住房市场的多渠道保障体系研究

    程正中　刘思丹

    摘 要：通过对我国保障性住房现状的研究，指出我国保障性住房所存在的问题。提出要完善我国的保障性住房体系，必须从多渠道入手，实现多方参与。首先，要扩大保障对象的覆盖范围，实现保障对象全覆盖;其次，针对保障对象的多元化需求，建立多样化的保障性住房产品;此外，应通过政府引导促进多方参与保障性住房的建设及运营，增加保障性住房供给;最后，政府应完善配套政策，促进保障性住房机制能够长期有效运行。

    关键词：保障对象;住房保障体系;保障性住房;配套政策

    中图分类号：F299.23? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2020）02-0052-03

    住房問题一直以来是我国面临的一个重大民生问题，特别是近几年来，我国住房问题日益突出。一方面，房价飞速增长，出现了“炒房热”，使买房成为很多人的奢望，特别是对于中低等收入家庭来说更是如此;另一方面，我国住房租赁市场发育不成熟，相关制度体系不完善，“黑中介”大量存在，房东肆意涨租，市场缺乏监管，使大多数人更愿意买房而不去租房。党的十九大报告指出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”但是，如何真正实现的多渠道保障并没有现成答案，需要结合我国实际情况进行深入研究。本文研究了我国保障性住房的现状，分析了现阶段我国保障性住房体系所存在的问题，从保障对象、保障产品、保障住房的建设及运营和配套政策等四个方面提出构建住房多渠道保障体系。

    一、我国保障性住房现状及存在的问题

    我国目前已推出的保障性住房产品有针对城镇户籍居民户口的最低收入家庭提供的廉租房、针对中低收入家庭的限价房、针对城市低收入住房困难家庭的经济适用房、针对城市中等偏下收入住房困难家庭和部分地区包括新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员的公租房，近期又针对中低收入住房困难家庭推出共有产权房、集体土地租赁住房等。本文认为，针对青年、高级人才、专家、留学生的人才公寓也享受着政策福利，也是一种保障人才发展的保障性住房产品。现阶段，我国的政策性商品房和保障性住房主要供给主体是政府部门，国家和地方也推出一系列保障性住房政策。比如，国家层面有2007年国务院印发的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、2016年国务院办公厅发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》等;地方上有2017年北京市住房保障和住房制度改革工作领导小组办公室印发《关于完善区级保障性住房专业运营管理机构的指导意见》、2000年上海市人民政府发布施行的《上海市城镇廉租住房试行办法》等。为促进住房租赁市场发展，近年又提出了租售并举、租购同权等一系列新政策。

    但是，我国多渠道保障体系仍然不够完善，还有许多问题亟待解决。例如，保障对象覆盖面不够广，需要保障的人群得不到应有保障;保障房建设资金缺乏，虽然国家已经开始加大保障性住房投入，但大部分资金仍需要地方政府配套，可能难以落实;保障房供给严重不足，相比保障住房需求量，住房供给总量不足;住房产品在价格和区位、户型、面积等方面供需不对称、不平衡，结构不合理[1];保障房的运营制度不够合理，日常管理和准入退出机制均不完善;保障房的配套设施落后、周边环境差等。

    二、多渠道住房保障体系的构成

    住房多渠道保障体系应该包括被保障对象，保障产品和供给主体以及相关配套政策等四个层面。其中，住房保障体系的核心是保障对象，针对不同的保障对象的需求应提供相匹配的保障产品。而这些保障产品需要由一定的供给主体来提供，同时应当制定相应的配套政策来服务于住房保障体系，使被保障对象享受到应有的住房产品及相关权益。本文认为，构建多渠道住房保障体系要实现保障对象全覆盖，促进保障性住房产品多样化，鼓励多方参与保障住房建设及运营并建立与之相配套的政策体系。

    （一）实现保障对象全覆盖

    我国的保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房和定向安置房等构成。随着社会经济的发展和房价的持续上涨，商品房价格越来越脱离人们的正常支付水平，而需要住房保障的群体在不断扩大，保障性住房的定义已经不能适应当前的住房市场发展形势。现行的保障性住房制度覆盖面很小，主要针对符合双困户的城市户籍家庭[2]。本文认为，需要保障的群体可大致划分为中低收入家庭、外来农民工、城市新白领、高校毕业生、高端青年人才、老年家庭、残疾人家庭、发生重大变故（自然灾害，重大疾病等）家庭及部分临时拆迁户。

    针对以上保障对象所需要的保障需求不同，从动态保障方面可以将保障对象分为三大群体：只需要临时性保障的群体、需要短期保障的群体、需要长期保障的群体。其中，临时拆迁户只需要临时的住房保障，可以通过短期的住房租赁解决其临时的住房问题;城市青年白领、高校毕业生和高端青年人才等这类人群有着较大的发展潜力，未来收入有望大幅提高，只是因为参加工作不久，缺少必要的积蓄，不能或不愿啃老，短时期无法解决住房问题，为了使他们能够安居乐业，针对这类人群应制定短期的住房保障制度，如青年公寓、大学生公寓及人才公寓等;对于中低收入家庭、外来农民工、老年家庭、残疾人家庭和发生重大变故家庭（自然灾害、重大疾病等）这类群体，很可能在未来也无法解决自身住房问题，或者需要较长时间才能解决自身住房问题，就需要保障这类群体的长期住房需求，可让这些群体享受限价房、廉租房、公共租赁房、共有产权房、集体土地租赁住房和员工宿舍等福利。同时，应积极落实租购同权的政策，不仅保障这些群体的住房需求，还应保障他们的各种权益，让他们平等享受医疗、教育、养老等社会公共服务。此外，应该完善保障性住房周边商业和生活配套，使保障对象就近获得的其他生活及商业配套服务。

    （二）促进保障性住房产品多样化

    要实现保障对象的全覆盖，就必须使保障性住房产品多样化。不同的保障群体，由于年龄、受教育水平以及收入水平存在较大差异，存在不同的住房消费偏好，他们对住房的需求也有所不同，因而应设计多样化的保障性住房产品，满足不同人群的居住偏好。这里的多样化不仅指住房质量和户型格局以及物业服务，还包括住房的区位、周边环境和配套服务。针对临时拆迁户等需要保障其近期住房问题的群体，可成立相应的临时租赁机构，或者由政府统一安排解决其临时居住问题。临时租赁住房应尽量保证用户方便入住、租房手续操作流程简便、房屋内设施齐全，保证其短期生活无碍。对于需要短期住房的群体，可通过租赁市场满足其短期住房需求。针对城市青年白领、高校毕业生可以建设集中式长租公寓、大学生公寓、单身公寓等来解决其住房问题。相应的保障性住房应该地理位置好、交通便利、周边环境好;同时，青年人需要一定的私人空间，也需要丰富多彩的娱乐活动来满足精神需求，除了提供居住服务之外，物业管理机构还应该组织举办相关文化活动。这类住房租金价格应当合理，让青年人负担得起，体现住房的保障属性。这类长租公寓应靠近科技园区，靠近地铁站、公交站，靠近购物休闲娱乐场所。公寓也可直接提供餐饮、娱乐、休闲、健身等配套服务，让青年人不仅有房住，并且住得舒适。对于高端人才来说，基本的住房可以满足，但是居住条件较差，如面积狭小等。为解决高端人才的住房问题，应在科技园区、科研机构、事业单位周边为其建设住房面积大、配套设施齐全、周边环境优美的高端人才公寓或者人才别墅，为高端人才提供便利、舒适的居住环境，让其能够安心的投入工作，创造更多的创新成果。针对老年家庭、残疾人家庭、发生重大变故（自然灾害，重大疾病等）家庭，这部分群体往往没有经济来源或者收入微薄，可提供廉租房、经济适用房或改善、改造现有住房设施并完善相应的配套服务。对于中低收入家庭、外来农民工，可以通过廉租房、经济适用房、共有产权房、集体土地租赁住房、员工宿舍等来解决此类人群的住房问题。

    （三）多方参与保障住房建设、运营

    随着保障人群的扩大，保障性住房产品需求的大幅增长，而政府单一供给的模式面临着投资额大、建设周期长、资金周转慢、运营效率低等问题，因此还应该鼓励社会各方积极参与构建住房多渠道保障体系，积极投资建设和运营保障性住房。具体应以政府为主，带动房地产开发商、事业单位、企业单位、社会资本，甚至个人共同参与保障性住房的供给。在政府方面，要加大投资建设力度。一方面应该增加保障性住房建设用地供给;另一方面应通过整合闲置资源，如城市的旧工业区、住宅区和厂房等等，对其进行修复、开发、改造，将这些资源改造成为保障性住房，从增量和存量改造两方面增加保障性住房供给。同时，政府应积极引导、鼓励社会各方参与到住房供给中。比如，支持社会组织和住房租赁企业合作，从事小户型、中低价的住房租赁服务;支持社会组织联合房地产开发商共同拓展住房租赁业务，以先租后买、租售结合发展租赁地产，增加有效供给;支持社会组织整合个人出租房源，规范个人住房租赁市场，扩大住房供给来源[3]。

    在保障性住房运营管理方面，也应该鼓励多方共同参与。对于政府建设的保障性住房，一方面，政府可以成立国字号企业直接负责保障性房的运营工作，实现建设运营管理一体化，不以盈利为目的;另一方面，政府可以不直接参与运营，而是通过签订相关协议委托专业公司或民营企业来管理，政府制定相关条例对其实行监督管理，规定受托单位的职责和服务标准。此外，可以采用BOT运营模式，即政府部门与投资企业或承包商之间通过谈判达成协议，将保障性住房项目的特许运营权限（建设、经营、移交）转交给投资企业。特许运营期限到期时，投资企业将该项目转交给政府。利用这种运营模式，可以缓解政府前期投资资金大的压力，并且可以分担运营管理服务，提高资产的运营效率[4]。对于房地产企业和社会出资所建设的保障性住房，可以由投资方运营管理，或者交由专业的运营机构来运营管理。对于个人出租房，为了规范个人租赁市场，可由国字号租赁运营管理机构统一管理，对分散的个人租赁住房实行严格市场监管。

    （四）完善配套政策

    我国的住房保障建设应坚持在不断扩大覆盖保障范围、提高住房供给的同时，完善相应的配套政策，从制度上维护保障对象权益，健全保障性住房监管体系，支持各方参与保障性住房的建设，改善保障房运营服务，使住房保障能够落到实处，并且能长期发挥效用。

    本人认为，要维护保障对象权益，可从以下方面入手。首先，适当降低住房公积金体系的进入门槛，扩大住房公积金的受益群体。对于租房群体，可允许其提取住房公积金支付房租，并且可在缴纳个人所得税前扣除一定房屋租赁费用，以鼓励其租房。其次，加快租购同权政策落地，使非本地户籍承租人与本地户籍居民一样，平等地享受基本公共服务。再次，政府应出台相关条例加强对住房租赁市场的监管，完善住房租赁市场相关政策法规，明确出租人及承租人的权利和义务，保障双方的合法权益，调控市场价格水平，促进交易信息透明，防止住房租赁非法投机行为[5]。

    健全保障性住房监管体系，建立科学的监督与惩罚机制，对低收入保障对象实行严格收入审查，提高保障性住房的保障效率。促进民政部门和银行部门相互协作，通过入户调查、家庭存款审查和邻里询问等手段，掌握保障对象真实的家庭经济状况。此外，建立对应的举报监督机制，鼓励群众举报，并给予如实举报者一定的经济奖励;对于提供虚假信息的申请者，可通过经济手段或行政手段严厉惩罚[6]。

    在促进保障房建设方面，政府可出台政策，强制要求商品住宅项目配建一定比例的保障性住房或限价商品房。同时，政府应适当放宽土地政策，允许学校、医院等事业单位将非居住用地改为居住用地，建设一定数量的保障性住房。允许其他社会主体，如产业园区用人单位、科研院所、高校等，出资或集资自建扩建保障性住房，满足农民工、城市青年白领、高校毕业生和高端青年人才的住房需求。对于投资、建设保障性住房的房企或社会资本提供贴息贷款，实行土地优惠政策等。为鼓励个人、房企及社会机构开拓住房租赁市场，可适当降低房屋租赁收入所缴纳的税费。对于租赁性住房的房屋维护装修费用可在税前扣除。同时，要提升保障性住房的运营管理服务，加强物业管理，在周边完善相关配套，也可直接在靠近学校、商圈等地段直接建设新的保障性住房。

    健全住房保障体系的退出机制，对保障对象实行动态监管。第一，建立个人信用档案，构建保障性住房的信用体系。保障对象应如实填写家庭收入、人口以及住房情况等，积极配合有关部门的审查工作，并将有违背诚信的住户的行为录入信用体系，使其寸步难行。另一方面，要促进相关信息在各部门之间的互联互通。第二，可成立专门的退出管理机构，对于主动退出住房保障体系的住户给予一定的奖励，而对于已符合退出条件但未退出或拒绝退出者施行严厉惩罚，并将结果公示，用以警示。第三，对符合退出条件的保障群体制定合理的购房优惠政策，鼓励购房并及时退出住房保障体系，促进保障体系良性循环。此外，针对不同群体应制定不同的退出机制。对于新白领、高校毕业生等而言，仅在成长初期需要住房保障，应规定保障的年限，达到保障年限之后应及时退出。而对于老年家庭、残疾人家庭应当实行终生保障。

    结语

    要实现“让全体人民住有所居”的目标，就必须不断加强我国的住房保障建设，构建住房多渠道保障体系，扩大保障对象的覆盖面，建设多样化的保障性住房产品;以政府为主导，市场、社会及个人共同参与，进行保障性住房的建设和运营管理;继续完善配套政策，让住房保障真正落到实处，真正实现“人民安居乐业”的美好愿景。

    参考文献：

    [1]? 汪利娜.新时代租售并举住房制度的构建[J].城乡建设，2018，（1）：63-64.

    [2]? 钱瑛瑛.当前大都市住房租赁群体的特征及租赁保障思路——以上海为例[J].中国房地产，2007，（6）：57-59.

    [3]? 黄燕芬，张超.加快建立“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度[J].价格理论与实践，2017，（11）：15-20.

    [4]? 李秋莲.租赁式保障性住房运营模式选择[J].求索，2011，（6）：95-96.

    [5]? 張明东，李晓文.房地产市场发展需多措并举[J].中国金融，2012，（23）：88-89.

    [6]? 刘广平，陈立文.共有产权房赎回时机、租金定价与准入门槛模型研究[J].管理现代化，2015，35（1）：82-84.