浅议IUU捕捞及我国规制措施
戴瑛 李新宇
摘要：随着全球人口数量的持续增加，渔业资源缺乏的问题不断加剧。IUU捕捞破坏了渔业资源的恢复和再生产能力，影响了渔业资源的可持续利用。我国对IUU捕捞的管制措施还不够完备，不能有效地制止IUU捕捞现象的发生。综合他国管制IUU捕捞的措施及办法，提出我国规制IUU捕捞行为的有效措施。
关键词：IUU；捕捞；规制
1 IUU捕捞的定义及背景
渔业资源为世界各地的人民提供了大量的食物，国际渔业贸易是一个国家外汇收入的重要来源。近年来，各国加大了渔业资源的开发力度，由于各国近海渔业资源的短缺，跨越国境的IUU捕渔行为日益增多。IUU是南极海洋生物资源保护委员会（CCAMLR）在一次会议上，针对莫氏犬齿南极鱼的非法捕捞行为首次提出的概念。后来，被广泛用于全球范围内不同渔业资源的非法捕捞行为。
IUU捕捞是指非法（illegal）、未报告（unre-ported）、未受管制（unregulated）的捕捞活动，简称IUU捕捞。其中，I（非法）是指无捕捞许可证在某海域或某时间段内捕捞渔业资源，包括在本国、他国或者公海海域违反区域渔业管理组织的养护管理措施的作业；U（未报告）是指没有向其他国家当局及区域渔业管理组织报告捕捞相关情况而进行作业，包括渔获量的低报、谎报、不报等；U（未受管制）是指不遵守国家、区域或全球性渔业养护管理措施而从事捕捞。
IUU捕捞导致了人们对捕捞量和渔业资源存量估计错误，使得人们没有及时意识到渔业资源枯竭的严重性。据相关组织估计，国际贸易中的水产品数量占全球渔获量的45%，而通过IUU捕捞手段获取的水产品数量就占了全球总捕捞量的30%。野生渔业资源的75%已经被彻底开发，过度开发或者已经资源枯竭，严重影响对枯竭渔业资源的重建工作。IUU捕捞已经严重破坏了生态系统的平衡，阻碍了渔业资源的可持续发展，而且给遵守保护渔业资源相关法律法规的渔民造成了不公平的市场竞争环境。随着科学的不断发展，IUU捕捞规避各国渔业监管的手段层出不穷。为了从根本上杜绝IUU捕捞现象的发生，本文对其成因进行分析，提出规制IUU捕捞的捕捞措施。
2 IUU捕捞成因分析
2.1 追求捕捞成本的降低
我国在打击IUU捕捞的过程中发现，许多从事IUU捕捞行为的渔船存在证件不全、手续不全的问题。这里的证件是指《渔业船舶检验证书》，《渔业船舶登记证书》，《渔业捕捞许可证》和《渔业船舶国籍证书》等。我国上述证件的办理由不同的部门进行，渔民为了尽快捕渔，降低办证成本和节约时间，在手续不全的情况下铤而走险。这充分暴露出了我国船舶监管制度不完善和办理许可证、执照等证件的程序过于繁琐的弊端。因此，加强船舶监管制度和简化办证程序势在必行。
2.2 提高渔获收益
我国渔业法对从事捕捞作业的单位和个人关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额作出了规定，必须按照许可证上的规定进行捕捞行为，严格遵守国家有关保护渔业资源的规定。为了渔业资源的可持续健康发展，渔业资源的利用最大化，国家还根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度。无论是禁渔区、禁渔期、配额设定、船具限制和渔获量限制等管制措施都对捕捞收益起着至关重要的影响。不仅如此，国家还对渔民渔获物收益制定了一系列的税收制度。在会计学中，利润=收入-支出-费用。各种限制使得渔民的收入减少，费用增加，从而使得利润减少。各种规定都降低了渔民的渔获收益。为提高收益，渔民不顾渔业相关法律法规，在禁渔期捕鱼、使用非法渔具过度捕捞。
2.3 道德与社会因素
马克思曾经引用过这样一句名言：“如果资本有百分之十的利润，它就敢保证到处被使用；有百分之二十的利润，它就活跃起来；有百分之五十的利润，它就铤而走险；为了百分之一百的利润，它就敢践踏一切人间法律；有百分之三百的利润，它就敢犯下一些罪行……”巨大的利润是渔船违法的主要因素，面对着远超合法捕捞渔获物的巨额收益，就可能出现不顾社会道德，甚至是挑战法律底线的违法行为出现。
2.4 对IUU捕捞的处罚力度小
国家依法对IUU捕捞进行处罚是管控IUU捕捞的一种有效手段。处罚力度间接代表着国家打击IUU捕捞的决心。较轻的处罚，可能不会达到彻底打击IUU捕捞的目的。在我国，目前针对非法捕捞行为处罚较轻，不足以产生足够的威慑作用。我国关于IUU捕捞行政处罚分为以下几类：（一）罚款；（二）没收渔获物、违法所得、渔具；（三）暂扣、吊销捕捞许可证等；（四）法律、法规规定的其他处罚。执法实践中的处罚额度远低于违法船舶捕捞所得。同时罚款数额较少使渔民为其违法行为支付的代价变得更低。即使严重到吊销许可证、执照，在我国只要符合某些条件，又可以重新取得。因此，增加违法船舶的违法成本，才能从根本上解决IUU捕捞。
3 我国的管制IUU捕捞措施建议
3.1 完善渔业法律制度
规制IUU捕捞行为需要完善的法律法规，目前我国针对渔业捕捞行为的法律法规有《渔业法》、《渔业法实施细则》、《渔业行政处罚规定》等，涉及涉外渔业的规定仅有《中华人民共和国管辖海域外国人、外国船舶渔业活动管理暂行规定》，目前尚无明确规制IUU捕捞的专门法律规定。针对IUU捕捞行为的逐年增多，建议通过专门的法律法规加以规范。
3.2 加大处罚力度。增加违法成本
澳大利亚相关法律对IUU捕捞行为克以重罚。如《澳大利亚船舶登记法》中规定，一旦确认船舶曾有IUU捕捞活动，将不予批准该渔船的登记申请。《1991年渔业管理法》第38条规定，若有如下条件发生，如当事人欠费、偷逃渔业税或者违反捕捞权的有关规定，AFMA（澳大利亚渔业局）则有权中止其捕捞权。该法第39条规定，对于违反该法和国家或州与渔业相关的法律法规、新西兰和巴布亚新几内亚渔业法、或者拒不缴纳渔业税费的，AFMA可以终止其捕捞权。捕捞权是渔民开展捕鱼活动的前提，一旦丧失捕捞权，便失去了合法捕捞的资格，就不能合法开展相关的捕捞活动。
我国在《物权法》中已经确立了渔业的捕捞权，除此之外，对渔业捕捞行为的规制规定在《渔业法》中。渔业法的处罚力度较轻，不足以对渔业违法捕捞行为产生警示作用。我国应借鉴其他国家的管制措施，制定渔业权的处罚机制，严厉打击IUU捕捞活动，对于曾进行过IUU捕捞活动的渔船，剥夺其继续享有的捕捞权，从根本上制止IUU捕捞现象的发生。
除了吊销许可证、终止渔业权的处罚措施之外，我国还可以采取加大罚款金额的措施。澳大利亚关于渔民非法捕捞行为的处罚，经济性质的处罚主要是罚款，最高甚至处以88.5万澳元。而在我国，法律法规规定的行政处罚一般为没收渔获物、违法所得和非法财物、罚款、吊销营业执照等，罚款的金额最高为10万元。由此可见，我国的处罚力度还不够严厉，罚款数额不能以对IUU捕捞产生足够的威慑力，建议我国立法适当加大行政处罚的力度。
3.3 完善渔船监控和管理制度
粮农组织于2001年，开展了预防、制止和消灭非法、未报告及未受管制的捕鱼行为的国际行动计划（简称IOPA-IUU）。IPOA-IUU建议一系列打击IUU捕捞的措施，其中包括船舶监控管理系统（VMS）。如果渔船上装备了VMS，管理当局就可以轻松地追踪到渔船的位置，渔船也可以利用VMS系统向渔政管理局迅速地传送捕捞信息。因此，许多国家都要求在水域作业的渔船必须配备该系统。
我国可以借鉴粮农组织的措施，要求船舶装备船舶监控管理系统。除此之外，我国还可以采取安装卫星定位系统的方式加以监控。这种监控方式最大的好处便是不受船舶所在地理位置的限制并且能够全天候监控。提高我国渔船的装备水平，加强我国的渔业监督。装备VMS和卫星定位系统将有利于我国解决在打击IUU捕捞过程中，无法有效监测渔民海上非法捕捞行为的问题。根据我国国情，适当采取以上两种措施，完善我国的渔业监控和管理制度，控制和管制IUU捕捞现象的发生。
3.4 严格执行船舶登记管理制度
在我国，船舶登记和船舶捕捞监管的职权分别由不同的机构行使，这使得渔船监管面临着极大的困难。一些登记检验机关不尽职履行职责，在未尽职检验的情况下就签发了证书，这让那些承担船舶安全监管职责的港口，面临应对大量盲目发证船舶在其港区内航行停泊的监管压力。当承担船舶安全职责监管的港口面临的压力大于其承受范围，监管不力，间接纵容了非法使用捕捞渔具、私自改变渔船承载力的非法捕捞活动的发生。而低标准、不安全的渔船进行海上作业，也会严重危害到全体船员的人身安全。没有严格执行已经制定的法律法规，违背了制定法律的目的，不利于打击IUU捕捞行为。因此，严格执行船舶登记管理相关制度，是打击IUU捕捞的有效措施之一。
3.5 加强国际间合作
2007年联合国粮农组织在罗马召开了《关于如何解决IUU捕捞问题的会议》。会上公布的一系列调查数据显示，大约有63%的国家反馈如果能提供足够信息，他们便能够了解在自己海域作业的大多数渔船的位置，并能够获得渔获量水平。从打击IUU捕捞实践来看，获取渔业船舶足够的信息，对于国家打击IUU捕捞是极其重要的。加强国际合作，建立完善的信息共享系统，这使得各国渔业船舶数据共享，全面监控IUU捕捞活动的问题就迎刃而解了。
就我国目前情况而言，我国仅与其他国签订了自由贸易协定和区域贸易协定等一些与渔业相关的法律规定。然而我国并没有就关于IUU捕捞的渔业管理，与其他国家制定多边信息共享协定。IUU捕捞不仅破坏了我国渔业资源的可持续发展，也对沿海其他国家经济和生态环境造成了严重的影响。针对严峻的IUU捕捞现状，我国应加强与其他国家的沟通与合作，制定多边协定。加强国际间渔业管理的相互合作，创建信息交流机制，构建渔船、捕捞许可证和渔获物等信息的多边交流平台，建立共享的信息数据库。因此，加强国际渔业合作，促进渔业资源的合法贸易，完善渔业渔船捕捞信息的收集与共享，从而打击IUU捕捞和保护渔业资源。
3.6 创新渔业资源管理模式
渔业资源对世界人民的生存和发展起着至关重要的作用。我国应增强渔民对渔业资源的保护意识，让渔民意识到合法捕捞的重要性。建立一个非营利性的渔业资源自律管理的民间组织，为广大渔民提供经验交流的平台。同时监督组织成员的捕捞行为、职业道德，督促其依法进行渔业捕捞。国家还可以对该组织进行委托和授权，让其承担一部分行政管理职能。另外，媒体还应该制作一些关于渔业资源枯竭、物种濒危的公益广告、动画片、微电影等，在人群密集的地方进行宣传，如地铁站，让人们了解到渔业资源枯竭的严重性，宣传依法捕捞的重要性，唤醒人们的保护意识，号召大家保护渔业资源。树立正确的价值观和可持续发展的经济观念，资源并非取之不尽用之不竭，合法捕捞，才能使渔业资源持续健康发展，才能最大限度地持续利用渔业资源。
4 结论
IUU捕捞是一个长期性的历史问题，规制非法捕捞活动则是一个漫长而艰巨的任务。规制IUU捕捞行为有利于恢复我国被破坏的渔业生态环境，拯救濒危物种，保护海洋渔业生态环境。打击IUU捕捞亟需全世界人民的共同努力，除了健全渔业法律制度，加大处罚力度，完善渔船监控和管理制度，严格执行船舶登记制度之外，还应该加强国际间合作和创新渔业资源管理模式，彻底根除IUU捕捞现象的发生，实现渔业资源的可持续发展。
（收稿日期：2016-03-17）
