泸县宅基地改革试点解读

    车文斌

    农村集体产权制度改革，是深化农村改革，有效盘活“沉睡”资产，激活农村经济发展资金而绕不开的一道坎。作为2015年以来，国家首批33个农村集体产权制度改革的试点县之一，四川省泸县走过了一段“摸着石头过河”的艰辛历程，而探索宅基地入市路径，正是其试点需要破解的难题。

    如今，经过两年多来的探索，泸县试点已初见成效。2017年12月16—17日，全国“深化农村土地改革实施乡村振兴战略”研讨会在泸县召开，来自全国人大农业与农村委员会、农业部、国土资源部、住建部、清华大学、中国社科院、四川大学等单位的代表，基于泸县试点样本，重点对农村宅基地制度改革展开探讨。

    宅基地为什么要入市

    作为首批试点县，泸县担起的重任是探索宅基地入市。

    宅基地为什么要入市？有没有必要入市？这些命题都是全新的。首先，全县对农村宅基地进行数据统计，摸清宅基地家底。

    2015年，泸县109万总人口，93万是农村人口，占比接近90%，农村宅基地总面积超过24万亩，户均占地400多平方米，远远超过规定面积。同时，作为川南农村一个较为偏远的县，“空心村”问题十分突出，随处可见破旧的老宅，土地缺少规划，管理粗放，导致土地的大量浪费和闲置。依照我国现行法律法規，宅基地应当一户一宅。经过摸底，共有4万多宗闲置宅基地，面积3.23万亩，其中一户多宅22000余户，面积1.81万亩，相当于三个行政村耕地面积的总和。

    一方面，务工潮形成的“空心村”问题导致农村在退化，农房在破败，人气在减弱。另一方面，随着城市化取得极大发展之后，农村发展不足的短板急需弥补，需要大量的资金，如何盘活“沉睡”资产就成了亟待破解的难题。

    泸县首先向“一户多宅”开刀。泸县制定了农村宅基地有偿退出管理暂行办法和农村宅基地有偿退出房屋拆迁补偿安置指导意见，实行“法定无偿、节约有奖、超占有偿、退出补偿”和“规划引领、总量管控、有偿调剂、村民自治”。

    村民们腾退宅基地后，需要一大笔补偿金。这笔补偿金从何而来？按照泸县3.23万亩闲置宅基地全部腾退计算，补偿金就需要约50亿元资金，单纯依靠财政投入，地方政府显然无力承担。因而，宅基地入市便成为必然选择，既可盘活“沉睡”资产，又可引入活水，解决宅基地腾退的补偿金，还会带来乡村振兴所急需的大量资金。

    宅基地入市，泸县怎么做

    2017年12月28日至29日召开的中央农村工作会议，就深入推进农村集体产权制度改革作了部署，尤其提出必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给，“激活主体、激活要素、激活市场”。而泸县的试点，探索的正是宅基地相关的机制创新等问题，尤其是在“激活”二字上下功夫。

    泸县按“退宅腾地-拆旧复耕-土地入市”的链条，一步一步稳妥地推进试点。

    退宅腾地最难。泸县国土资源局副局长熊健说：“要让农民把房子和地退出来，真是比登天还难。”泸县按让多占地者付出成本，对少占地者给予补偿的办法，无论是一宅还是多宅，退出后政府都会按照相应标准给予补贴，最高每平方米补偿450元。如今，田坝村已有57户“一户多宅”的农户自愿退出宅基地，领取了补偿金共计74.91万元。目前，全县消除一户多宅6500余户，腾退一户一宅空闲宅基地1200余户，拆除违法占地800余户，新增耕地6300余亩。

    拆旧复耕环节，泸县的探索也可圈可点。

    退出宅基地的农民可以在泸县范围内自由选择居住地。泸县规划新建一批聚集点、社区，将水、电、路、气、通讯等基础设施建好，提供给退出户。2016年，全县新改扩建新村聚居点35个，建成幸福美丽新村50个。

    泸县规定，宅基地退出后必须复耕。配合土地整治，农田连片质量提高，为规模化经营打下基础。目前，仅田坝村已建成国家级高产示范田2000亩，发展起了无花果基地、藕鳅养殖水产观光园、三角梅种植基地等特色产业，逐步建成了区域特色鲜明、基础设施完善、龙头企业带动、辐射效应明显的现代农业产业示范园。

    土地入市是激活“沉睡”资产的关键。2016年9月，泸县新增农村土地征收、集体经营性建设用地入市两项试点。泸县节余的宅基地指标转化为集体建设用地入市。2017年初，4宗共83亩农村宅基地退出节余指标成功拍卖。得胜镇将40亩建设用地指标卖给了喻寺镇谭坝村，总价312万元，将建设生猪交易平台和冷链物流项目。

    全县现有存量集体经营性建设用地195处4100余亩，按起拍底价每亩15万元测算，通过入市集体经济组织可获得收入6亿余元。222个推进改革试点的村，通过宅基地退出后的节余指标流转，村集体平均收益超过100万元。

    泸县经验有哪些

    “完善承包地‘三权分置制度，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策”，就2018年的农村工作，中央提出了体制机制创新和两个“完善”。那么，泸县两年多的试点，又探索出了哪些经验？

    泸县试点样本全国研讨会上，四川大学经济学院教授韩立达说，宅基地的改革，很有价值和必要，这对农民和农村发展来说，都是有好处的。国土资源部中国土地勘测规划院研究员姚丽表示，“宅基地的改革，是当下农村最难的一项改革。”

    那么，泸县试点探索出了哪些经验？

    一是始终坚持党的领导，政府主导深化农村改革，释放改革红利。试点中，泸县党政高度重视，统一部署，制定了一整套标准。如政府统一收购、土地竞价交易，在效益分配上，将节余土地指标收入按“1：2：2：5”比例进行科学分配，强化村集体的作用等。

    二是盘活土地资源，加强土地流转，培育产业龙头。政府围绕龙头企业、产业发展成立土地股份合作社、劳务合作社，通过土地规模流转和农业招商引资，从而有效激活各方面要素，盘活闲置资产。目前，全县已成功引进四川巨星集团、泸州新大地、刘氏泡菜等市级以上农业龙头企业40个，流转土地20.3万亩，发展龙眼产业基地14万亩，蔬菜种植基地5.2万亩，观光农业园区8个。

    三是多方下力，探索多种形式的土地经营形式，尤其是采用项目入股的方式，实现强村富民。全县按村级以财政投入形成资产股份量化后入股龍头企业或专业合作社，如福集镇清华村2016年利用县农林局30万元新技术新品种推广项目，整合贫困户易地搬迁集中安置基础设施资金，入股泸县易农达种养殖专业合作社，集中流转土地150亩发展优质沙糖桔。泸县还在各行政村成立“村集体资产经营管理有限公司”，盘活集体资产，促进村集体和农民增收。2016年，全县共成立村级集体资产经营管理公司251个，新增集体收入260万元。

    四是发展实体经营，促进“三产融合”。结合幸福美丽新村建设、乡村旅游发展势头迅猛的特点，泸县在一些村集体组建农业发展公司（专合社），兴办农产品供应、市场宾馆、旅游公司等实体经济，拓展村级集体经济发展空间。云锦镇稻子村依托泸州隆庆寨生态农业有限公司建立生态食材配送中心，带动当地贫困群众户均增收6600元。

    五是土地制度改革与乡村综合整治等结合，给乡村振兴注入新动能。如泸县龙桥文化生态园成功创建“中国美丽乡村”和“全国休闲农业与乡村旅游示范点”后，借此契机，成立了“龙脑桥旅游发展公司”，园区集体经济年收入约40万元。

    六是机制方面大胆探索创新，制订出宅基地改革的五个原则。原则一“总量管控、规划引领”，以2016年末数据为基准，对镇、村宅基地使用总量封顶固化，确保只减不增；原则二“取得无偿、跨区有偿”，本村申请，初次分配无偿取得，县域内跨区域申请，以竞价等方式有偿取得；原则三“超占有偿、节约有奖”，超占的，每年向村集体经济缴纳有偿使用费，超占100平方米及其以上的，强制拆除；原则四“退出有偿、县域调剂”，给予退出户经济补偿，引导退出户到新型社区、幸福美丽新村、生态搬迁安置点、易地扶贫搬迁安置点和城镇居住，宅基地退出复垦节余指标，在县域内竞价调剂使用；原则五“层级管理、村民自治”，县级国土部门利用宅基地管理信息平台，实现网上批、用、管一体化，镇级成立国土资源和村镇建设办公室，授权组建土地综合执法机构，受权审批和监管存量宅基地，村成立宅基地管理领导组、议事会、集体资产经营管理有限责任公司等，进行自我管理。

    “目前，泸县等试验地区已经在农村宅基地的有偿使用上做了一些探索，比如宅基地的有偿退出等，这些做法值得肯定。”中国社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英对泸县试点经验给予了肯定。

    这些有益的探索和尝试，正形成有价值的泸县经验，并将在国家战略中，推动乡村振兴，县域更大发展。

    （图片由泸县县委宣传部提供）