省级开发区财政体制若干问题思考

    刘广峰

    摘要：省级开发区是地方经济发展的突破口，省级政府划出一定区域建立的独立经济园区。省级开发区以吸引资金，生产高新技术产品或者加工出口产品，这些开发区通常汇集了优秀人才和先进技术。因此，建立规范有序的省级开发区财政体制，完善相应的配套措施，实现省级开发区财权与事权的有机统一，成为提升省级开发竞争能意思的应有之意。

    关键词：省级开发区；财政体制；思考

    建国后，我国国民经济长期处于高度集中的计划经济体制之下，经济发展缓慢，人民生活水平不高。1979年春，邓小平在与广东省领导谈话时，提出在那里“可以划出以地方来，叫特区。陕甘宁就是特区嘛，中央没有钱，要你们自己搞，杀出一条血路来”。几个月后的一份中央文件中指出：“广东、福建靠近港澳，华侨多，资源比较丰富，具有加快经济发展的许多有利条件。中央确定，对两省对外经济活动实行特殊政策和灵活措施，给地方以更多的主动权，使之发挥优越条件.......把经济尽快搞上去。”这个重大决策，对加速我国建设的步伐意义深远。十一届三中全会后，我国先后在深圳、珠海两地试办“出口特区”，1980年正式定名为“经济特区”，深圳、珠海、汕头、厦门成为我国第一批经济特区。1988年，中国设立海南省，划出海南岛经济特区。经济特区的经济活动以市场调节为主，对外商投资给予优惠和方便。在这种政策的推动下，特区在发展经济方面成为全国的排头兵。1992年，邓小平南巡讲话后国务院对外开放重庆等5个长江沿岸城市，此后，哈尔滨等4个边界、沿海地区省会城市，太原等11个内陆地区省会城市先后设立了“经济技术开发区”，成为提高区域管理水平的重要场所。从历史上看，全国各地经济开发区财政体制差异明显，多种多样。本文从区域经济开发区的实际出发，就省级经济开发区财政體制存在的问题和对策作如下探讨。

    一、省级开发区财政体制存在的若干问题分析

    自从上个世纪九十年代开始，我国逐步实行分税制财政管理体制，到1994年基本实现这一管理体制。在一定的历史发展阶段，这一管理体制对于促进经济发展，提高区域的竞争力发挥了重要作用。目前省级开发区财政体制建设成为深化改革背景下研究的热点的课题，其中，省对市、市对县财政体制改革是重点研究的主要范围。从目前已有的现状来看，省级开发区财政体制没有成熟的管理模式和规范有序的管理方法，根据现实中存在的问题，分析如下。

    （一）立足于不同的省情，省级开发区财政体制差异明显

    在省级开发区成立的潮流之中，有的成为我国国民经济发展水平较高，发展速度最快，区域富裕发达的地区，有的开发区因为地方财政支持不到位，发展的效果欠佳。不同的省级开发区之所以发展水平差异很大，主要原因在于地方的财政水平不同。对于有较强经济实力的区域地市，在制定省级开发区财政体制时，充分考虑到开发区成立之初可能遇到的困难并给予有力支持。如：青岛经济开发区，自1988年起，是首批获准成立的经济开发区，自批准之日起，土地出让金纯收益全额返还开发区，凡属经济技术开发区行政区域范围内的各项财政收支，除按照规定统收统支的项目外，均纳入开发区财政管理。与之相对应的是，在一些中西部经济实力较弱的区域，体制优惠政策不到位，制定的政策难以满足经济开发区的需要，如：安徽淮南经济开发区成立之初，财政收入规模不到100万元，就在这种的财政收入条件下，市财政也难以拿出多余的钱支持开发区的建设。

    （二）财权与事权不能统一，存在不对称的问题

    财权要与事权相统一，职权、事权，财权要做到有机的结合，实现权责的明确定位。财政部门在机构、人员的设置上存在着职责不明，业务不熟练的现象，甚至存在这一名业务人员同时兼任多项职责的现状。岗位人员职责不清，岗位设置与职务分离，使得财政职能弱化，对国有资产难以有效的实施监督管理。省级开发区设立时是为了带动区域经济发展的，便于引进投资，推动区域的经济发展水平。随着国家经济发展重大战略的调整，开发区财政职能正在不断发生转变，即从单一走向综合，加强公共公益投入是政府应有的责任，这对于营造开发区良好投资环境意义重大。与此同时，政府要转变自身职能，向服务型政府转变，提供开发区财政管理工作的社会效益。但在目前的体制之下，部分省级开发区的土地出让收入仍划归到市级财政中，开发区财政未取得相对独立的地位，更有甚至，个别省级开发区财税收入功能没有实现，开发区的财权与事权出现了严重脱离的现象。

    （三）省级开发区存在体制弊端，未形成有序的管理体制

    省级开发区财政体制由于是区域内相对独立财政体制，在行政区级的划分中难以准备定位，导致在财政预决算上出现一定混乱。作为一级重要的财政管理部门，经济开发区财政管理中存在算和决算程序不规范，不合理的问题。在当前深化改革的背景下，开发区的综合财政改革已经取得了显著成效，这是值得肯定的。同时，有些存在的现象也值得我们关注，例如，省级开发区财政政策的制定过程中有偏离地方实际的倾向，方案显得有些不切实际，并没有考虑到省级开发区财政体制的实际运行情况，导致省级开发区财政工作进展缓慢。

    （四）财政管理工作中预决算程序不合理，缺乏健全的监督机制

    省级开发区管委会作为政府的派出机构对开发区各项建设进行管理，为区域内企业的健康有序发展提供完善的基础设施和便利的公共服务。在进行开发区建设过程中，由于开发区缺乏相对应的监督机构，容易滋生损害企业和百姓利益的等现象，为了更加有效的实现对财政机制的监督，要积极推行现有财务管理体制改革，建立统一的开发区财政管理体制，真正要杜绝一些不列入“账目”的支出，降低监督的难度，堵住监管的漏洞。

    二、完善省级开发区财政体制的有效对策

    （一）建立规范有序的省级开发区财政体制

    从经济发达地区省级开发区健康有序发展的过程中可以看出，省级开发区财政体制应从以下几个方面完善。一是将独立的一级财政管理体制落实到位，设立专门的税务征收机构，强化开发区的自主权。换言之，由开发区根据自身发展的时间，合理安排财政支出，实现区域利益的最大化。二是土地出让收益主要由开发区财政管理，提高省级开发区持续发展的实力，为自身发展奠定坚实的基础。三是完善省、市两级财政对省级开发区制度和资金支持力度，安排专项资金对开发区建设进行财政贴息政策，使开发区带动区域经济发展。

    （二）完善省级开发区的机构配置和人员编制，实现财权与事权的统一

    财权与事权的有机统一是建立财政管理体制的出发点和立足点，一般而言，发区的事权主要体现在财政管理、基础设施建设、国有资产的管理以及环境保护以及社会治安等具体的行政管理工作，负责经济区域内各项事务。在省级开发区的具体管理中，开发区管理权限不能满足开发区实际建设的而需要，导致开发区的行政效率降低。随着开发区经济发展实力的增强，开发区从派出机构向行政政府转变，根据开发区自身发展的需要配备完善的机构，建立常态化的人员培训机制，挑选业务素质高的工作人员。

    （三）建立完善的省级开发区财政监督机制

    财政监督是国民经济正常健康运行的必备手段，财政发展监督先行，只有这样，才能真正保障财政为国聚力，为民服务。目前，由于省级开发区没有完善的财政预决算监督机制，管理处于空白状态，建立完善的省级开发区财政监督机制势在必行。在财政预决算监督管理的过程中，要充分发挥人代会审议的作用，接受市级人大的监督。同时，开发区财政预决算报告要单独列出，独立成册。在每年财政监督的总结中，要把省级开发区财政全方面运行的考核制度作为重中之重，合理安排财政费用，实现财政的收支平衡。在财政预算的过程中，要使用得合理、合规，为市场发展制定指导性的建议，将预算的执行落到实处，形成切实可行、针对性较强的预算方案和决算报告。在实际的经济运行中，要按照预决算方案和报告进行。

    （四）提升省级开发区的“公共财政”意识，发挥开发区的自身优势

    要实现开发区经济的跨越式发展，有一个质的飞跃，提升省级开发区的“公共财政”意识是非常有必要的。在开发区财政的发展过程中，过度依赖财政投入、区域融资效度较低成为开发区发展的“瓶颈”。为了破除这一发展的困境，就必须要拓宽开发区发展的渠道，提升管理者的“公共财政”意识。具体而言，一是建立以开发区财政为依托、树立经营开发区的理念，政府只要做好自己的份内的事情就好，把更多的事情交给市场；二是整合开发区的各种资源，允许多种投资方式的存在，进一步提升民营、外资等投资者投资的热情；三是适时调整开发区投资优惠政策，根据开发区实际发展的需求，适时调整现有政策，进一步适应新的经济形势。

    （作者单位：山东省兰陵县财政局）