政府制度创新对区域经济发展的作用

    袁刚　张小康

    摘 要：在区域经济发展过程中，市场配置资源在客观上存在的不足需要政府发挥对经济活动的引导和规范作用。政府作为制度创新的主体，要充分利用自有优势，弥补市场失灵的缺陷；通过制度创新，使地方政府间形成良好的协调合作机制，促进区域经济的可持续发展。

    关 键 词：制度创新；区域经济；京津冀地区

    中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）08-0038-05

    收稿日期：2014-03-29

    作者简介：袁刚（1971—），男，河北保定人，河北大学政法学院教授，研究方向为中国政府与政治；张小康（1982—），男，河北保定人，河北大学政法学院硕士研究生，研究方向为中国政府与政治。

    基金项目：本文系中西部高校提升综合实力工程项目“首都经济圈与河北发展研究”的阶段性成果。

    区域经济是指在一定的地域内，由各种生产要素有机结合而产生的经济活动和经济关系。它是以一定的地域为范围，以地域的合理分工为基础，结合经济要素和区域要素，通过对有限资源的合理配置而形成的经济综合体。区域经济发展战略是对一定地域内的经济、社会等目标进行的总体布局和规划。当前，我国的区域经济发展规划主要集中于珠三角、长三角、环渤海三大区域，而且这三大区域已经成长为中国经济增长的三驾马车。但就综合实力和发展水平而言，以京津冀都市圈为核心的环渤海区域与长三角、珠三角两大经济圈相比还有很大差距。随着全球化竞争的加剧和中国改革开放的不断深入，市场机制在资源配置中的基础作用得到了增强。然而，市场机制的自发性和盲目性以及和谐社会建设的重要性和迫切性，要求中央和地方政府对区域内资源要素进行优化整合，即通过一系列制度创新，加速推进区域经济一体化进程，引导区域经济健康持续发展，而这对于京津冀地区而言尤为迫切。

    一、京津冀地区区域经济发展面临的困境

    （一）区域经济发展不平衡

    首先，相比长三角地区，京津地区未能像上海市那样对区域经济发挥辐射、统领和拉动作用，相反却更多地吸附了区域内的资金、技术、人才等资源，既加剧了地区间的竞争，又影响了地区整体实力的提升。其次，在区域内部，京津地区的区位优势明显，经济发达，技术领先，科研力量强大，市场发育程度较高；而河北省大部分地区技术工艺落后，科研力量较弱，市场发育程度也较低，经济发展在总体上呈现出京津强、河北弱的态势。据2011年国家统计局公布的数据显示，北京市、天津市的人均国内生产总值分别是全国平均水平的2.28倍和2.46倍，均高于全国人均国内生产总值；河北省的GDP总量为24228.2亿元，同比增长11.3%，居全国第6位，但是其人均国内生产总值为33719元，仅达到全国平均GDP的九成，居全国第14位，远低于广东、江苏、浙江等发达省份。而且，令人尴尬的是环京津地区仍有32个国家和省级扶贫开发重点县，贫困人口达270多万，扶贫任务十分艰巨。河北省与京津地区在经济发展水平上存在巨大差距，也极大地削弱了京津冀经济圈的综合实力。

    （二）自然资源匮乏，生态环境恶化

    京津冀地区淡水资源匮乏。据资料显示，环渤海地区严重缺水城市有25个，占该地区城市总数的一半左右。北京市、天津市不仅严重缺水，而且还过度依赖河北的水源。天津市用水的93%、北京市用水的80%来源于河北省。为保护水源，河北省近年来关停耗水或有污染企业近万家，大规模地实施了风沙源治理、退耕还林和稻改旱工程。但由于生态补偿机制不完善等原因，在环京津周边仍存在一条罕见的贫困带，这些地方人们的生活还很困难，与西部最贫困的地区处于同一发展水平。另外，近两年来，京津冀地区的雾霾天气严重影响了当地的生产、生活，对人民身体健康产生了极大的危害，也使地方政府面临着经济发展和环境保护的沉重压力。尤其是河北省治理大气污染的任务十分艰巨，国家已对石家庄、唐山、保定、廊坊4个城市实行大气污染物特别排放限值控制。然而，淘汰落后产能、压减过剩产能会带来失业和经济损失等问题，如果处理不当可能会形成一定的社会问题，使产业结构转型升级的压力更大。

    （三）城市空间布局不合理

    京津冀地区在城市群功能布局、重大基础设施、产业功能定位和重大生产力布局等方面缺乏统筹考虑与顶层设计。北京、天津两大城市功能过于集中，人口、资源、环境压力较大，“大城市病”症状越来越明显，对河北省的辐射作用有限。在区域发展目标、产业定位上，京津冀地区存在较大的趋同现象，三地产业的互补性较差，不利于发挥地区资源优势和区位优势，容易造成重复建设与资源浪费，更容易加重地方之间的过度竞争和地方保护，导致市场分割、跨区域公共产品供给不足和公共事务治理失灵问题。因此如何优化城市群布局、加快交通一体化建设、转移和承接城市功能、加快产业转型升级、提升公共治理能力是当前京津冀地区区域经济和社会发展面临的突出问题。

    （四）区域协同创新动力不足

    区域协同创新是指在一定区域内，企业、高校及科研院所、科技服务机构等，在政府政策或自身意愿引导下，进行信息、技术、资金和劳务等资源及要素的交流，通过协作、互动促进创新活动的过程。通过区域协同创新可以实现知识成果向生产力的转化，增强区域竞争力，推动区域经济发展。有统计显示，河北省高层次人才比较匮乏、R&D经费投入少、专利授予量少、技术合同成交额低，与京津地区的创新能力存在一定的差距。而且，从京津冀地区的区域整体来看，受部门利益和地方利益的制约，在创新管理中条块分割、多头管理体制障碍和政策壁垒等都未能得到有效突破，区域间科技资源共享理念尚未完全形成，跨省市的科技信息、资源共享的深度与广度不够，创新资源的流动受阻，利用效率低下，创新成果的产业化不通畅。[1]总之，三地协同创新的市场、制度和政策环境还不完善。

    （五）缺乏高效的协调合作机制

    当前，京津冀地区的区域经济协同发展面临的诸多问题，在相当程度上是因为缺乏有效的磋商协调机制造成的。出于经济发展和环境治理的压力和责任，京津冀地区之间签署了一些双边或多边的合作治理协议，但受“行政区经济”发展模式和科层制管理体制惯性的影响，在追逐地方利益最大化的目标刺激下，现有的合作框架协议更多是浅层次、非均衡的合作，有些框架协议仍然停留在字面上，缺乏实施的保障机制。推进京津冀地区区域经济一体化向纵深发展，需要构建一套有效运转的合作机制，协调解决各地方经济发展定位、环境保护规划、公共服务设施、交通基础设施建设等一系列问题。为此，推进京津冀地区区域经济发展迫切要求在合作的组织机制、利益表达、共享和补偿机制、法律保障机制、绩效考核机制等方面进行制度创新和突破。

    二、政府制度创新对区域经济发展的作用

    政府制度创新是指在人们现有的生产和生活条件下，政府与相关的公共部门通过创设新的、更能有效激励人们行为的规则、机制和政策，实现经济社会的可持续发展和变革的过程。其核心内容包括政府职能、政府组织、政府管理方式和手段等方面的制度革新。政府制度创新很大程度上依赖于中央和地方政府以改革的精神创新思路，从公共服务提供者的角度努力为经济社会活动创造优质、高效、廉洁的服务环境，解决区域经济发展过程中因市场本身的缺陷而产生的问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。因此，政府要在发挥市场的决定性作用的基础上，通过经济、法律和公共政策等手段，合理引导资源配置和要素流动，维护公平竞争的市场秩序，为市场经济健康发展创造良好环境，推动区域经济协同发展。

    （一）政府进行制度创新的先天优势

    新制度经济学认为，制度创新的主体主要包括政府、非政府组织和个人，其中，政府是制度创新的主要供给者。[2]尤其是对于京津冀地区而言，政府制度创新对该地区的区域经济发展有着先天的优势。

    1.先天的政治优势。京津冀都市圈位于我国政治、文化中心，依托北京市独特的政治区位优势，在城市布局、区域规划等战略发展问题乃至帮助协调解决具体问题上，因容易受到中央重视而被纳入到国家发展战略当中。实际上，通过对较优经济区位的地方或区域赋予特殊政策，促进该地区经济的快速发展，一直是我国改革开放以来先行先试政策的集中体现。2006年，国务院出台的《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，标志着天津滨海新区开发建设由地区发展战略上升为国家发展战略。天津滨海新区的开发开放有力地提升了京津冀地区乃至环渤海地区的国际竞争力。2010年底，国务院印发了新中国成立以来的第一个全国性国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》，京津冀地区被列为国家层面的优化发展开发区域，这本身就是政府制度创新的重要体现。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的“推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展”，标志着京津冀地区协同发展已经成为国家的新战略。2014年2月底，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专门听取了京津冀地区协同发展工作汇报，可以预见在中央支持下京津冀地区协同发展将会加速推进。目前，《京津冀都市圈发展规划》的编制和审批工作正在进行，京津冀地区将迎来前所未有的发展机遇。

    2.行政效力的合法强制优势。政府行政是国家意志的执行。相较其他社会组织，政府是社会中能够唯一合法使用强制力的机关。政府可以在其法定的管辖范围内，对涉及社会公共利益的事务进行合理的规划，制定行政法规、规章，发布命令和决定，规范和调节各行为主体的经济活动。政府制度创新的强制优势使得市场主体必须重视政府的经济发展政策，遵照政府制定的有关产业政策和规划进行生产和经营。例如：面对日益严重的环境污染问题，政府可以通过制定相应的环境保护法规和地区间横向生态补偿制度，促使环境治理与经济发展并举。

    3.制度创新的成本优势。政府进行制度创新本身就是政府宏观调控职责的一部分。企业与个人组织力量之相比，政府支付创新成本的能力较强，如提供界定和保护产权的政策和费用，建立与新产权相适应的财税体制，以及构建缓和社会矛盾的社会保障体系，政府有足够的保障机制使得制度创新得以完成。[3]并且，政府制度创新的目的在于优化公平竞争环境，激发市场和社会活力，它所产生的潜在利益可以由社会共享。因此，政府制度创新的收益往往要大于成本。就区域经济发展来说，京津冀地区作为重要的利益伴生主体，政府制度创新将惠及区域内不同的经济主体。京津冀地区政府间的合作，无论从制度创新角度还是从经济发展角度，都会形成互惠共赢的局面。

    （二）政府制度创新对区域经济发展的积极作用

    世界银行对近50年各国政府在经济发展中的作用的研究表明：“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的，有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识”。[4]作为公共服务的提供者和市场秩序的维护者，政府制度创新为我国经济体制改革提供了有益的经验积累，引领着市场化改革的发展方向。随着经济改革的深入，政府制度创新对区域经济发展的作用也日渐明显。

    1.优化社会资源配置。经济发展的目的是努力实现经济效益的最大化，而实现经济和社会效益的最大化则是政府追求的理性目标。政府希望通过经济绩效保持政权的长期合法性，通过一系列的财政政策和货币政策等宏观调控手段实现社会财富的公平分配。但是，我们必须要面对的一个现实问题是，我国目前区域经济发展的不平衡性仍然存在，甚至有些地区间的经济社会发展水平的差距有进一步拉大的趋势。

    以京津冀地区为例，北京市、天津市比较区域内其他地区的经济发展水平遥遥领先。虽然区域经济的发展方向是地区一体化，但是各地政府出于绩效考核的压力，尤其是经济发展相对落后的地区，愈发强烈地要求获得新的发展机遇和更多的优惠政策和资源。同时，经济相对发达的地区则希望维持自己的既得利益，稳定当前现有的优势地位。这种经济发展过程中产生的互相竞争和复杂的协调运转关系倒逼着政府进行制度创新，使政府更加清晰地认识到当地的实际需要和区位优势。京津冀地区的协同发展要求各地方政府之间要建立良好的政策协调、利益协调、争议解决、广泛参与机制，促成区域经济的健康、有序发展。

    2.降低制度创新的成本。政府制度创新有着天然的成本优势。制度创新在本质上是对原有制度的改革，而改革势必要牵扯到利益分配问题，这就不可避免地要损害一部分人的既得利益。因此，需要对制度创新做事前评估，准确预测成本和收益的关系，而且为确保收益最大化，必须选择那种交易成本低的制度安排。戴维·菲尼就制度成本的研究指出：“制度设计的成本取决于用于设计新的制度安排的人力资源和其它资源的要素价格”。[5]当前，我国市场经济发育不健全，产权界定不清晰，以及进入相关领域还存在的政策壁垒等问题增加了微观主体制度创新的成本。而政府制度创新可以弥补企业在信息、人力、物力、财力方面的不足，有效地降低制度创新的成本，所以，我国目前的市场经济更多带有政府主导的特征。

    三、有效促进区域经济发展的政府制度创新

    政府制度创新与经济发展的关系符合经济基础与上层建筑相互作用的原理。京津冀地方政府作为制度创新的供给者，要紧紧围绕经济体制、社会体制、生态文明体制和行政管理体制等方面进行制度创新，整合各种有利于经济发展的社会资源和要素，充分发挥制度建设对经济发展的引导、调节和保障作用。

    （一）在经济建设方面，既要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，又要强化政府的导向和调控作用

    就京津冀地区产业发展来看，河北省产业结构特点是过度重型化，钢铁、石化、电力和建材四个产业增加值占规模以上工业增加值的比重过高，在当前节能减排、大气污染防治的政策压力下，推动产业结构的战略升级，转变经济发展方式的任务十分繁重。这就需要中央政府在财政政策、投资政策、项目安排等方面统筹规划，优化区域分工和产业布局。对地方而言，京津冀地区要以《全国主体功能区规划》为目标，积极落实已签署的深化经济与社会发展合作框架协议，在区域功能重构、空间布局优化、产业结构调整、基础设施建设方面进行务实合作。在协同创新方面，三地要打破行业、部门和行政区域的界限，完善产学研合作政策和机制创新，协调好企业、高校和科研机构之间的利益关系，提升跨区域资源整合能力和科技活动管理能力，为促进区域经济一体化奠定更坚实的基础。

    （二）在社会建设方面，创新区域社会治理体制机制

    京津冀地区地处我国政治、文化中心，人口流动频繁，社会治理和社会事业的健康发展关系到地区乃至全国的社会秩序和政治稳定。京津冀地区的人口和社会治理问题考验着政府制度创新的能力，要通过政府间的合作和沟通，深化教育、就业、卫生、社会保障等方面的改革和对接。尤其是要加强三地养老、医疗保险支付方面的积极合作，建立京津冀地区个人账户联网制度，使该地区居民共享公共医疗卫生资源；创新社会治理方式，建立健全突发事件应急合作机制、流动人口管理机制、信访工作机制，构建社会治安立体防控体系；激发社会组织活力，发挥多元公共服务主体的作用，通过多种方式鼓励社会资源参与公共服务的提供。通过社会治理和社会事务的一体化建设，为京津冀地区的区域经济发展保驾护航。

    （三）在生态文明建设上，建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的环境保护制度、生态补偿制度和责任追究制度

    京津冀地区的风沙源治理、大气污染防治和水源地保护工作与该地区经济社会的健康、可持续发展密切相关。面对日益严重的环境问题，除了积极争取中央专项资金和国家重点生态功能区建设外，京津冀地区政府要联手协作，建立由国务院有关部门牵头的高规格的生态环境保护管理体制，认真落实《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域的合作机制，建立地区间横向生态补偿制度，建立“多灾种预警救助机制”，加强防灾、减灾、救灾的协同合作。同时，要创新政府绩效考核标准，建立生态环境损害责任终身追究制，加大生态文明建设在绩效考核中的比重。

    （四）在行政管理体制建设方面，转变政府职能，加强府际协调，完善法律约束机制

    1.顺应市场经济发展趋势，加大行政审批制度改革，积极打破市场壁垒，消除地方保护主义，优化区域发展环境，发挥市场对资源配置的决定作用，形成政府推动、市场驱动的区域经济发展格局。

    2.强化政府的组织协调机制创新。京津冀地区要在中央政府的指导下，成立区域性的协调领导小组，建立各种形式的定期磋商、合作推动和合作落实机制，统一规划和协调区域内部的利益关系，解决区域协同发展中的重大问题。

    3.改变中央对地方政府的考核机制，将京津冀地区协调发展和府际良性互动指数纳入绩效评估考核的范围，改变以往地方政府单纯追求本地经济增长的发展模式，实现区域内政府间的协作。

    4.为区域经济发展提供有效的法律支撑。地方人大和常委会要及时制定地方性法规，对一些成熟的地方合作规划、方案和政策进行立法，依法约束和保障京津冀经济发展中各主体的权利和义务关系，[6]避免每届政府上任后各搞一套的做法。

    改革开放的实践证明，经济、政治、文化、社会、生态文明建设和发展需要相应的制度创新的支撑。党的十八大明确提出了增强创新驱动发展新动力，创新开放模式，培育带动区域发展的开放高地，加快转变经济发展方式的新要求。这就要求地方政府发挥好制度创新的引导和规范作用，不断增强政府制度创新能力，提高公共服务供给水平和效率，努力实现区域经济健康有序、长期发展。

    【参考文献】

    [1]何恬，刘娟.京津冀区域协同创新体系建设研究[J].合作经济与科技，2013，（10）：4-5.

    [2]周宝砚.政府制度创新与区域经济发展[J].经济研究导刊，2008，（17）：116-117.

    [3]赵保佑，李津艳.地方政府在区域经济发展中的制度创新作用[J].经济学动态，2011，（11）：38-40.

    [4]世界银行《1997年世界发展报告》编写组.1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].中国财经出版社，1997.17-18.

    [5]V·奥斯特罗姆，D·菲尼，H·皮希特.制度分析与发展的反思：问题与抉择[M].商务印书馆，1992.145.

    [6]李燕.京津冀区域合作机制研究——基于政府制度创新视角[J].城市，2010，（01）：21-25.

    （责任编辑：牟春野）