我国社会保障统计体系现状分析

    孙婧

    

    摘 要：通过对国家统计局、人力资源与社会保障部、民政部等政府机构发布的公报和年鉴中社会保障统计指标情况的梳理，研究了我国社会保障统计体系的现状和发展变化，分析了社会保障统计系统性不强、全面性不够、规范性不足等突出问题，并提出了改善建议。

    关键词：社会保障;统计体系;现状

    中图分类号：D632.1? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2020）02-0120-04

    党的十九届四中全会从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度对“完善覆盖全民的社会保障体系”作出了要求。社会保障统计体系是社会保障体系在数据指标上的客观反映，也是社会保障统计数据全面完整的制度基础。自20世纪90年代我国社会保障体系逐步建立以来，社会保障统计工作不断发展。同时，一些学者对社会保障统计制度和体系建设进行了系统研究，提出了具有建设性的指导意见。谢启南（1998）[1]对我国社会保障统计制度的意义、范畴、存在问题和建立原则进行了分析，系统列出了涉及各部门的社会保障统计指标体系，探索了社会保障体系综合评价方法。袁国敏、林治芬（2013）[2]分析了社会保障统计建设存在的问题，并对社会保障内容进行了分类和界定，建立了九个板块的社会保障统计指标体系。随着社会保障体系的不断完善，社会保障的内容、方式和统计指标发生了一些变化。2018年党和国家机构改革对社会保障部门的机构设置和职能划分进行了一定调整，在此基础上研究我国社会保障统计体系的现状、变化和存在的问题，有利于优化社会保障统计工作，提高社会保障治理水平。

    一、我国社会保障统计体系发展现状

    根据国际社会保障统计惯例，狭义的社会保障统计包括社会保险、社会救助和社会福利（优抚安置），广义的社会保障还包括就业促进、住房保障、公共卫生等内容[3]。我国社会保障统计工作涉及到国家统计局、人力资源和社会保障部、民政部、医疗保障局、住房和城乡建设部、财政部、卫生健康委、国务院扶贫办等多个部门，统计数据主要来源于部门行政记录和一些统计调查项目，数据发布主要集中在三个部门——国家统计局、人社部、民政部。通过对这三个部门2013年和最新年份统计公报与年鉴指标情况的梳理，得到我国社会保障统计体系的大体状况和发展变化。

    （一）国家统计局发布的统计指标

    国家统计局是政府综合统计部门，不承担社会保障具体职能，涉及的社会保障统计职能是综合整理和提供社会保障基本统计数据。从工作实际看，国家统计局主要是对相关部门统计的社会保障指标数据进行汇总，其自身统计的社会保障指标较少。详见表1。

    在国家统计局发布的2018年度国民经济和社会发展统计公报中，社会保障统计指标的内容和分布与2013年相比发生了一些明显变化。（1）将位于原第十一章“卫生和社会服务”中的社会救助指标与原第九章“人民生活和社会保障”中的社会保险指标合并为一段，列在第九章“人民收入消费和社会保障”中，增强了社会保障指标体系的整体性和完整性。（2）丰富了农村贫困数据。从原第九章“人民生活和社会保障”调整到第一章“综合”，单独成段凸显了其重要性。（3）根据工作内容变化，将农村五保供养人数调整为农村特困人员救助供养人数，将资助城市困难群众参加医疗保障人数、资助农村困难群众参加新农合人数调整为资助困难群众参加基本医疗保险人数;将反映住房保障情况的指标由城镇保障性安居工程住房改为新增棚户区改造数、农村地区建档立卡贫困户危房改造数。（4）在就业保障领域增加了城镇调查失业率数据。

    在统计年鉴中，社会保障指标的内容和分布与2013年相比变化不大，社会保险和社会救助的指标没有按照统计公报的调整思路进行合并，依然分列在不同章节，也未涵盖城镇调查失业率等数据。变化主要是在“人民生活”章节新增了农村贫困人口和贫困发生率情况，在“卫生和社会服务”章节删去了新农合、社会福利企业和优抚安置情况。在《中国统计年鉴——2019》中，社会保障指标主要分布在：第四章就业与工资，包含分地区城镇登记失业人员及失业率，与2013年年鉴保持一致。第六章人民生活，包含农村贫困人口和贫困发生率，为新增指标。第七章财政，包含社会保障和就业支出、医疗卫生和计划生育支出、住房保障支出，与2013年一致。第二十二章卫生和社会服务，包含孤儿和家庭收养情况、社会救助情况、医疗救助情况、福利彩票销售情况、残疾人事业基本情况，与2013年相比删去了新农合、社会福利企业和优抚安置情况。第二十四章公共管理、社会保障和社会组织，包含社会保险基金收支及累计结余、社会保险基本情况、分地区城镇职工基本养老保险情况、分地区城乡居民基本养老保险情况、分地区失业保险情况、分地区城镇基本医疗保险参保人数、分地区城镇基本医疗保险基金收支情况、分地区工伤保险情况、分地区生育保险情况，与2013年相比基本一致，删去了参加城镇职工基本养老保险人数的历年情况表，调整了分地区城乡居民基本养老保险情况表的位置。

    （二）人力资源和社会保障部发布的统计指标

    人力资源和社会保障部的社會保障职能主要包括养老、失业、工伤等社会保险领域，统计工作由规划财务司负责。

    人社部每年发布人力资源和社会保障事业发展统计公报。对比2013年度和2018 年度公报，统计体系由八个部分调整为五个部分。第一部分为劳动就业，包含就业总人数、分城镇和三次产业的就业人数、农民工就业人数、新增就业人数、城镇登记失业情况、帮助零就业家庭就业情况、高校毕业生“三支一扶”情况，与2013年相比又新增了城镇调查失业率、贫困劳动力就业情况。第二部分为社会保险，包含基本养老保险、失业保险、工伤保险，由于国家医疗保障局在机构改革后单独设立，人社公报中不再发布医疗保险和生育保险。第三部分为人才人事。第四部分为劳动关系。第五部分为行风和基础建设。

    人社部发布的《中国人力资源与社会保障年鉴》分为文献卷和工作卷。文献卷包括上年度人力资源和社会保障重要文献和人力资源和社会保障大事记。工作卷包括人力资源和社会保障工作概览、全国人力资源和社会保障工作、地方人力资源和社会保障工作、人力资源和社会保障统计资料。其中，社会保障统计资料分为综合、就业与失业、职业培训与技能鉴定、劳动关系与监察、社会保障、人才队伍建设六个方面。

    （三）民政部发布的统计指标

    民政部的社会保障职能主要包括保障老年人、残疾人、儿童的福利与权益和慈善事业等社会救助领域，统计工作由规划财务司负责。

    对比民政部发布的2013年社会服务发展统计公报和2018年民政事业发展统计公报，统计指标体系均分为三个部分。第一部分为综合，包含行政区划、民政部门登记和管理的机构、设施、人员，投资和支出。第二部分为社会工作，提供住宿的社会工作分为养老服务、精神疾病服务、儿童福利和救助保护服务、其他提供住宿的服务;不提供住宿的社会工作分为老年人福利、儿童福利和收养登记、残疾人服务、社会救助、慈善事业和专业社会工作、社区服务。与2013年统计公报相比，社会救助部分保留了最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助，按照机构职能调整删去了医疗救助和防灾减灾情况;慈善事业和专业社会工作含慈善服务、专业社会工作、福利彩票，删去了优抚安置情况，并且调整了结构。第三部分为成员组织和其他社会服务。

    民政部每年发布民政统计年鉴。《中国民政统计年鉴——2018》由六个部分组成，第一部分是上年度社会服务发展统计公报，第二部分是社会服务主要数据图表，第三部分是社会服务综合统计资料，第四部分是社会服务历年统计资料，第五部分是社会服务当年分省统计资料，第六部分是附录。

    二、存在的问题

    （一）系統性不强，没有全面统一的统计体系。

    虽然学界对社会保障统计体系进行了积极探索，但一直以来我国官方并没有建立起一套全面统一的社会保障统计体系。一方面，由于社会保障工作涉及面广、职能分工交错，导致统计职能和统计指标较为分散，而作为我国综合统计部门的国家统计局未安排司局对社会保障统计工作进行专项保障，一般由负责综合性统计工作的国民经济综合统计司对数据进行收集和整理，缺少对社保指标整体性的梳理和研究。另一方面，部门的社会保障统计工作基础薄弱，一些统计方法制度与社会保障的发展需求和工作实际不相匹配，影响了社保数据的系统性和完整性。

    （二）全面性不够，没有完整翔实的社会保障统计产品

    现有社会保障统计产品内容零散、条块割裂，人社部、民政部、医疗保障局等部门一般只发布自身统计的社保指标。人社部发布的公报和年鉴中一半是劳动保障和人力资源的内容，在机构职能调整后删去了医疗保险和生育保险等方面的内容;民政部发布的公报和年鉴中只有社会救助、社会福利和慈善事业统计情况，在机构职能调整后删去了医疗救助、防灾减灾和优抚安置情况。在国家统计局发布的统计公报和统计年鉴中社会保障指标相对全面，但内容不够翔实，仅有主要指标，缺乏分项数据，对于社会保障资金、住房保障等方面几乎没有涉及并且内容分散，没有对社会保障统计指标进行专项梳理。

    （三）规范性不足，没有清晰可比的指标口径

    目前，我国社会保障统计指标在发布内容、发布机制和指标口径上都存在不够规范的问题。一些社会保障统计指标含义模糊，对基础薄弱、人员统计专业素养不强的部门社会保障统计工作造成了较大困扰，也不易与国际进行比较[4]。部分指标发布口径宽泛笼统，没有与理论规范相协调的分项数据，比如，统计年鉴中的财政社会保障和就业支出包含人社、民政、医保、住建等多部门的社会保障资金。此外，由于一些社保数据具有较强的敏感性，没有形成定期发布机制，也制约了数据指标的分析和使用。

    三、建议

    （一）建立社会保障统计体系建设的责任机制

    我国的政府统计体系由政府综合统计和部门统计组成，在组织领导上实行的是统一领导、分级负责的统计管理体制。为了更好建设与新时代社会保障工作相适应的社会保障统计体系，建议从中央层面明确国家统计局为社会保障统计体系建设的工作牵头单位，负责研究和统筹全国社会保障统计体系建设工作，由国家统计局统计设计管理司承接具体工作，相关部门按照部门工作职责负责本部门内部的社会保障统计指标体系建设。

    （二）规范社会保障指标的统计和发布

    由国家统计局会同相关部门研究建立社会保障指标的统计标准和发布规范，为我国社会保障统计提供规范的制度基础。一是规范数据统计机制，建立健全与新时代发展相适应的统计制度，保障和完善统计基础建设。二是规范数据发布内容，着力解决发布指标不够全面等问题。三是规范数据发布口径，促进数据完整规范、横向可比。四是规范数据发布机制，避免“数出多门”、数据“打架”以及由于统计时点不同造成的“一门多数”等现象。

    （三）定期发布社会保障专项统计产品

    国家统计局发布的统计公报和年鉴是对经济社会发展方方面面的综合反映，但社会保障指标涉及面广、指标体系庞大，难以作为单独的章节列入统计公报和年鉴中。建议参照《中国第三产业统计年鉴》、《国家基本公共服务统计指标》等统计产品，由国家统计局或人社部牵头联合相关部门，以年度专项统计公报或统计年鉴的形式对社会保障数据进行综合整理和发布。

    参考文献：

    [1]? 谢启南.我国社会保障统计制度方法刍议[J].统计与信息论坛，1998，（2）：9-13，20.

    [2]? 袁国敏，林治芬.中国社会保障统计建设整体设计[J].中国社会保障，2013，（2）：28-31.

    [3]? 林治芬.社会保障基金管理（第2版）[M].北京：科学出版社，2015：157.

    [4]? 林治芬.不同统计口径“表达”政府责任不同——政府社会保障财政责任统计国际比较[J].中国社会保障，2012，（3）：38-39.

    An Analysis of the Current Situation of Chinas Social Security Statistics System

    SUN Jing

    （School of Politics and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

    Abstract：By combing the bulletins issued by the National Bureau of Statistics，the Ministry of Human Resources and Social Security，the Ministry of Civil Affairs and other government agencies and the statistical indicators of social security in the yearbook，we have studied the current situation and development of the statistical system of social security in China，analyzed the outstanding problems such as insufficient systematicness，comprehensiveness and standardization of social security statistics，and put forward some suggestions for improvement.

    Key words：social security;statistical system;status quo