉进行及时受理，并认真研究投诉受理工作的方法及程序等，确保有效解决相关投诉问题。

    （三）加快国库集中支付激励机制的建立

    在国库集中支付工作中，监督制约机制起到的作用也只是促使代理人在委托人的意愿及要求下，被动地按照开展各项代理工作，这对于代理人员的工作热情难以发挥出有效的激发作用。在此种情况下，为减少代理人做出机会主义等不良行为，确保委托及代理双方均可获得最大化的、一致的经济利益，建立行之有效的激励机制具有非常重要的意义。在建立激励体制过程中，需做到以下两点：其一，在代理银行、预算单位与财政部门之间实施绩效合同制度，将国库集中支付政策好坏纳入代理银行、预算单位的考评与薪酬标准中。在绩效合同中，需将国库集中支付政策的目标、对象、范围，代理银行承担的责任，预算单位等明确指出，通过合同的形式对代理人的行为进行限制与约束，使其与政策要求尽可能保持一致；其二，将代理银行及预算单位违规行为的成本进一步提高。代理人开展违背委托人意愿活动的原因便是可以获得额外的收益与好处，而因此种违规违纪行为造成的损失并不大。基于这一点，应当大幅度提高代理人违规违纪行为产生的损失，加大对其经济及法律方面的权责追究，通过让代理人的不良行为产生的损失大于其违规违纪获得的利益与好处，以利益激励对代理人的行为进行限制与约束，从而确保其行为尽可能符合委托人的利益需求。

    3 结语

    由此我们可以得知，对国库集中支付制度进行改革，不但对我国国库制定的进一步完善有着极大的促进作用，同时也加大了政府监控力度。众所周知，不管何种管理工作，要想顺利进行，并取得理想的效果，就需要得到监督工作的大力支持。所以，建立国库集中支付监督制约机制，不但极为有必要，而且确实可行，有关专家及工作人员应加大研究力度，并付诸实践之中。

    参考文献：

    [1]王青.国库集中支付制度改革存在的问题及建议[J].中国高新技术企业，2011，8（12）：325.

    [2]王领峰.建立国库集中支付监督机制的几点思考[J].财经监督，2012，15（07）：67-69.