基层探索“确权确股不确地”
陈刚
今年中央“一号文件”提出，切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以“确权确股不确地”。
记者了解到，当前不少地方已在探索“确权确股不确地”。然而，哪些地方可以“确权确股不确地”？“确权确股不确地”需要具备哪些条件？如何有力有序推进这一工作？
“确权确股不确地”初露头角
“1998年土地续包确权发证时，实际上就已经难以明确四至了。我们2009年又出台了加快土地流转的政策意见，当时状况是种田人数少、大部分人在企业上班和自己创业，种田的主要是60岁以上的老人，甚至出现过农民种不动、不愿种而抛荒的情况。”江苏昆山市委农工办主任戴月英说，对于当地来说，保障农民权益，只能采用“确权确股不确地”的方式。
作为农业部农村土地承包经营权确权登记颁证的试点单位，昆山市先后在淀山湖镇、千灯镇开展试点，完善农村土地承包档案资料，组建农地股份合作社，建立土地承包归户清册，发放股权证。
“土地入股以后，老百姓收入有保障，收益比自己种地要多得多，同时减轻了无劳动力农户的后顾之忧，满足了部分农民搞二产、三产的愿望。”江苏昆山市淀山湖镇红星村的村会计顾明根说，个别农户原来自己种植花木产值较高不愿入股的，一般还由他们自己种。
记者了解到，在江苏省，首先明确了扩大确权登记试点、确权尽可能确地、确股确权的按程序报批等方向，同时在土地承包经营权确权登记颁证的试点地区就“确权确股不确地”进行了尝试。目前，以“确权确股不确地”的方式推进农地确权工作，在江苏、上海、广东、山东等东部省市多有探索。
“确权确股不确地”适用范围待界定
“最大的一个问题，是‘确权确股不确地的适用范围，比如苏南一些地方这么做了，苏中苏北可不可以做？中西部地区可不可以做？”江苏省一位农经干部认为，“确权确股不确地”适应了一些地方的实际，但应把握适用范围，不能变成一些可以确地的地方不确地的理由。
采访中，部分业内专家和基层干部认为，从当前国家要求和基层情况来看，“确权确股不确地”只能在少数地方进行，并需符合四个方面的条件：人均耕地面积较少；地貌发生改变，原有的地块四至不清；土地整体流转并都成立土地股份合作社；社会经济发展水平较高，土地的社会保障功能较弱。
他们认为，以下三种情形可以通过“确权确股不确地”的方式进行确权登记颁证工作：一是政府长期占用的绿化用地。这部分土地已经被政府长期统一使用，无法再退还给农户，可以通过“确权确股不确地”的方式落实农民的股权。二是经济发达地区，当地政府出台补助政策，鼓励农民将土地承包经营权流转给集体，由集体整理后统一对外发包，原有的地块四至都已发生变化，只有通过“确股不确地”的方式确权，并继续给农户相应补贴。三是个别地方的少数村，以村为单位组建农地股份合作社，通过“确权确股不确地”明确农户的股份。
尊重农民意愿，确保程序公正
谈起土地确权的几种方式，昆山张浦镇花园村一位周姓农民表示：“老百姓关心的是能不能拿到钱，权益能不能得到保障，并不太在意是哪种形式。”
“我们在确股的过程当中都是由农户签字的，应该说都是比较满意的。”昆山市千灯镇前进村农地股份专业合作社社长徐建国说，只有尊重农民意愿，精心组织实施，才能让确权确股工作实现保障农民权益、激发基层活力的作用。
首先，开展调查摸底、科学制订方案。戴月英介绍，当地将“确权确股不确地”作为首选，采取发放宣传资料、召开座谈会等多种形式宣传发动，让广大农户明白好处和意义，增强群众参与的积极性和主动性。
为摸清土地承包管理的现状，当地还专门设计了《农村土地承包归户变动情况表》，内容涵盖1998年农户土地承包人口、承包面积、流转面积；承包土地变动的原因和面积；将未确权土地确权到户后核增的土地面积；以2008年为基点，农户承包人口、承包面积和入股面积等。
其次，把好签字确认、程序公正关。据介绍，当地每户农户自愿在《农村土地承包归户变动情况表》、入股协议和股权登记表上签字确认；以土地承包经营权置换土地股份合作社股权，必须充分尊重群众意愿，每个重大事项全部坚持民主协商，由集体经济组织成员讨论决定，对农户的土地承包和股权确认情况，均在村务公开栏张榜公示；建立土地承包管理信息系统，将土地承包经营权登记成果及时进行数据录入。
最后，明确权益分配、单独记账核算。土地承包经营权确权确股以后，在农地股份合作社的章程中明确规定：农地股份合作社的盈余返还，按当年土地发包经营收入加财政补助收入扣除成本费用后，进行二次按股分配返还。土地股份合作社实行单独记账核算，明确村集体不得平调、挪用土地股份合作社的资金、资产。
昆山市委农工办负责人认为，通过确权确股，探索土地承包经营权新的实现形式，使土地承包经营权由空间形态向价值形态转化，但开展农村土地承包经营权登记，有三个“必须”值得注意：必须保持现在土地承包关系的长期稳定，必须依法落实农民土地承包权益，必须与化解土地承包纠纷相结合。
如何更好地尊重农民意愿，当前“确权确股不确地”在具体实施过程中也面临一些亟待细化的问题。多地基层干部反映，在全国范围内缺乏较为统一的实现形式和操作规范；需要“打好补丁”，如针对剩余尚未成立土地股份合作社、未实现规模经营的农户，需要在尊重农民意愿的基础上，继续鼓励其成立或加入土地股份合作社；对于坚持自己耕种的个别农户，可以考虑采取先入股再“优先获得经营权”的方式；对于可以确地的农户，可以先确地、以后条件具备了再确股，因此需要相应的配套政策。
